財政本質(zhì)與國有資產(chǎn)管理體制的完善論文
[摘 要]從制度變遷的角度看,財政本質(zhì)的不同認識代表著(zhù)各利益集團的利益格局。主流學(xué)派的“國家分配論”與當前較為流行的“公共財政論”等觀(guān)點(diǎn),是從各自的角度看待國有資產(chǎn)管理體制問(wèn)題,理論上講,他們都沒(méi)什么不正確。但從整個(gè)社會(huì )占支配地位的利益集團(國家)的角度考察,我們認為,至少我國目前仍應堅持以“國家分配論”為指導思想的“一體兩翼”的國有資產(chǎn)管理模式為主,但不排除一些條件具備的地方實(shí)施“國資委”模式。
[關(guān)鍵詞]財政本質(zhì);國有資產(chǎn)管理
時(shí)至今日,財政理論的主流學(xué)派仍否認國有資本營(yíng)運的獨立性。他們認為,國家財政既是“管理型”的,又是“經(jīng)營(yíng)型”的,“公共財政與國有資產(chǎn)管理這兩方面內容,僅是財政的兩個(gè)組成部分,主體是一個(gè),即‘以國家為主體’,本質(zhì)是相同的,都反映一定的財政分配關(guān)系,只是兩者有著(zhù)不同的活動(dòng)范圍,因而不應完全獨立起來(lái)看待,以免割裂財政的整體性”①。這樣,“財政與國有資產(chǎn)管理是整體與局部的關(guān)系,是‘主體’與‘兩翼’的關(guān)系(其中另一翼是稅收),三者構成一個(gè)完整的財政體系”②。本文擬借助于對財政本質(zhì)的認識,從制度變遷的角度探討國有資產(chǎn)管理在財政體系中的定位問(wèn)題。
一、從制度變遷看財政的本質(zhì)
建國以來(lái),我國財政理論在財政本質(zhì)上的代表性認識,最主要的有如下流派:國家分配論、價(jià)值分配論、國家資金運動(dòng)論、共同需要論、剩余產(chǎn)品分配論和再生產(chǎn)前提論等觀(guān)點(diǎn)(賈康,1998)。近年來(lái),隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的不斷完善與發(fā)展,有人提出應將傳統占主流地位的“國家分配論”發(fā)展成為“公共財政論”。他們認為,財政首先表現為一種分配活動(dòng),但就分配論分配顯然是狹隘的,但是把財政定義為是國家(或政府)所進(jìn)行的經(jīng)濟活動(dòng),又失之過(guò)寬。因此財政除參與分配外,還對資源配置、收入分配,以及促進(jìn)經(jīng)濟穩定和增長(cháng)等經(jīng)濟活動(dòng)起著(zhù)重要作用。為此,財政概念一般可表述為:財政是國家為了實(shí)現其職能的需要,憑借政治權力及財產(chǎn)權力,參與一部分社會(huì )產(chǎn)品或國民收入分配和再分配所進(jìn)行的一系列經(jīng)濟活動(dòng)(王國清,1999)。
歸納目前中國財政理論界的基本格局,大體上可以說(shuō)是“國家分配論”與“公共財政論”等兩三個(gè)較具影響力的非主流學(xué)派間的學(xué)術(shù)論爭。從財政本質(zhì)的不同認識上,我們不難發(fā)現其最根本之處仍在于“利益”之爭。為此,我們借助于新制度經(jīng)濟學(xué)中的“制度變遷”理論對此略加論述。
諾斯認為,制度是一個(gè)社會(huì )的游戲規則,或者更規范地說(shuō),制度是構建人類(lèi)相互行為的人為設定的約束。它的主要特征是:①制度是人類(lèi)適應環(huán)境的結果;②制度是一種公共品。它由社會(huì )認可的非正式約束,國家規定的正式約束和實(shí)施機制三部分所組成。非正式約束是人們在長(cháng)期交往中無(wú)意識形成的,具有持久的生命力,并構成世代相傳的文化的一部分,它主要包括價(jià)值信念、倫理規范、道德觀(guān)念、風(fēng)俗習慣、意識形態(tài)等因素。在非正式約束中,意識形態(tài)處于核心地位。正式約束是指人們有意識創(chuàng )造的一系列政策法規。它包括政治規則、經(jīng)濟規則和契約,以及由這一系列的規則構成的一種等級結構。實(shí)施機制是制度構成中的關(guān)鍵一環(huán)。離開(kāi)了實(shí)施機制,任何制度尤其是正式規則就形同虛設。制度變遷是制度發(fā)展的必然規律,它是指制度的替代、轉換與交易過(guò)程,其替代、轉換與交易活動(dòng)存在著(zhù)種種技術(shù)和社會(huì )的約束條件。對財政本質(zhì)的不同認識代表了一種制度變遷的趨勢,從深層次上講,財政制度變遷的實(shí)質(zhì)是財政活動(dòng)中有關(guān)各種利益主體利益格局的重新調整。
制度變遷順利進(jìn)行取決兩個(gè)條件:一是這些改革對利益各方均有好處;二是即使對某一方面可能產(chǎn)生損害,由于一方(如中央政府)承擔了這一損失,而不會(huì )引起利益沖突,即所謂“帕累托改進(jìn)”。這實(shí)際上難以辦到,于是就產(chǎn)生了矛盾,需要予以協(xié)調。對此,存在兩種觀(guān)點(diǎn):一種認為,經(jīng)濟體制改革說(shuō)到底是一種利益關(guān)系的變革,改革的最大難題是協(xié)調存在于“體制摩擦”背后的“利益摩擦”。因此,對“財政體制改革戰略”的思考,應當著(zhù)眼于如何妥善地解決改革中發(fā)生的各種利益矛盾。另一種觀(guān)點(diǎn)認為,制度變遷是一個(gè)包含著(zhù)具有不同利益和不同相對力量的行為主體之間相互作用的政治過(guò)程,制度變遷的方向、速度、形式、廣度、深度和時(shí)間路徑完全取決于行為主體之間的利益一致程度和力量的對比關(guān)系,任何一組均衡的實(shí)際制度安排和權利界定(包括重新安排和界定),總是更有利于在力量上占支配地位的行為主體集合,力量對比關(guān)系超過(guò)一定的閾值,必定導致制度安排和權利界定的變化,從而對制度變遷的方向、速度、形式、廣度、深度和時(shí)間路徑直接產(chǎn)生影響。
鑒于此,財政本質(zhì)問(wèn)題的研究,一方面要正確處理好不同利益集團間的關(guān)系問(wèn)題,另一方面要盡可能滿(mǎn)足在力量上占支配地位的行為主體(國家)的利益需求,為此,當前學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了圍繞“國家分配論”的一些新學(xué)派,如“社會(huì )集中分配論”(賈康,1998),這一觀(guān)點(diǎn)的基本要點(diǎn)是:①把財政的本質(zhì)歸于分配政策,把財政分配政策歸于經(jīng)濟基礎;②以“國家分配論”為主線(xiàn),兼收并蓄其他流派的合理內容,使“國家分配論”獲得“集大成”和“吸收人類(lèi)社會(huì )一切文明成果”的堅實(shí)而科學(xué)的基礎;③將財政問(wèn)題放在歷史唯物主義、科學(xué)社會(huì )主義和理論經(jīng)濟學(xué)的宏大背景中,作全方位的新思考,在社會(huì )生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系再生產(chǎn)動(dòng)態(tài)過(guò)程中和走向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的轉換、創(chuàng )新過(guò)程中把握財政,進(jìn)而實(shí)現“國家分配論”和財政理論的不斷豐富和發(fā)展。此外,縱觀(guān)近幾年學(xué)術(shù)界對“公共財政”問(wèn)題的研究,相當一部分學(xué)者為了避免上述制度變遷過(guò)程中“體制摩擦”背后的“利益摩擦”,這些學(xué)者采用以“國家”為主體,參與社會(huì )產(chǎn)品或國民收入的各種“分配活動(dòng)”(王國清,1999)。
二、財政本質(zhì)認識對國有資產(chǎn)管理體制的影響
對財政本質(zhì)問(wèn)題的不同認識,代表了對財政體系中不同的利益格局的各種看法。而其中最為突出的一個(gè)焦點(diǎn)是國有資產(chǎn)管理體制應否獨立運行的問(wèn)題。仍據上述的新制度經(jīng)濟學(xué)理論,由財政本質(zhì)所反映的國有資產(chǎn)管理體制作為一種制度,變遷可以理解為一種效益更高的制度對舊的制度的替代過(guò)程,在這個(gè)進(jìn)程中,實(shí)施國有資產(chǎn)管理體制變遷的約束條件是國有資產(chǎn)管理體制變遷的邊際成本等于或小于制度變遷的邊際收益。國有資產(chǎn)管理體制變遷代表著(zhù)有關(guān)利益主體利益格局的調整。
贊成國有資產(chǎn)獨立營(yíng)運(即堅持國有資產(chǎn)管理獨立性)的學(xué)者的主要觀(guān)點(diǎn)是:①?lài)匈Y產(chǎn)管理與國家財政是兩個(gè)性質(zhì)不同的經(jīng)濟范疇,國家作為社會(huì )事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份和權力不應當都由國家財政來(lái)行使和兼任。②國家財政無(wú)法統一國家雙重身份的責任要求,國家作為政治權力的代表,要承擔三個(gè)層次的責任要求:一是保證上層建筑的鞏固與發(fā)展,即政府生存的要求;二是滿(mǎn)足社會(huì )福利事業(yè)與必要的財政補貼的需要,即社會(huì )穩定的要求;三是提供公共設施與基礎設施,即為國民經(jīng)濟發(fā)展提供基礎條件的要求。國家作為財產(chǎn)權力的代表,也要承擔三個(gè)層次的責任要求:一是監督國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對資產(chǎn)耗費的足額補償,保證國有資本的保值;二是從資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者那里取得產(chǎn)權投資收益,促使國有資本的不斷增值;三是以資本收益進(jìn)行再投資,不斷壯大國有經(jīng)濟�？梢�(jiàn),政權的責任目標是社會(huì )效益,財權的責任目標是經(jīng)濟效益,兩類(lèi)目標性質(zhì)不同,無(wú)法同時(shí)并重,同時(shí)實(shí)現,不能由同一部門(mén)(如財政)來(lái)統一。③國家或政府作為政治統治的工具和凌駕于社會(huì )之上的管理機構,是政治權力的唯一行使者。由于政治權力是實(shí)現階級經(jīng)濟利益的最強大、最有效的手段,決定著(zhù)統治階級為了自身的經(jīng)濟利益,必然具有強化運用政治權力的動(dòng)機,這使得政治權力經(jīng)常表現出任意性擴張的傾向。這樣,在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下,假如市場(chǎng)缺乏與政府的隨意性擴張行為相抗衡的力量,那必然會(huì )經(jīng)常導致政府的非市場(chǎng)行為力量干預市場(chǎng)正常運行的后果,從而使市場(chǎng)的有效運行機制受到削弱與破壞。比如會(huì )出現重財政稅收收入,輕國有資產(chǎn)保值補償的現象,各種形式的以稅代利行為還會(huì )繼續存在。
上述觀(guān)點(diǎn)從理論上講應該是十分正確的,然而,現實(shí)社會(huì )是紛繁復雜的,尤其是我國尚處于社會(huì )主義初級階段,各方面的關(guān)系還未理順,政府職責分工尚不十分清晰,國家在許多場(chǎng)合還不得不采用經(jīng)濟與行政手段并用的方式調節社會(huì )經(jīng)濟運行。從一些資本營(yíng)運搞得比較成功的國有集團公司看,如果離開(kāi)了政府行政手段,兼并、重組等具體的資本運作往往難以深入下去。這與當前我國經(jīng)濟機制的不健全有關(guān),如不同利益集團的相互“摩擦”,使得企業(yè)的運行成本很高,借助于行政手段有時(shí)可以減少企業(yè)的管理成本。這表明,至少在現階段,強調“以國家為主體的財政活動(dòng)”是與制度變遷的路徑一致的,它有助于各方面利益的協(xié)調以及減少各種成本(改革成本和摩擦成本等)。這正如馬克思所指出:政治權力是由社會(huì )物質(zhì)條件決定,并隨這種條件的變化而變化,“然而它是由于它本來(lái)具有的,即它一經(jīng)獲得便逐漸向前發(fā)展了的相對獨立性,又反過(guò)來(lái)對生產(chǎn)的條件和進(jìn)程發(fā)生影響。這是兩種不相等的力量交互作用:一方面是經(jīng)濟運動(dòng),另一方面是追求盡可能多的獨立性,并且一經(jīng)產(chǎn)生也就有了自己運動(dòng)的新的政治權力�？偟恼f(shuō)來(lái),經(jīng)濟運動(dòng)會(huì )替自己開(kāi)辟道路,但是它也必定要經(jīng)受它自己所造成的并具有相對獨立性的政治運動(dòng)的反作用,即國家權力的以及和它同時(shí)產(chǎn)生的反對派的運動(dòng)的反作用”③�？梢�(jiàn),馬克思主義的國家學(xué)說(shuō)在通過(guò)考察國家及其政治權力與社會(huì )之間的關(guān)系,從而推衍出國家的階級統治的本質(zhì)特征之時(shí),十分強調經(jīng)濟基礎對于國家及其政治權力的決定作用,即使國家或政府在行使政治權力的過(guò)程中,有時(shí)確實(shí)會(huì )干擾經(jīng)濟活動(dòng)的有效運行。但是,國家為了統治階級的利益,有時(shí)不得不借助于行政的力量。這是因為眼前的既得利益對于掌握國家權力的統治階級來(lái)說(shuō)是最主要的。當然,在經(jīng)濟運行的常態(tài)下,較之政治職能,政府的經(jīng)濟管理職能無(wú)疑將居于主要地位,因為這從根本上有利于其政治職能的實(shí)現。在這種情形之下,從國家與政府的角度看,它必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟的運行規律,讓市場(chǎng)經(jīng)濟盡可能在有效作用范圍內運行,從而它有必要而且一般也能夠對自身具有政治權力的擴張傾向進(jìn)行約束。我國近年來(lái)進(jìn)行的政府機構改革,乃至于我國迄今為止的市場(chǎng)改革中的政府權力的逐步下放,正是這一方面的佐證。
根據上述分析,我們認為,現階段國有資產(chǎn)管理體制的構建應結合國情,采取分步走的.戰略。即有條件的地方可探索采用國有資產(chǎn)管理委員會(huì )模式(簡(jiǎn)稱(chēng)“國資委”模式,含有西方發(fā)達國家“公共財政”的思想)。對于暫時(shí)不具備條件的地方仍可采用“一體兩翼”模式(即是一種以“國家分配論”思想為基礎構建的模式)�？陀^(guān)地說(shuō),這兩種模式作為原有體制變革的過(guò)渡形式,在接近目標體制的程度上是有所不同的�！耙惑w兩翼”模式剛剛走出原有體制,“國資委”模式則更接近目標體制。而不同地區在實(shí)踐中選擇的國有資產(chǎn)管理體制模式,則在很大程度上與該地區的經(jīng)濟發(fā)展水平和國有資產(chǎn)的相對集中程度有關(guān)。在經(jīng)濟發(fā)展水平較高、國有資產(chǎn)相對集中的地區,在接受“國資委”模式時(shí),困難和阻力相對較小。一些已經(jīng)設立“國資委”的地方,都強調地方政府主要領(lǐng)導的重視是必不可少的條件。而實(shí)際上,這主要是由于這些地方的經(jīng)濟發(fā)展水平較高,市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展對政府機構的要求相對明顯;在國有經(jīng)濟仍占國民經(jīng)濟較大比重的情況下,這些地方又是國有資產(chǎn)相對集中的地區。這種情況必然對地方政府主要領(lǐng)導產(chǎn)生較大影響,因而在組建“國資委”的態(tài)度上必然保持積極態(tài)度。上海、深圳、武漢、廈門(mén)等地的情況證明了這一點(diǎn),而青島市與山東省、廈門(mén)市與福建省在組建“國資委”問(wèn)題上截然不同的看法和做法,其深層原因同樣是經(jīng)濟體制水平和國有資產(chǎn)集中程度方面的差異。河北、遼寧、陜西等地區在籌建“國資委”的過(guò)程中,雖得到地方政府主要領(lǐng)導的重視,但遇到的困難要比上海等地大得多,也說(shuō)明了這一問(wèn)題。而目前強調“一體兩翼”模式更適合本地區情況的省區,在經(jīng)濟發(fā)水平和國有資產(chǎn)的集中程度上,大都不如前述省市。由于“經(jīng)濟基礎決定上層建筑”,從我們整個(gè)國家來(lái)看,“一體兩翼”模式將占很大的比重,因此,政府體制改革過(guò)程中撤銷(xiāo)國家國有資產(chǎn)管理局,重組國有資產(chǎn)管理職能是符合我國實(shí)際的,是與當前的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應的。
黨的十五屆四中全會(huì )將國有資產(chǎn)管理原則由原來(lái)的“國家統一所有,政府分級管理”更改為“國家所有、分級管理、授權經(jīng)營(yíng)、分工監督”,但其本質(zhì)“國家統一所有”沒(méi)有改變。從理論上分析,國有資產(chǎn)的所有權無(wú)論采取中央政府高度集權的代理模式,還是采取地方政府高度分散的代理模式,都是不可行的;而采取僅以中央政府作為國有資產(chǎn)所有權的第一級代理者的中央政府與地方政府共同代理國有資產(chǎn)所有權的模式,會(huì )因在中央政府與地方政府之間增加了一層委托代理關(guān)系,以及改變已成既成事實(shí)的國有資產(chǎn)在中央政府和地方政府之間的劃分等問(wèn)題,而增加國有資產(chǎn)的管理成本和體制改革成本。較為適宜的、綜合成本較低的選擇,是中央政府與地方政府同時(shí)作為國有資產(chǎn)所有權的第一級代理者的模式。但從我國的實(shí)踐情況來(lái)看,由于資本市場(chǎng)尚待進(jìn)一步完善,政府機構改革也正處于改革之中,加之其他一些不確定性因素的影響,實(shí)施國家與地方分級所有的設想還難以成立,為防止國有資產(chǎn)的進(jìn)一步流失目前仍繼續實(shí)行國務(wù)院統一行使國有資產(chǎn)所有權的做法是十分正確的,是符合國情和現階段改革實(shí)際的。最后,需要補充說(shuō)明的是,當前國有資產(chǎn)管理體制仍然不健全與規范,進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)管理體制還需要學(xué)術(shù)界作更新更深入的探討。
注 釋
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