淺談從行政科學(xué)到公共行政論文
在科學(xué)發(fā)展史上，一種學(xué)術(shù)范式確立，往往是不同國家和不同地區對同一主題研究的默契。當美國的公共行政研究在市政研究的主題下開(kāi)始取得重要突破時(shí)，其他國家的公共行政研究也在行政科學(xué)的主題下不斷向前推展，因而，國際范圍內的對話(huà)也就成為可能。
在1910年召開(kāi)的第一次國際行政科學(xué)大會(huì )上，美國還是作為行政科學(xué)研究的后來(lái)者出現的。美國學(xué)者在這次會(huì )議上并未發(fā)出什么聲音，公共行政的概念也沒(méi)有引起人們的重視。由于一戰的爆發(fā)，本來(lái)計劃定期召開(kāi)的大會(huì )被迫中止，直到1923年才在布魯塞爾召開(kāi)了第二次大會(huì )。在這次會(huì )議上，已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)市政研究運動(dòng)洗禮的美國學(xué)者開(kāi)始發(fā)出了自己的聲音，公共行政的概念與行政科學(xué)的概念也在會(huì )議上出現了交鋒。
但就當時(shí)的情況看，美國在行政科學(xué)研究方面尚未構成對歐洲中心的挑戰。美國學(xué)者甚至還需要為自己的參會(huì )名額而傷透腦筋，認為“必須采取一些措施，以確保美國在這一場(chǎng)合得到足夠的代表”。此外，兩次大會(huì )的主席分別由時(shí)任比利時(shí)下議院議長(cháng)的科爾曼和法約爾擔任也是對這種情況的注釋。當然，從大會(huì )的分會(huì )場(chǎng)看，市政行政、州與市之間轄區的行政、公共和私人的中央組織、國際行政與文書(shū)以及公職培訓和改進(jìn)行政方法等分議題的設置表明，美國學(xué)者是有發(fā)表意見(jiàn)的空間的。在懷特的發(fā)言中，則把法約爾尊稱(chēng)為“大陸公共行政的一位領(lǐng)軍人物”，從而表達了美國學(xué)者試圖對會(huì )議討論內容加以引導的意圖。但如果說(shuō)當時(shí)的學(xué)者已經(jīng)意識到“行政科學(xué)”與“公共行政”兩個(gè)詞語(yǔ)的明晰差異的話(huà)，那是言過(guò)其實(shí)了。不過(guò)就美國學(xué)者與歐洲學(xué)者措辭上的差異看，顯然代表了兩種截然不同的研究取向。
1923年的國際行政科學(xué)大會(huì )反映出了當時(shí)公共行政研究的一些總體性特征。首先，大陸學(xué)界與英語(yǔ)學(xué)界在研究取向上的不一致暴露了出來(lái)。大陸學(xué)界在法約爾的主導下持有的是“一般行政”的視角，而英語(yǔ)學(xué)界則堅持公共行政的概念與學(xué)科建構的方向。其次，在英語(yǔ)學(xué)界內部，英國學(xué)者的研究仍然占有相當程度上的主導地位。比如，在美國人最為熟悉的第五個(gè)（人事行政）問(wèn)題上，“這次會(huì )議最后督促每個(gè)國家都以英國公共行政學(xué)院為樣板而建立一個(gè)公共行政學(xué)院”。
到了20世紀30年代后期，英國學(xué)者卻逐漸淡出了公共行政研究主流學(xué)界。但即使在這種情況下，已經(jīng)享譽(yù)國際公共行政學(xué)界的懷特與老莫舍爾——麥克斯韋爾學(xué)院第一任院長(cháng)、ASPA第一任主席——還在感嘆美國缺乏一個(gè)像英國公共行政學(xué)院那樣的機構。之所以會(huì )出現這種情況，一個(gè)可能的原因是：英國公共行政學(xué)院本身是由高級官員組成的，他們更容易接觸到高層次國家行政的第一手材料。因此，在強調“事實(shí)”的學(xué)術(shù)氛圍下，美國學(xué)者的“草根”色彩更為濃厚，特別是在羅斯福倡導“公共關(guān)系”以前，美國學(xué)者幾乎無(wú)法接觸到聯(lián)邦行政的一手材料。相比之下，英國學(xué)者的發(fā)言顯然要比美國學(xué)者更有底氣，也更容易得到實(shí)踐者的認同。但也正是由于英國公共行政研究濃厚的官方色彩，從而限制了其在研究方法和理論建構方面的追求。
然而，即使在自然科學(xué)研究中，眼里只有事實(shí)的人是永遠無(wú)法成為偉大的科學(xué)家的。真正的科學(xué)家必然擁有一種超越事實(shí)的理論意識或學(xué)科意識，否則，就永遠只能在事實(shí)的迷宮中困步不前。美國學(xué)者雖然受到政治—行政二分原則的限制和受到科學(xué)管理精神的感染而同樣注重事實(shí)，但由于他們更難以接觸到實(shí)際情況，從而不得不在研究的規范性和系統性方面做出更多思考，并承擔起了領(lǐng)導公共行政學(xué)科建構的任務(wù)。
當然，公共行政研究上的理論優(yōu)勢和學(xué)科優(yōu)勢更替是逐漸實(shí)現的。就在多數美國學(xué)者還在英國學(xué)者面前唯唯諾諾時(shí)，一些英國學(xué)者已經(jīng)意識到了本國研究的滯后。1926年，亞當斯在《公共行政》上撰文指出，“如果考慮一下華盛頓的公共行政研究機構、美國城市中的某些市政研究機構以及大學(xué)和學(xué)院機構正在做的工作，我們就會(huì )認識到，盡管我們近來(lái)的研究進(jìn)展是令人鼓舞的，而在為研究所做的準備和在傳播信息的手段上，我們都遠遠落在了后面�！庇需b于美國公共行政研究取得的積極進(jìn)展，亞當斯認為，“眼前緊要的任務(wù)是將公共行政研究放入政治和經(jīng)濟研究的課程之中，并發(fā)展關(guān)于公共行政的研究生培訓與研究……為了促進(jìn)這一領(lǐng)域中的系統思考和提供這些科目的教師，很重要的一件事就是要在我們的大學(xué)與學(xué)院中對公共行政給予更為明確的承認�！�1933年，英國皇家公共行政學(xué)院組織召開(kāi)了一場(chǎng)關(guān)于大學(xué)教學(xué)的會(huì )議，“大會(huì )似乎傾向于同意，在整體上，存在一個(gè)足以確保公共行政在大學(xué)課程表中找到其獨立地位的`知識體系……公共行政的正確教學(xué)將在對人際和環(huán)境問(wèn)題——這些問(wèn)題包含在對現代國家、它的中央與地方部門(mén)以及作為整體的政府機構的組織與結構的研究之中——的現實(shí)主義對待中將政治哲學(xué)的空洞教條拋諸腦后”。
顯然，當時(shí)的英國公共行政學(xué)界已經(jīng)意識到，在公共行政教學(xué)方面，英國與美國相比有著(zhù)很大距離。美國的公共行政教學(xué)是在市政研究運動(dòng)中興起的，并由這些市政研究機構先進(jìn)行實(shí)踐，然后推廣到大學(xué)，注重的是微觀(guān)的行政實(shí)務(wù)，具有很強的專(zhuān)業(yè)化特征；英國的教學(xué)則主要以大學(xué)為依托，因而保留了較強的人文主義傳統，在專(zhuān)業(yè)訓練上則缺乏像紐約市政研究所以及培訓學(xué)校那樣的專(zhuān)門(mén)機構。事實(shí)上，這種差別也是由兩國的人事選拔制度所決定的。簡(jiǎn)單地說(shuō)，當時(shí)英國的文官制度要求的是“通才”，即不分專(zhuān)業(yè)地從頂尖大學(xué)（主要是劍橋與牛津）中挑選高分學(xué)生，分配高級行政職位，入職之后再安排必要的專(zhuān)業(yè)培訓。所以，英國政府實(shí)際上并沒(méi)有強烈的專(zhuān)業(yè)教育需求，體現在大學(xué)中，也就不需要一個(gè)公共行政的專(zhuān)門(mén)學(xué)科。美國的人事制度則不同，它對“專(zhuān)才”的要求更為強烈，所以不僅需要如市政研究所等專(zhuān)業(yè)培訓機構去為政府培養專(zhuān)門(mén)人才，也需要在大學(xué)中開(kāi)設專(zhuān)業(yè)課程。正如費富納所說(shuō)，“盡管英國大學(xué)也采取了一些鼓勵教授公共行政專(zhuān)業(yè)課程的措施，但……事實(shí)上，英國的某些教育和行政方面的領(lǐng)導人本身就懷疑教授公共行政課程的價(jià)值�！闭且驗橛嬖谥�(zhù)這種對公共行政專(zhuān)業(yè)知識的懷疑，致使其在公共行政的研究和教學(xué)方面被美國超過(guò)，而美國在市政研究運動(dòng)中所積累起來(lái)的公共行政知識和教育實(shí)踐，則為他們形成公共行政的理論體系和教學(xué)體系提供了充分的支持，以至于使我們獲得了公共行政這門(mén)科學(xué)產(chǎn)生于美國的印象。
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