目前我國國有資產(chǎn)管理體制改革的思考論文

　　一、關(guān)于“國家所有”與“政府履行出資人職責”的關(guān)系

　　相比十五屆四中全會(huì )提出的“國家所有,分級管理”,十六大提出“在堅持國家所有的前提下,中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”,顯然是前進(jìn)了一步。最明顯的進(jìn)步在于政府職責由“管理”變?yōu)椤奥男谐鲑Y人職責”。

　　中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,的確存在一個(gè)明確政府(特別是地方政府)行使產(chǎn)權的邊界問(wèn)題。政府作為出資人代表,產(chǎn)權(占有權、使用權、收益權、處置權)中哪些權利有,哪些權利沒(méi)有?如果地方政府履行出資人職責,把國有企業(yè)賣(mài)掉,資本利得歸誰(shuí)?資本損失怎樣處理?由地方政府履行出資人職責,中央政府是不是就完全不管了?這些都是不能含糊的問(wèn)題。

　　二、出資人職責是什么

　　明確政府行使產(chǎn)權的邊界,實(shí)際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什么職責。十六大提出:中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務(wù)和責任相統一,管資產(chǎn)和管人、管事相結合。這些說(shuō)法,基本上勾勒出了一個(gè)人格化的出資人代表的輪廓。但是這種表述仍然有許多值得推敲之處。

　　首先是“享有所有者權益”。所有者權益,是一個(gè)物權或財產(chǎn)權的概念,法理上所界定的產(chǎn)權包括收益權、占有權、使用權、處置權。出資人代表行使后三項權利,歧義不大,關(guān)鍵是收益權。政府作為出資人代表所享有的收益權不同于自然人所享有的收益權。

　　其次是“權利、義務(wù)和責任相統一”。前面已經(jīng)對出資人代表享有的權利進(jìn)行了分析。政府作為出資人代表,所承擔的義務(wù)與責任也應當進(jìn)一步明確。作為自然人產(chǎn)權主體,與獲得財產(chǎn)利得這種權利相對應,承擔資本虧蝕是一項義務(wù)。出資人代表則不同。如果國有資本發(fā)生虧蝕,出資人代表要承擔的不是經(jīng)濟賠償(也賠不起),其義務(wù)更多地表現為責任——法律責任或者是政治責任。這也是十六大報告中強調“責任”這個(gè)概念的原因。

　　第三是“管資產(chǎn)和管人、管事相結合”。在國務(wù)院機構改革方案說(shuō)明里,對國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國資委”)的“三管”職責做了界定:通過(guò)統計、稽核對所管?chē)�有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監管,可以認為是管資產(chǎn);代表國家向部分大型企業(yè)派出監事會(huì ),通過(guò)法定程序對企業(yè)負責人進(jìn)行任免、考核并根據其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)進(jìn)行獎懲,可以認為是“管人”;指導推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組,擬訂國有資產(chǎn)管理的法律、行政法規和制定規章制度,依法對地方國有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導和監督,承辦國務(wù)院交辦的其他事項,可以認為是“管事”。

　　對比《公司法》中關(guān)于股東代表(也就是所有者代表或出資人代表)職責的規定,我們發(fā)現兩者還有不小的差異。首先,在《公司法》中,沒(méi)有“管資產(chǎn)”一說(shuō),只對按資本管理原則行使所有權有明確規定。其次,“管人”一般是指任免公司董事、監事,而不包括任免總經(jīng)理(那是董事會(huì )的事),比較而言,機構改革方案說(shuō)明中“企業(yè)負責人”的概念過(guò)于含糊。再次,“管事”主要指對企業(yè)的收益分配方案、增資和修改章程、股權或資本交易方案及重大決議事項(如重大投資和債務(wù))有股東表決權,這與國資委管的“事”有很大不同。

　　對比機構改革方案說(shuō)明中的前言后語(yǔ),我們也可以看出機構改革方案說(shuō)明開(kāi)宗明義地指出了國資委成立的指導思想:貫徹落實(shí)黨的十六大的要求,推動(dòng)國有經(jīng)濟布局和結構的戰略性調整�？梢�(jiàn),國有經(jīng)濟布局和結構的`戰略性調整,應當是國資委該管的最重要的“事”。

　　參考國資委成立的指導思想和初衷,參照《公司法》的有關(guān)規定,我們認為國資委的職責應當是:制定國有資本營(yíng)運戰略(包括制定戰略目標和戰略實(shí)施方案);按照國有資本營(yíng)運戰略調整國有資本的布局和結構;編制國有資本經(jīng)營(yíng)預算和報送國有資本經(jīng)營(yíng)決算;選派和更換國有資本營(yíng)運主體(包括國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和大型企業(yè)集團)的董事、監事;考核國有資本營(yíng)運主體的營(yíng)運業(yè)績(jì);決定國有資本營(yíng)運主體的設立、分立、合并、變更等重大事項。

　　三、管資產(chǎn)、管資本還是管企業(yè)

　　現階段,國有資產(chǎn)、國有企業(yè)的提法,主要是受到行政管理體制的影響。國務(wù)院機構改革方案說(shuō)明中指出:國資委的監管范圍,確定為中央所屬企業(yè)(不含金融類(lèi)企業(yè))的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn),由改革后設立的省、市(地)兩級地方政府國有資產(chǎn)管理機構負責監管。其他國有資產(chǎn),依照相關(guān)的法律法規進(jìn)行管理。這種說(shuō)法頗有值得商討之處:其一,隨著(zhù)股權多元化,原來(lái)意義上的國有企業(yè)會(huì )有私人資本、外資注入。此時(shí),所謂中央和地方所屬企業(yè)中,哪些資產(chǎn)是國有資產(chǎn)?哪些資產(chǎn)是非國有資產(chǎn)?國有資產(chǎn)的概念難以明確。而提“國有資本”就比較明確了。其二,隨著(zhù)混合所有制企業(yè)數量越來(lái)越多,國有企業(yè)的提法不再恰當。即使是國有控股的企業(yè),也不能叫做國有企業(yè)。這類(lèi)企業(yè)叫做國有資本參與企業(yè)為好。其三,“其他國有資產(chǎn)”包括什么資產(chǎn)?按照十六大報告的解釋,其他國有資產(chǎn)應當包括基礎設施和重要自然資源。但是這些資產(chǎn)也具有資本化的特征,能夠帶來(lái)資本收益。國資委對其管到清產(chǎn)核資,還是管到資本經(jīng)營(yíng)?不明確國有資本的概念,職責難以到位。

　　因此,在審視國有資本管理體制的未來(lái)走向時(shí),應當重視國有資本的概念,而逐步淡化國有資產(chǎn)、國有企業(yè)的概念。

　　四、國有資本管理體制是兩層次還是三層次

　　從滬深模式及其他一些地方的實(shí)踐來(lái)看,國有資本管理體制采取了建立國有資本管理委員會(huì )——資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——國有資本參與企業(yè)的三層次模式,以解決直接進(jìn)行產(chǎn)權管理、國有企業(yè)過(guò)多、管理幅度過(guò)大的問(wèn)題。仔細分析,這種模式還有更深層次的優(yōu)點(diǎn):這三個(gè)層次當中,第一層次是一個(gè)政府機構,行使出資人代表職責。在這一層次里,主要解決的問(wèn)題是明晰出資人代表形象,將國家的所有權職能與其他職能(主要是社會(huì )管理職能

　　)相分離,即所謂的“政資分離”;第二層次在《公司法》中被稱(chēng)作“國家授權的投資機構”,其實(shí)質(zhì)是一個(gè)資本營(yíng)運公司。這一機構的目標主要是實(shí)現國有資本保值增值和完成國家財務(wù)戰略的具體任務(wù)。在這一層次里,主要解決的問(wèn)題是分離所有權和經(jīng)營(yíng)權,專(zhuān)注于資本經(jīng)營(yíng);第三層次是國有資本參與企業(yè),主要從事實(shí)體經(jīng)營(yíng)。在這一層次里,所謂的國有資本參與企業(yè)與其他企業(yè)并沒(méi)有什么本質(zhì)區別。國有資本可以參與其中,也可以隨時(shí)撤出�？毓�、參股或者出讓股權,都不會(huì )改變企業(yè)的實(shí)體經(jīng)營(yíng)。

　　三個(gè)層次中,第二、三層次除了要實(shí)現國家財務(wù)的一些戰略目標外,本質(zhì)上與其他的投資公司、企業(yè)無(wú)異。行為最特殊、也最難塑造的是第一層次。在國有資本管理體制的委托代理鏈條中,必須建立一種激勵和約束的均衡機制,其核心在于第一層次上從政治責、權、利向經(jīng)濟責、權、利的順利轉化。政府受托管理國有資本是通過(guò)政治程序完成的,其有效性取決于政治體制的完善程度。政府在管理國有資產(chǎn)的過(guò)程中承擔的是政治責任,行使的是政治權力,享有的是政治利益。這是政府責、權、利的基本特征。但是從第二層次開(kāi)始,財務(wù)主體主要承擔經(jīng)濟責任——實(shí)現國有資本保值增值和促進(jìn)國民經(jīng)濟健康發(fā)展,享有經(jīng)濟利益——完成受托責任所獲得的物質(zhì)和精神滿(mǎn)足,行使經(jīng)濟權利——國有資本營(yíng)運的決策權。因此,國資委和國有資本營(yíng)運公司自身的責、權、利是均衡的。但是,在國資委內部必須實(shí)現政治責、權、利向經(jīng)濟責、權、利的轉化,這種轉化成功了,就能夠建立均衡的國有資本營(yíng)運的激勵和約束機制,國有資本委托代理就可以順暢運作,國有資本出資人也就真正到了“位”。

　　五、“內部監督”和“外部監督”的結合問(wèn)題

　　國資委除了管理職能,還具有監督的職能。怎樣監督呢?國務(wù)院機構改革方案說(shuō)明中提到三條:代表國家向部分大型企業(yè)派出監事會(huì );通過(guò)統計、稽核對所管?chē)�有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監管;依法對地方國有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導和監督。前兩者是產(chǎn)權監督,后者是行政監督。顯然,這些都是國有資產(chǎn)管理體制內部的監督。

　　國資委作為受托者,接受?chē)鴦?wù)院的授權,自身也要受到監督。但是誰(shuí)來(lái)監督監督者?我們認為,這一監督主體必須來(lái)自國資委外部,而且應當是來(lái)自政府外部。由全國人大行使對國有資本管理的監督權是一種較好的模式。人大監督主要是指立法監督,包括制定《國有資本管理法》、審議和表決國資委編制的國有資本管理預算和決算、任免國資委主任等具體監督形式。通過(guò)人大監督,國有資本監督層次進(jìn)一步豐富,體制進(jìn)一步完善,有利于監督、決策、執行三種職能的科學(xué)分立。通過(guò)以上分析我們也不難發(fā)現,國有資產(chǎn)管理體制改革不可能一步到位,必須將其放到我國經(jīng)濟轉型的大背景下考慮。國有資產(chǎn)管理體制改革的成功,有賴(lài)于市場(chǎng)經(jīng)濟體制、政治體制、法律環(huán)境的不斷完善。

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