淺談城市規劃與土地規劃統籌發(fā)展的論文
論文關(guān)鍵詞：城市規劃土地規劃統籌發(fā)展
論文摘要：城市規劃與土地規劃雖然是兩個(gè)不同領(lǐng)域的規劃，但是，在國民經(jīng)濟發(fā)展大背景下，二者卻是統一的，土地的合理規劃是城市規劃的重大前提，城市的合理規劃為土地的優(yōu)化設定了格局。因此，在城市經(jīng)濟的發(fā)展中，應該將城市規劃和土地規劃統籌起來(lái)，從發(fā)展思路、發(fā)展途徑、制度創(chuàng )新等方面統籌兩個(gè)規劃，實(shí)現雙贏(yíng)。
在現行的國民經(jīng)濟發(fā)展體系中，城市規劃和土地規劃分別由不同的行政主管部門(mén)進(jìn)行編制。兩大主管部門(mén)在行政級別上旗鼓相當，有各自獨立的行政管理體制，這樣的分管體制造成兩個(gè)主管部門(mén)缺乏有效的溝通，各行其是，這使得兩種規劃相互間不協(xié)調、存在很大的差異性，產(chǎn)生嚴重的脫節現象。一方面，有的地方偏重于城市規劃忽略土地規劃，導致城市用地不合理，城市用地吃緊，土地價(jià)格波動(dòng)，城市出現畸形發(fā)展。另一方面，有的地方特別注重土地規劃看輕城市規劃，從城市發(fā)展局部出發(fā)，惜土如金，該發(fā)展住宅用地的都用來(lái)發(fā)展商業(yè)，無(wú)視城市發(fā)展的總體布局，使得土地的規劃脫離城市規劃，相互間格格不入的困境。所以，要實(shí)現城市的現代化發(fā)展，必須從國民經(jīng)濟發(fā)展的大局出發(fā)，統籌城市規劃和土地規劃，形成互補協(xié)調、互利共贏(yíng)的格局。
一、統籌兩種規劃的整體思路。
區域規劃是國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃的深化，而城市規劃和土地規劃又是區域規劃必不可少的兩個(gè)方面。在時(shí)間上，兩個(gè)規劃要統籌編制，城市規劃的編制要兼顧土地規劃，因為土地規劃是否合理直接影響到城市總體發(fā)展，土地規劃是城市規劃的重要內容；土地規劃也要兼顧城市規劃，城市的土地規劃是否有效要看是否符合城市發(fā)展的總體標準。在空間上，兩個(gè)規劃要互補互利，在城市區域的發(fā)展中，必須要堅持城市規劃指導與土地規劃，必須要堅持土地規劃服務(wù)于城市規劃，即前者的發(fā)展是為后者的發(fā)展做鋪墊，后者的發(fā)展是為了前者的更進(jìn)一步發(fā)展。為此必須做到以下幾點(diǎn)：第一，做到彈性規劃。無(wú)論是城市規劃，抑或土地規劃都要具有可量化性，要留有一定的空間。而彈性規劃能夠有效適應變化的市場(chǎng)環(huán)境，根據不同地點(diǎn)、不同時(shí)期做出適時(shí)調整，避免規劃失靈以及出現重復規劃。第二，做到協(xié)調規劃。在整個(gè)城市區域規劃中，不能片面強調城市規劃，也不能一貫重視城市規劃。兩個(gè)規劃不是彼此獨立的，城市規劃必須要做好土地規劃，土地規劃的好壞又取決于城市規劃大局，在城市發(fā)展中必須注重二者的協(xié)調關(guān)系，實(shí)現互助發(fā)展。第三，做到多元規劃。規劃的目標不是單一的，在兩個(gè)規劃的具體編制中，對規劃的目標要明確，不能只片面追求經(jīng)濟效益，還要注重環(huán)境效應和社會(huì )效應，最終實(shí)現多重效應疊加，實(shí)現社會(huì )的全面發(fā)展。第四，做到效益規劃。沒(méi)有價(jià)值的規劃是沒(méi)有意義的規劃，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境中，效益高低決定市場(chǎng)成敗，為此，在兩個(gè)規劃的編制中，一定要注重規劃的效益性，實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )生態(tài)效益的大一統。第五，做到整體規劃。在兩個(gè)規劃的實(shí)施中必須從國民經(jīng)濟發(fā)展大局出發(fā)，從城市區域經(jīng)濟發(fā)展大局出發(fā)，做好整體布局，既要搞好物質(zhì)方面的規劃，也要搞好非物質(zhì)方面的規劃，既要做好整體規劃，又要做好局部規劃。第六，做到實(shí)用規劃。任何規劃都是用來(lái)指導發(fā)展實(shí)踐的，所以在兩個(gè)規劃的編制過(guò)程中，要注重規劃的可操作性和實(shí)用性，使得制定的規劃能夠落實(shí)到城市經(jīng)濟發(fā)展中去，為城市的發(fā)展搞好理論鋪墊。
二、統籌兩個(gè)規劃的發(fā)展途徑
兩個(gè)規劃受制于不同行政主管部門(mén)，這種分離的管理體制使得兩個(gè)規劃的側重點(diǎn)、標準、目標往往出現較大差距，兩個(gè)主管部門(mén)不能及時(shí)進(jìn)行相關(guān)信息的'交流，以及在規劃過(guò)程中相互借鑒、相互吸收、共同發(fā)展。這對這一現狀，要統籌兩個(gè)規劃，必須將兩個(gè)部門(mén)進(jìn)行合并，制定統一的規劃，形成自上而下與自下而上相結合的規劃管理體制。這種管理體制能夠充分體現城市體系規劃是一種基于整體利益的協(xié)調規劃的實(shí)質(zhì)，能夠較好地統一行政指令，加強規劃的實(shí)施效果；也能夠充分考慮地方區域發(fā)展實(shí)際，立足于區域發(fā)展的具體情況，進(jìn)行深入分析，廣泛征求各利益主體意見(jiàn)后的綜合協(xié)調；也有利于規劃管理體制從上級的集權制轉化為公平合理的民主制。這樣制定出的規劃更能適應城市發(fā)展實(shí)際，更能為解決規劃問(wèn)題獻計獻策，這樣的規劃透明度高、可信度強、可滿(mǎn)足全社會(huì )的發(fā)展愿望。自上而下與自下而上的雙向結合有以下優(yōu)勢：首先，從國民經(jīng)濟發(fā)展總體出發(fā)，統籌城市規劃和土地規劃，避免在兩個(gè)規劃的編制過(guò)程中相互脫節、各自為戰的現象。其次，這樣的結合既能夠滿(mǎn)足上級規劃實(shí)施的執行力，加快城市建設和土地利用，也能充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，利用特色資源。再次，這種結合對于在規劃的實(shí)施過(guò)程中出現的任何問(wèn)題可以進(jìn)行及時(shí)糾正和處理，避免出現重復建設造成資源的浪費。最后，這種結合途徑既兼顧了城市經(jīng)濟發(fā)展的大局，有考慮了局部土地的優(yōu)化利用，提高了經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。 三、統籌兩個(gè)規劃，做到制度創(chuàng )新。
從法律制度上講，就目前的法律體系而言，城市規劃已有相關(guān)領(lǐng)域的法規——《城市規劃法》作保障，而我國到現在都還沒(méi)有為土地規劃制定相關(guān)的法律法規，這就導致在規劃的實(shí)施進(jìn)程中城市規劃比土地規劃更加嚴肅、更加科學(xué)、更有可操作性。而從管理角度看，城市規劃和土地規劃分別由兩個(gè)行政級別對等的管理部門(mén)加以編制，這必然導致兩個(gè)部門(mén)各行其是，缺乏有效的溝通，行政指令措施無(wú)法進(jìn)行統一，效率低下、浪費資源。另外，我國已經(jīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟國家，規劃的行政屬性還相當濃厚，在規劃的編制和實(shí)施中常常忽略市場(chǎng)經(jīng)濟規律，不考慮客觀(guān)的供求狀況，主觀(guān)行事，造成規劃與經(jīng)濟規律不服，與市場(chǎng)經(jīng)濟脫軌的嚴重后果�；谝陨系姆N種制度詬病，要統籌兩個(gè)規劃必須進(jìn)行制度創(chuàng )新。一、要創(chuàng )新法律制度，完善相關(guān)法律制度，特別是要盡快制定《土地規劃法》來(lái)為土地的實(shí)際規劃保駕護航，使得兩個(gè)規劃都有相關(guān)法律制度的庇護，為統籌戰略提供法律保障。二、要創(chuàng )新管理制度，將兩個(gè)制定規劃的部門(mén)合二為一，統一政令，增強規劃的執行力度和社會(huì )經(jīng)濟效應，為統籌戰略提供管理保障。三、要創(chuàng )新環(huán)境制度，要打破長(cháng)期以來(lái)形成的行政主導，市場(chǎng)為次的管理方法，堅持市場(chǎng)運行為基礎行政干預為輔助的管理，尊重客觀(guān)經(jīng)濟規律，尊重市場(chǎng)規律，為統籌戰略提供環(huán)境保障。
綜上所述，城市規劃和土地規劃雖然在概念上各不相同，但是，站在國民經(jīng)濟發(fā)展的大局上，而這卻是可以統籌的，它們是相互彌補、相互促進(jìn)的，城市規劃離不開(kāi)土地規劃，后者是前者的重要組成部分；土地規劃也離不開(kāi)城市規劃，前者需要以后者作為坐標，為其前進(jìn)明確方向。在今后的實(shí)際工作中，為了更好地統籌兩個(gè)規劃，不論是在發(fā)展思路上，還是在發(fā)展途徑、制度創(chuàng )新上，都要進(jìn)行行之有效的改革，將城市規劃和土地規劃共同納入城市經(jīng)濟的發(fā)展中，城市規劃兼顧土地規劃，土地規劃參照城市規劃。統籌兩種規劃才能提高經(jīng)濟效益，才能提高社會(huì )效益，才能提高環(huán)境效益。
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