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對城市規劃、土地規劃銜接的思考
加強聯(lián)系溝通 實(shí)現“兩圖合一”
城市總體規劃和土地利用規劃即相互聯(lián)系又相互制約。其核心內容土地利用的方向、規模、界限的協(xié)調與否，不僅關(guān)系著(zhù)城市規劃能否順利實(shí)施、關(guān)系著(zhù)城市能否健康發(fā)展，而且會(huì )對城市經(jīng)濟乃至國民經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。實(shí)現兩個(gè)規劃的相互滲透、有機結合，已經(jīng)成為加快城市化進(jìn)程、推進(jìn)城市經(jīng)濟快速發(fā)展的當務(wù)之急。
一、兩個(gè)規劃不協(xié)調的主要表現
兩個(gè)規劃都是由政府組織編制，但在具體組織編制過(guò)程中，由規劃部門(mén)和國土部門(mén)分別委托不同的設計單位進(jìn)行編制。在行政上是同級的兩個(gè)部門(mén)，在規劃編制過(guò)程中分別接受其同行業(yè)上級行政部門(mén)的指導與監督，均在自己的行政體系內完成。在相對封閉的空間內，兩個(gè)編制部門(mén)缺乏應有的有效溝通，造成兩個(gè)規劃不協(xié)調，主要表現在四個(gè)方面：
一是表現在兩個(gè)規劃的編制時(shí)間方面。如XX市20xx－20xx年城市總體規劃已完成了總體規劃綱要，并通過(guò)了省建設廳組織的專(zhuān)家評審，現在正在著(zhù)手編制成果，準備近期上報。而同期限的土地利用總體規劃現在還沒(méi)有正式啟動(dòng)。由于兩個(gè)規劃的編制時(shí)間不同步，造成了兩者在用地規模、布局等諸多方面不銜接。特別是在XX市由中等城市向大城市轉換提升的關(guān)鍵時(shí)期，兩者在布局、規模方面的差異更加明顯。
二是表現在城市建設用地規模方面。XX市城市總體規劃（1994－20xx年）確定的城市建設用地規模為65平方公里，而同期的土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模為50.6平方公里。土地利用總體規劃確定的用地面積不能完全滿(mǎn)足城市規劃、城市建設的發(fā)展需要。
三是表現在城市發(fā)展方向方面。XX市20xx－20xx年城市總體規劃，把城市拓展的方向確定為泉北大街以北至營(yíng)頭崗的區域，而同期的土地利用總體規劃修編還沒(méi)有正式啟動(dòng)。
四是表現在建設項目用地性質(zhì)方面。在項目建設上，城市總體規劃中確定的許多建設項目的用地性質(zhì)和土地利用規劃確定的用地性質(zhì)不一致。XX市20xx年33個(gè)省級重點(diǎn)項目中，有27個(gè)項目占用農用地且不符合現行的土地利用總體規劃調整的條件，未列入20xx年農用地轉用計劃，而這些項目大都符合城市總體規劃中確定的建設項目的用地性質(zhì)。由于兩個(gè)規劃不銜接，使城市總體規劃確定的建設項目的位置，難以按照規劃區域進(jìn)行建設，造成了產(chǎn)業(yè)結構布局不合理等。
二、兩個(gè)規劃不協(xié)調的原因分析
兩個(gè)規劃不協(xié)調的原因，主要有以下幾個(gè)方面：
一是編制歷史不同。城市規劃在我國產(chǎn)生較早，在長(cháng)期的實(shí)踐中，積累了豐富的經(jīng)驗，吸收借鑒了古今中外許多優(yōu)秀的規劃理論和方法，規劃的科學(xué)性、可操作性比較強。土地利用規劃20世紀80年代才在全國范圍內開(kāi)展編制工作，規劃中主要用地指標由上至下分解，對實(shí)際發(fā)展用地的需求考慮不充分，造成土地利用總體規劃滯后于城市總體規劃。
二是考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)不同。城市規劃是綜合研究分析城市的性質(zhì)、規模和空間發(fā)展形態(tài)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀(guān)規律編制，從城市需要出發(fā)，著(zhù)眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問(wèn)題，統籌安排城市各項建設用地。土地利用規劃從土地供給出發(fā)，以上級下達的非農業(yè)建設用地控制指標為前提，切塊用于城市建設，重在“控制”，在各方面都對城市建設用地給予嚴格限制，不得突破上級下達的指標。
三是規劃范圍不同。土地利用總體規劃范圍比城市規劃的范圍大，它要對規劃區內（包括城市用地）全部土地的利用結構及其空間布局（包括城鎮體系的用地布局）做出安排，而城市總體規劃則著(zhù)重對城市建設用地做出安排。在土地利用上，城市規劃和土地利用總體規劃是點(diǎn)和面的關(guān)系、局部和整體的關(guān)系。
四是規劃統計口徑不同。人口和用地規模都是兩個(gè)規劃最基本的規劃依據和指標。兩項最基本指標的不統一，造成了統計口徑的不一致。在人口指標表述上，建設部〔1998〕16號文件規定：“城市人口包括居住在規劃建成區內的非農業(yè)戶(hù)籍人口、農業(yè)戶(hù)籍人口和1年以上的暫住人口�！眹临Y源部的《縣級土地利用總體規劃編制規程》中規定：“城鎮人口應為城鎮范圍內的常住人口的總和，不包括流動(dòng)人口�！鼻罢咚Q(chēng)人口范圍比后者大得多。在人均建設用地上，城市規劃不考慮規劃期年耕地水平和規劃目標年耕地保有量，土地規劃則分為城鎮居民點(diǎn)用地指標和農村居民點(diǎn)用地指標，為保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，建設用地總量與均量都受到耕地保有指標的限制。
五是編審程序不同。兩個(gè)規劃的編制、審批都是政府行為，都經(jīng)專(zhuān)家評審后報批。在評審報批前，城市規劃要有方案論證、政府會(huì )議研究、人大審議等環(huán)節，而土地規劃一般只經(jīng)政府辦公會(huì )討論。
三、兩個(gè)規劃的協(xié)調銜接
1、兩個(gè)規劃有著(zhù)協(xié)調銜接的基礎
城市規劃和土地規劃雖有著(zhù)本質(zhì)的區別，但仍有著(zhù)許多相通之處�！吨腥A人民共和國城市規劃法》規定：“城市總體規劃應當和國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協(xié)調�！薄吨腥A人民共和國土地管理法》也規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過(guò)土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內，村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市規劃、村莊和集鎮規劃�！眱蓚�(gè)規劃有著(zhù)共同的規劃對象和規劃目標，都涉及到建設用地指標，規劃年限都要求到20xx年。它們應該是相互協(xié)調和銜接的關(guān)系�！皥猿挚沙掷m發(fā)展戰略，統籌城鄉發(fā)展，正確處理好人口增長(cháng)、資源合理開(kāi)發(fā)利用和保護生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系”，應該是兩個(gè)規劃銜接的總基礎。
2、兩個(gè)規劃編制部門(mén)應建立長(cháng)效合作機制
兩個(gè)規劃具體組織的編制單位規劃部門(mén)和國土部門(mén)應該加強聯(lián)系溝通，互相探討，建立長(cháng)效的合作機制，應共同就規劃的指導思想目標、規劃的范圍、規劃的統計口徑、規劃的技術(shù)方法、規劃的實(shí)施管理機制等方面作進(jìn)一步協(xié)商，從用地規模、用地布局等各個(gè)方面采取相應的技術(shù)手段，保證兩個(gè)規劃相互銜接。城市規劃部門(mén)應與土地管理部門(mén)協(xié)定城市用地發(fā)展方向和規劃區范圍。土地管理部門(mén)作為國家統一管理土地的職能部門(mén)，應對各用途、各專(zhuān)業(yè)用地提出一系列總體用地規劃指標，其中包括城市人均用地指標。在編制土地利用總體規劃、確定土地利用指標時(shí)，應充分考慮我國的城市化進(jìn)程，土地政策應當與城市化進(jìn)程協(xié)調一致，應給城市總體規劃、城市用地留有一定的彈性，用地指標不要限制過(guò)死，要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進(jìn)城市與區域經(jīng)濟的發(fā)展。
3、應正確處理兩個(gè)規劃年度用地計劃的關(guān)系
城市規劃應樹(shù)立耕地保護意識，尤其是保護基本農田意識，應當貫徹合理用地、節約用地的原則。城市土地利用應適應土地統一管理體制的要求，即各級人民政府土地管理部門(mén)對其行政區內的一切土地實(shí)行統一管理、統一規劃布局、統一開(kāi)發(fā)利用，把轄區土地納入統一的土地利用計劃和土地利用總體規劃，建立城市土地利用有計劃的供給機制，特別是正確處理好城市總體規劃與土地利用總體規劃年度用地計劃的關(guān)系，在制定年度計劃時(shí)，不能脫離城市總體規劃，必須在城市總體規劃的基礎上，根據近期用地需求，制定年度計劃。城市建設過(guò)程中，嚴格執行年度用地計劃，政府部門(mén)不能背離年度計劃隨意批地。
城市總體規劃與土地利用總體規劃的協(xié)調與否，不僅關(guān)系到城市建設能否順利進(jìn)行，而且關(guān)系到區域經(jīng)濟乃至整個(gè)國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。我們應該緊緊抓住兩個(gè)規劃重新修編、統一要求編制到20xx年的有利時(shí)機，認真總結經(jīng)驗，在實(shí)踐中不斷摸索完善推進(jìn)兩個(gè)規劃協(xié)調銜接的好辦法，使我們的各項建設按規劃有條不紊地開(kāi)展。
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