基于城鄉統籌背景下的農村宅基地流轉市場(chǎng)機制研究論文
論文摘要：自重慶市被確定為統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來(lái)，重慶市積極探索農村土地改革及增加農民財產(chǎn)性收入的途徑，促進(jìn)城鄉統籌發(fā)展。該文在借鑒其他地區的經(jīng)驗基礎上，結合重慶城郊土地現狀，以重慶城郊農村宅基地的確權機制設計為切入點(diǎn)，在此基礎上著(zhù)重探討宅基地流轉的市場(chǎng)機制。通過(guò)該機制的設計，盤(pán)活農村宅基地，加快城鄉統籌進(jìn)程。
論文關(guān)鍵詞：關(guān)，鍵，詞，宅基地，城鄉統籌，住房置換
隨著(zhù)我國城市化和工業(yè)化發(fā)展步伐的不斷加快，城鎮建設用地日趨緊張，但我國堅守18億畝耕地紅線(xiàn)的土地政策成為城鎮建設用地增量的瓶頸，土地供需矛盾不斷加劇，嚴重影響我國城市化和工業(yè)化的進(jìn)程。另一方面，農村人口向城市聚集，尤其是城市近郊出現了一戶(hù)多宅、無(wú)人住宅、“空心村”等現象，大量地浪費了寶貴的土地資源�；诮ㄔO用地指標“空間置換、集約化利用”的思維，有的地區將零星的宅基地建設用地指標統一起來(lái)，將其置換到土地供需緊張的城鎮化建設中，這既不違反國家耕地保護政策，又很好地解決了城鎮建設用地矛盾，同時(shí)在這一過(guò)程中又增加了農民的財產(chǎn)性收入，很好地促進(jìn)了城鄉統籌發(fā)展。
黨的十七屆三中全會(huì )指出，要建立健全農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶(hù)宅基地用益物權。國土資源部印發(fā)的《關(guān)于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等為充分發(fā)掘建設用地內部潛力提供了有力的支持。
段應碧認為要加大城市化進(jìn)程就要降低農民轉化成真正意義上市民的成本，可以考慮讓進(jìn)城民工把自己閑置或者廢棄的宅基地交與政府，政府通過(guò)利益轉化，使其能夠將宅基地價(jià)值化，從而在城市能夠買(mǎi)到自己的房屋。陳錫文認為應該建立城鄉一體化發(fā)展的機制，在提高城鎮對農村人口的聚集效應的同時(shí)，為逐步轉變成市民的農民創(chuàng )造條件。董宏林等人認為農民向市民演進(jìn)的過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題在于如何實(shí)施如宅基地等主要農村制度的創(chuàng )新。袁豐等人認為農村宅基地置換有效協(xié)調了經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護間的矛盾，兼顧了城市發(fā)展和新農村建設的需要。
一、產(chǎn)權明晰是宅基地的流轉的基礎
要使宅基地進(jìn)入市場(chǎng)流轉實(shí)現真正的盤(pán)活，首先必須完成農村宅基地確權，建立明晰的宅基地權利范圍和權利歸屬，使農村宅基地產(chǎn)權歸屬明晰，這是宅基地流轉的前提與基礎。
農村宅基地確權首先應進(jìn)行宅基地的確權發(fā)證。本著(zhù)構建和諧社會(huì )以人為本和充分尊重歷史的態(tài)度，堅持“一戶(hù)一宅”、“法定面積”及“統一丈量”的原則，結合重慶城郊的情況，可按照人均20至30平方米，其中一戶(hù)3人及3人以下的按照3人計算，4人及4人以上的按照4人計算，作為頒發(fā)證書(shū)的面積。對于未超過(guò)法定人均住房面積的標準的農宅，按房屋實(shí)際建筑面積確權。對于農宅買(mǎi)賣(mài)及一戶(hù)多宅的情況，在堅持“一戶(hù)一宅”的同時(shí)，分情況維護確權前的合法交易。集體內部房屋買(mǎi)賣(mài)且用于自住自用的交易，宅基地隨戶(hù)遷移。城鎮居民購買(mǎi)的“小產(chǎn)權房”，宅基地指標歸屬于原戶(hù)主。城鎮居民以外的非本集體人員購買(mǎi)的農宅，且用于自住自用的，其宅基地的指標由買(mǎi)賣(mài)方按比例分配。這三類(lèi)買(mǎi)賣(mài)中房屋的價(jià)值及拆遷補償都分配予確權前最后的買(mǎi)方。宅基地實(shí)際面積符合規定的則按實(shí)際面積統一登記，對于確權前多出來(lái)的部分及圈舍、井窖等配套房舍，登記面積和房屋性質(zhì)，僅作為征地拆遷給予適當補償的依據，不用于宅基地置換，土地分類(lèi)為無(wú)產(chǎn)權宅基地。國土資源部門(mén)確權工作及登記完成之后統一向村民頒發(fā)《宅基地使用證》和《房地產(chǎn)權證》，并附注丈量及評估時(shí)的登記記錄。
二、建立健全宅基地流轉的市場(chǎng)機制，促進(jìn)城鄉統籌。
在宅基地確權的基礎之上，進(jìn)一步地設計市場(chǎng)機制讓其進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉，才能增加農民的財產(chǎn)性收入，加快城鄉統籌的步伐。對于有意愿轉成城市居民的農民，若自愿放棄農村宅基地使用權，并符合一定的條件，就可通過(guò)宅基地置換城市經(jīng)濟適用房或商品房，置換的具體方法是：將農民農村房屋折算成“住房券”或者“房屋券”，農民進(jìn)城買(mǎi)房，沖抵房款。
置換通常是指宅基地擁有人在政府政策引導下自愿進(jìn)行的以土地換土地、以土地換住宅、以及以土地換現金的行為。由于城鄉二元體制的長(cháng)期存在，地方政府普遍存在著(zhù)重城市建設用地管理、輕農村宅基地管理的現象。隨著(zhù)城市化進(jìn)程的加速，農村宅基地使用中普遍存在的利用粗放、布局混亂和閑置過(guò)剩等問(wèn)題更為凸顯。作為集約宅基地利用的有效措施，各地都開(kāi)展了多種形式的宅基地置換運動(dòng)。但是現行宅基地置換模式的全過(guò)程均由政府和中心村建設公司決定，農民缺乏知情權、選擇權及話(huà)語(yǔ)權，只能被動(dòng)參與。這種模式對農民的利益、意愿考慮不夠，導致農民從中難以得到真正的實(shí)惠，直接危害到和諧社會(huì )的建設。因此進(jìn)行宅基地置換總的指導原則必須是“資金有保障，運作有監督，尊重百姓權益，加強公眾參與�！�
1。宅基地置換模式設計的原則
�。�1）置換機制必須以“和諧理念”為指導。構建和諧社會(huì )，是一項崇高而偉大的社會(huì )工程，政府有責任，各單位和組織有責任，每個(gè)社會(huì )成員也有責任。創(chuàng )建和諧社會(huì )的核心是人與自然、人與經(jīng)濟、人與社會(huì )、人與人以及人與發(fā)展之間關(guān)系的和諧。因此，作為“和諧”理念在宅基地置換中的應用，主要是協(xié)調各個(gè)不同主體間的利益，尋求一種利益平衡機制。
縱觀(guān)近幾十年來(lái)我國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的歷史，與城市相比，農村的發(fā)展以及農村集體經(jīng)濟組織總是處于劣勢，農民個(gè)人的力量和利益則似乎更微不足道。所以，置換過(guò)程中必須堅持以農民根本利益為本。置換前，充分尊重農民的意愿，給予農民置換方式的選擇以及置換后居住地點(diǎn)選擇的自由，并充分考慮農民對置換差價(jià)支付的承受能力；置換后，還應高度重視農民的就業(yè)和保障問(wèn)題，力爭做到方便農民就業(yè)，使農民通過(guò)置換能夠得到實(shí)惠，分享到社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的成果。
總而言之，新的置換模式必須從農民利益出發(fā)，以讓農民參與、讓農民滿(mǎn)意為重點(diǎn)，賦予農民充分的話(huà)語(yǔ)權。
�。�2）置換機制必須以政府正確引導為前提。首先，政府有必要介入宅基地置換過(guò)程。由于影響和制約城市郊區農村居住分布的原因非常復雜，如從歷史的原因來(lái)分析，農村長(cháng)期處于小農經(jīng)濟社會(huì )，分散的耕作方式導致了居住的分散；從現行的體制和政策來(lái)看，城鄉經(jīng)濟社會(huì )的二元結構，也造成了農村人口流動(dòng)、農民就業(yè)和教育以及公共財政的共享等多重壁壘。即使專(zhuān)門(mén)針對農村發(fā)展出臺的“三農”政策，也缺乏系統性和配套性，缺乏城鄉一體、統籌發(fā)展等內容。特別是農村居住規劃滯后且多變，缺乏連續性，造成“一年一個(gè)樣，年年不一樣”的局面，缺乏科學(xué)的發(fā)展觀(guān)，偏重經(jīng)濟發(fā)展，導致農村社會(huì )發(fā)展滯后于工業(yè)化。另外，與城市建設用地的管理相比，政府在對農村居民住宅管理上則僅僅局限于農村宅基地審批。雖然導致目前郊區農村居住現狀的原因是多方面的，然而，政府對農村居住分布形態(tài)布局管理功能的嚴重缺位無(wú)疑是主要原因之一。因此，在宅基地置換過(guò)程中，政府應當承擔起應盡的職責。其次，宅基地的置換歸根結底是農民居住形態(tài)的重新組合，而長(cháng)時(shí)期以來(lái)，農民都是根據自己的意愿選址建房，農民也有權利選擇居住在城鎮還是農村。但是，值得注意的`是：居住地的選擇不僅僅是解決住房的問(wèn)題，一方面，應與城市的布局和城市的整體規劃同時(shí)考慮；另一方面，也應與就業(yè)、保障、教育以及農業(yè)的規�；�(jīng)營(yíng)等同時(shí)考慮。也就是說(shuō)，要改變傳統的居住形態(tài)，政府的引導則必須具有全局性和系統性，以降低農民的居住成本，避免二次動(dòng)遷。
�。�3）新置換機制必須遵循循序漸進(jìn)的原則。由于各地區間社會(huì )經(jīng)濟條件存在差異，許多地區目前還不具備宅基地置換的充分條件。因此，對于宅基地置換既不搞全區一哄而上、大干快上，也不按行政村整體置換、大拆大建，而是在相當長(cháng)的歷史時(shí)期內（10～15年）循序漸進(jìn)地演進(jìn)。
2。置換模式創(chuàng )新的相關(guān)制度保證
�。�1）改變統一按戶(hù)籍地建房的政策。在現行政策下，不同集體的農民只能在本集體的土地上申請建宅，這樣各集體的農民住宅永遠是分散的。為此，有必要打破宅基地分村審批制，建立全區（縣）統一的農民宅基地審批機構，并從滿(mǎn)足農民轉移需要、減少人戶(hù)分離矛盾出發(fā)，調整空間結構，解決異地安居問(wèn)題。
�。�2）建立宅基地置換的標準和規范。首先，整個(gè)宅基地置換的流程必須規范并向農民公示；其次，宅基地置換中的各種契約、合同、通知必須規范；再次，對宅基地置換工作的監督、評估也需要規范，特別是要加強對中心村建設公司的財務(wù)審計工作。
�。�3）采取政策傾斜等措施，降低宅基地置換過(guò)程中農民集中居住的成本。應以讓利形式吸引農民進(jìn)城鎮居住。如新居民點(diǎn)的基礎設施不能全部計入農民所購房屋或申請宅基地的成本；符合“一戶(hù)一宅”政策和標準面積內的宅基用地，其基礎設施建設的成本應不計入或不全部計入等。
�。�4）完善社會(huì )保障體系。具體可包括農民的養老、醫療及失地后不能就業(yè)的生活保障等。這些保障可以通過(guò)相應的保險方式來(lái)完成。保障的資金主要來(lái)源于農民集體在“流轉”中的所得收益。同時(shí)，要完善財務(wù)透明、收支完全公開(kāi)制度，建立起強有力的監督機制等，多管齊下，使農民集體獲得的土地流轉收益真正為保障農民生活服務(wù)，確實(shí)為發(fā)展農村經(jīng)濟服務(wù)。
3。宅基地置換機制的主要內容
重慶主城核心區和主城拓展區未來(lái)分為“都市化區域”和“都市化調整區域”。都市化調整區域的城郊農村宅基地的置換主要可以以?xún)煞N形式進(jìn)行：一種是通過(guò)將宅基地以“住房券”的方式置換都市化區域住宅；另一種方式是將農村房屋拆算成“房屋券”、農民進(jìn)城買(mǎi)房、沖抵房款。
�。�1）住房券形式。這種方式是目前宅基地置換的主要方式，在浙江﹑天津﹑成都﹑上海等地都有進(jìn)行。這種機制的主要操作要點(diǎn)為：第一，政府牽頭，對建制鎮或集中點(diǎn)進(jìn)行統一規劃，按照居住、農業(yè)、工業(yè)、商業(yè)等進(jìn)行功能分區；第二，確定拆遷補償方案，建設農民集中居住的社區型住宅區。宅基地置換新建住房，應充分體現“等價(jià)等量”原則，以“雙作價(jià)”方式進(jìn)行置換。新建集中基地的住房設定三種價(jià)格標準：置換價(jià)（住房券）、優(yōu)惠價(jià)、市場(chǎng)價(jià)。村民可享受置換價(jià)的安置面積為原宅基地合法建筑物補償總價(jià)與新建基地安置價(jià)的比值。若村民原宅基地合法有效面積大于認定的安置面積，其差額以?xún)?yōu)惠價(jià)供給，超過(guò)合法有效面積部分以市場(chǎng)價(jià)供給；第三，對拆遷后集約出的宅基地和其他建設用地進(jìn)行整理，部分復耕，部分用于發(fā)展工業(yè)，部分則予以征收、儲備，以備出讓?zhuān)坏谒�，通過(guò)農地流轉、農地入股等方式，推動(dòng)復耕農地向種田大戶(hù)、農業(yè)經(jīng)營(yíng)合作社等集中；第五，發(fā)展特色工業(yè)，引導農民向二、三產(chǎn)業(yè)轉移。宅基地置換流程圖
�。�2）房屋券形式。這置換方式針對對象主要是那些有能力也有意愿轉為城市居民的農民。這些農民也許早已經(jīng)脫離農村，在城鎮謀生，與農村關(guān)系微乎其微，但由于我國的戶(hù)籍制度等原因，仍是農村戶(hù)口，而且在農村留有宅基地。對于這類(lèi)群體，若自愿放棄農村宅基地使用權，就可通過(guò)宅基地置換城市經(jīng)濟適用房或商品房。置換的具體方法和“住房券”交易制度大體相同：確定拆遷補償方案后，根據原宅基地合法建筑物補償總價(jià)與新建基地安置價(jià)的比值，村民以“房屋券”的形式拆算。這種“房屋券”可用于沖抵在城市購買(mǎi)住房資金。同時(shí)規定，擁有“房屋券”的農民在購置經(jīng)濟適用房時(shí)有優(yōu)先權，保障農民權益。而且這類(lèi)群體可享有城市戶(hù)口和社�；�。但值得注意的是由于城市的吸引力，大部分人都愿意進(jìn)城，可很多人卻沒(méi)有在城市的生存能力，必須對他們的條件進(jìn)行嚴格的審查，確保他們不會(huì )因為短視行為而導致在城市生活舉步維艱。
4。對重慶城郊“退宅基地”進(jìn)城農民所留下的宅基地所有權變更。
堅持保護耕地的原則，對于“退地”進(jìn)城農民所留下的宅基地，轉變?yōu)閲薪ㄔO性用地，或者通過(guò)農村國土整治轉變?yōu)閲懈�，土地性質(zhì)依然是農業(yè)用地。具體機制設計如下：
�。�1）對于建有住房的宅基地的退出。在“退地”的同時(shí)連同住房一并退出，也可進(jìn)行單純的宅基地的退出。政府用“住房券”置換農村的宅基地。閑置的宅基地農戶(hù)可進(jìn)行“地票”交易。
�。�2）對于已出租或已將住房作為資產(chǎn)進(jìn)行投資的農戶(hù)在退地時(shí)。政府也同樣用“住房券”置換農村宅基地，而由宅基地和住房作為資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益歸屬?lài)摇?/p>
�。�3）對在宅基地上的建筑物和設施，對其進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)折算成“住房券”。
�。�4）對“宅基證”進(jìn)行核實(shí)，核實(shí)通過(guò)，并由政府回收“宅基證”轉換為“住房券”，即“以證換券”。
三、結語(yǔ)
在城市化高速發(fā)展時(shí)期，建設用地緊張，農村宅基地的價(jià)值凸顯出來(lái)。實(shí)行農村宅基地科學(xué)合理市場(chǎng)流轉，可以緩解建設用地的壓力，加快城市化進(jìn)程、統籌城鄉發(fā)展、合理開(kāi)發(fā)利用土地資源，而且可以增加農民財產(chǎn)性收入，為“三農問(wèn)題”的解決和社會(huì )主義新農村的建設提出一條切實(shí)可行的途徑。
參考文獻
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