基礎設施產(chǎn)業(yè)對投資的影響研究論文
一、國際上基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資的興起
基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資的興起與以下幾個(gè)因素密切相關(guān)。
首先，加強基礎設施產(chǎn)業(yè)建設投資(尤其是在該產(chǎn)業(yè)比較薄弱的發(fā)展中國家和新興市場(chǎng))十分必要�；A設施產(chǎn)業(yè)是決定一個(gè)經(jīng)濟體競爭力的主要因素，其質(zhì)量是吸引外來(lái)直接投資的重要決定性因素，也是促進(jìn)本國經(jīng)濟發(fā)展和融入全球經(jīng)濟的關(guān)鍵。新興市場(chǎng)工業(yè)化、城市化以及國際化發(fā)展迅猛，對基礎設施服務(wù)的需求也急劇增加。對于工業(yè)化、城市化和信息化一日千里的發(fā)展中國家而言，改善基礎設施條件是實(shí)現千年發(fā)展目標(MDGs)的關(guān)鍵。
其次，基礎設施投資具有高度資本密集性和復雜性的典型特征，資金短缺和效率低下的發(fā)展中國家和新興市場(chǎng)疲于應付。越來(lái)越多的發(fā)展中國家20世紀90年代在基礎設施產(chǎn)業(yè)對外開(kāi)放，吸引大量外資流入。盡管這樣，這些國家仍然存在巨大的資金缺口。非洲每年基礎設施投資需求高達400億美元，而1996-2006年跨國公司累計直接投資協(xié)議金額僅為450億美元(WIR2008，UNCTAD)。
第三，基礎設施產(chǎn)業(yè)的對外開(kāi)放。面對基礎設施產(chǎn)業(yè)巨大的市場(chǎng)和投資需求，一些國家需要更大程度上吸引跨國公司等私人資本。UNCTAD下屬的全球投資促進(jìn)機構協(xié)會(huì )的一項調查表明，70％的投資促進(jìn)機構正積極尋求基礎設施的外來(lái)投資。為此，這些國家在基礎設施產(chǎn)業(yè)進(jìn)行自由化改革和放松外資收購管制，邀請跨國公司參與基礎設施項目。為利用這些制度變化以及當地經(jīng)濟增長(cháng)帶來(lái)的獲取市場(chǎng)和實(shí)現規模經(jīng)濟的機會(huì )，發(fā)達國家和地區的基礎設施產(chǎn)業(yè)跨國公司充分利用在網(wǎng)絡(luò )設計和運營(yíng)、工程能力、環(huán)境保護知識、項目管理能力和默會(huì )知識、實(shí)踐技能以及盈利模式和財務(wù)實(shí)力等方面的專(zhuān)業(yè)技能紛紛進(jìn)入外國基礎設施產(chǎn)業(yè)。
二、全球基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資現狀
(一)外來(lái)直接投資規�？焖贁U張
1990-2006年全球基礎設施產(chǎn)業(yè)的外來(lái)直接投資金額增長(cháng)了31倍，達到7860億美元，發(fā)展中國家基礎設施產(chǎn)業(yè)的外來(lái)直接投資金額增長(cháng)了29倍，達到1990億美元(WIR2008，UNCTAD)。全球內向直接投資存量中基礎設施產(chǎn)業(yè)所占比重從1990年的2％快速擴張到2006年的接近10％。其間大多數基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資金額持續增長(cháng)，電力和通信產(chǎn)業(yè)增長(cháng)最為顯著(zhù)，交通和水務(wù)產(chǎn)業(yè)則增長(cháng)較少。其中1996-2006年跨國公司在該產(chǎn)業(yè)的私人股權投資累計高達2460億美元。
(二)跨國公司直接投資來(lái)源集中但有所分化
發(fā)達國家的跨國公司仍然支配著(zhù)全球基礎設施產(chǎn)業(yè)的國際化投資(WIR2008，UNCTAD)。2006年基礎設施產(chǎn)業(yè)全球100強跨國公司中，53家來(lái)自歐盟(53家公司海外資產(chǎn)和總資產(chǎn)分別占據全球100強的76.7％、63.7％)，14家來(lái)自美國(14家公司海外資產(chǎn)和總資產(chǎn)分別占據全球100強的7.4％、23.4％)，而其中22家總部設立在發(fā)展中國家或者轉型經(jīng)濟體(海外資產(chǎn)和總資產(chǎn)分別占據全球100強的11.6％、8.6％)。欠發(fā)達國家在基礎設施產(chǎn)業(yè)投資國際化過(guò)程中總體上仍處于被“邊緣化”的地位。1996—2006年期間欠發(fā)達國家在發(fā)展中國家基礎設施產(chǎn)業(yè)私人股權投資中所占比例略高于5％，2006年則僅占2％。但是來(lái)自亞洲地區的跨國公司參與顯著(zhù)增加，其中絕大多數來(lái)自香港(5家)、馬來(lái)西亞(3家)、新加坡(3家)。尤其是在發(fā)展中國家基礎設施產(chǎn)業(yè)中，來(lái)自南方國家的跨國公司發(fā)揮著(zhù)更加突出的作用。在亞洲和大洋洲，1996-2006年來(lái)自發(fā)展中國家的協(xié)議投資幾乎占據50％，在通信和交通產(chǎn)業(yè)占據大多數比例。非洲40％的基礎設施產(chǎn)業(yè)協(xié)議投資金額來(lái)自發(fā)展中國家，其中通信產(chǎn)業(yè)58％的協(xié)議投資金額來(lái)自發(fā)展中國家。但是拉美和加勒比海國家來(lái)自發(fā)展中國家投資者的參與則非常有限(僅占16％的私人協(xié)議投資額)。
(三)跨國公司的參與形式多樣但因產(chǎn)業(yè)而異
跨國公司采用直接投資、特許經(jīng)營(yíng)、私有化和綠地投資、管理與租賃協(xié)議等多種形式參與基礎設施產(chǎn)業(yè)直接投資，但是不同產(chǎn)業(yè)的主要參與形式各有不同(WIR2008，UNCTAD)。在跨國公司進(jìn)入發(fā)展中國家和轉型經(jīng)濟體基礎設施產(chǎn)業(yè)過(guò)程中，通信產(chǎn)業(yè)絕大多數情況下采取直接投資。在電力行業(yè)，最常使用特許經(jīng)營(yíng)(占62％)，交通(超過(guò)80％)和水務(wù)產(chǎn)業(yè)(占70％)絕大多數情況下也都采用特許經(jīng)營(yíng)。其次是私有化和綠地投資(占36％)。水務(wù)產(chǎn)業(yè)使用管理和租賃協(xié)議的情況也相對較多(占25％)。
(四)不同國家和產(chǎn)業(yè)開(kāi)放程度各異
發(fā)達國家和相對較為發(fā)達的發(fā)展中國家與轉型經(jīng)濟體由于擁有更加發(fā)達的制度和管制能力，尤其是近二十年來(lái)基礎設施產(chǎn)業(yè)對外更加開(kāi)放。例如，1996-2000年拉美和加勒比海國家吸收了該產(chǎn)業(yè)跨國公司私人股權投資的67％，而2000年以來(lái)非洲和亞洲的份額增長(cháng)則相對更快(WIR2008，UNCTAD)。產(chǎn)業(yè)方面，那些相對容易放松管制和引入競爭的基礎設施產(chǎn)業(yè)一般對跨國公司的參與更加開(kāi)放。例如，移動(dòng)通信產(chǎn)業(yè)最為開(kāi)放，水務(wù)開(kāi)放程度最低。2006年發(fā)達國家基礎設施產(chǎn)業(yè)跨國公司100強中，65家來(lái)自電力和通信產(chǎn)業(yè)，只有5家來(lái)自水務(wù)產(chǎn)業(yè)；發(fā)展中國家和轉型經(jīng)濟體基礎設施產(chǎn)業(yè)跨國公司50強中，30家來(lái)自電力和通信產(chǎn)業(yè)，只有2家來(lái)自水務(wù)產(chǎn)業(yè)。
三、基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資對東道國的影響
(一)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)效應
基礎設施產(chǎn)業(yè)的外來(lái)直接投資通過(guò)技術(shù)擴散、產(chǎn)業(yè)競爭、產(chǎn)業(yè)合作和服務(wù)供應幾種途徑產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)影響。
1技術(shù)擴散效應
直接投資是向接受投資的國家傳授資本經(jīng)營(yíng)技能和技術(shù)知識等經(jīng)營(yíng)資源的綜合行為�；A設施產(chǎn)業(yè)的跨國公司主要通過(guò)技術(shù)擴散向東道國輸入硬件(例如水凈化專(zhuān)業(yè)設備)和軟件技術(shù)(例如組織和管理實(shí)踐)。東道國政府一般選擇信譽(yù)好、實(shí)力強的外國投資者參與基礎設施建設，有利于引進(jìn)先進(jìn)的管理、技術(shù)，提高建設效率、降低成本和價(jià)格，并為國內企業(yè)提供比較、學(xué)習和借鑒的機會(huì )。例如，通信產(chǎn)業(yè)國際經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)入降低了信息通訊技術(shù)的獲取和使用門(mén)檻�？鐕就ㄟ^(guò)經(jīng)營(yíng)國際經(jīng)濟合作2009年第8期流程再工程化設計，改善采購和分包實(shí)踐，改進(jìn)客戶(hù)記錄和搜集方法等帶來(lái)軟件技術(shù)。技術(shù)擴散的主要路徑包括合資企業(yè)、人員流動(dòng)和示范效應。在中國電力行業(yè)，外來(lái)跨國公司在大型合資項目的參與中涉及到與中方系統而廣泛的項目管理合作。不過(guò)這種技術(shù)擴散的效果還取決于國內企業(yè)是否具有強大的吸收能力這一關(guān)鍵因素。
2產(chǎn)業(yè)競爭效應
跨國公司通過(guò)產(chǎn)業(yè)競爭促進(jìn)效益�；A設施產(chǎn)業(yè)競爭程度越強，跨國公司的參與越是可能提高效益(WIR2008，UNCTAD)。在許多國家，由于通信產(chǎn)業(yè)的技術(shù)變革和產(chǎn)業(yè)改革，競爭性的市場(chǎng)結構已經(jīng)形成。在烏干達，本國企業(yè)和跨國公司之間的競爭導致通信價(jià)格的下降和移動(dòng)電話(huà)普及率的提升。國別研究也表明，私有化和競爭之間相互促進(jìn)：競爭促進(jìn)私有化的收益，反之亦然。不過(guò)，在本質(zhì)上仍然是自然壟斷性質(zhì)的水務(wù)產(chǎn)業(yè)，跨國公司的進(jìn)入會(huì )導致國家壟斷轉變?yōu)樗接械耐赓Y壟斷，這將限制競爭從而改進(jìn)效益的空間(WIR2008，UNC—TAD)。在其他基礎設施產(chǎn)業(yè)，跨國公司參與在提升競爭和效益的同時(shí)，也限制了國內企業(yè)的進(jìn)入和排斥了現有企業(yè)。一些發(fā)展中國家的經(jīng)驗表明，在競爭性相對更強的'電力和通信領(lǐng)域，跨國公司進(jìn)入在某些方面存在反競爭行為。
3產(chǎn)業(yè)合作效應
東道國基礎設施產(chǎn)業(yè)除了通過(guò)公司變革，還可以與跨國公司進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合作提升效益。在有些收入水平較高或者規模較大、國內企業(yè)競爭能力較強的發(fā)展中國家，通過(guò)部分私有化允許外來(lái)跨國公司持有少數股權，這種合作利于提升競爭力和效益(WIR2008，UNCTAD)。例如摩洛哥電信通過(guò)這樣的方式變得更有競爭力。在中國，外來(lái)跨國公司主要通過(guò)與國有企業(yè)合資參與基礎設施投資，相關(guān)企業(yè)績(jì)效得到很大提升。在印度，塔塔電力等私有電力企業(yè)利用私有化契機，通過(guò)與外來(lái)跨國公司合資進(jìn)入電力產(chǎn)業(yè)�；A設施產(chǎn)業(yè)全球100強跨國公司中來(lái)自發(fā)展中國家或者地區的參與者更有能力與外來(lái)跨國公司進(jìn)行合作。尤其是在通信和交通產(chǎn)業(yè)，因為這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)中來(lái)自發(fā)展中國家或地區的參與者已經(jīng)成為主要參與者甚至全球領(lǐng)導者。
4服務(wù)供應效應
跨國公司還影響到東道國基礎設施產(chǎn)業(yè)服務(wù)供應和價(jià)格�？鐕緟⑴c一般會(huì )增加東道國基礎設施服務(wù)的供應和質(zhì)量，但是價(jià)格影響則情況各異(WIR2008，UNCTAD)。有些情況下定價(jià)超出窮人的支付能力，因此，跨國公司參與帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)影響改進(jìn)未必會(huì )轉化為所有社會(huì )成員福利的增加(表現為更多的選擇和更強的購買(mǎi)力)，尤其是對窮人和居住在農村、邊遠和經(jīng)濟落后地區的人來(lái)說(shuō)。在通信領(lǐng)域尤其是移動(dòng)通信領(lǐng)域，跨國公司在改善供應、擴大服務(wù)覆蓋率、降低價(jià)格和增強可獲得性方面的影響最為明顯。隨著(zhù)跨國公司引入新的商業(yè)模式，許多發(fā)展中國家經(jīng)歷過(guò)一場(chǎng)“移動(dòng)革命”，低收入群體也能享受到移動(dòng)服務(wù)�？鐕具M(jìn)入交通領(lǐng)域極大程度地改善了主要港口的服務(wù)質(zhì)量從而增強了發(fā)展中國家與全球經(jīng)濟的聯(lián)系。
但是，在電力和水務(wù)產(chǎn)業(yè)，跨國公司的影響則較為復雜�？鐕緟⑴c對電價(jià)、水價(jià)及其可獲得性的影響取決于政治、社會(huì )、契約問(wèn)題以及生產(chǎn)率和效益改進(jìn)等因素(WIR2008，UNC—TAD)。如果政府沒(méi)有對使用者進(jìn)行補貼，增加供應、提升生產(chǎn)效率和效益并不足以在維持收支平衡情況下保持低價(jià)。一些發(fā)展中國家的經(jīng)驗也表明，增加私人部門(mén)(包括跨國公司)在電力行業(yè)的投資會(huì )增加電力供應、增強網(wǎng)絡(luò )連結性，從而穩定改善電力供應的可靠性和服務(wù)質(zhì)量�？紤]到相關(guān)因素，電力價(jià)格因為跨國公司的進(jìn)入優(yōu)勢會(huì )有所下降，但是價(jià)格變化趨勢并不確定。盡管有證據表明在良好設計的框架下供水服務(wù)會(huì )得到顯著(zhù)改善，但是跨國公司在水務(wù)領(lǐng)域的參與對使用者可獲得性的影響并不令人滿(mǎn)意(WIR2008，UNC，TAD)。
5總體產(chǎn)業(yè)影響
相關(guān)研究表明，基礎設施產(chǎn)業(yè)的外來(lái)直接投資有助于改進(jìn)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率、可靠性和質(zhì)量(WIR2008，UNCTAD)。外來(lái)直接投資者的參與就使得通信和交通產(chǎn)業(yè)服務(wù)價(jià)格下降和數量增加。例如增加通信和交通產(chǎn)業(yè)服務(wù)供應和降低相應服務(wù)的價(jià)格。但是在特定產(chǎn)業(yè)，這些積極效應還取決于特定的政策因素。尤其是在電力和水務(wù)產(chǎn)業(yè)，如果跨國公司效率的改善(供應增加和質(zhì)量提高)不足以在彌補成本的同時(shí)維持低價(jià)而且政府不對使用者提供補貼，一部分人尤其是窮人的用水、用電就會(huì )受到影響。而且技術(shù)擴散的效應取決于東道國的學(xué)習吸收能力，產(chǎn)業(yè)競爭過(guò)程中可能排斥競爭，產(chǎn)業(yè)合作可能使得小國家基礎設施產(chǎn)業(yè)被外國控制。因此，電力和水務(wù)等特定領(lǐng)域如何發(fā)揮外來(lái)直接投資的積極的產(chǎn)業(yè)影響，還需要當地政府從社會(huì )學(xué)的視角制訂和執行重要的政策措施。這給國家經(jīng)濟安全問(wèn)題的產(chǎn)生埋下伏筆，也給有關(guān)國家的行政當局帶來(lái)嚴峻挑戰，后面就將討論這兩個(gè)問(wèn)題。
(二)國家經(jīng)濟安全問(wèn)題
國家經(jīng)濟安全是一種國家經(jīng)濟不受內外環(huán)境干擾、威脅、破壞而維持正常運轉的一種狀態(tài)。它既包括一國抗擊各種風(fēng)險的能力，也包含該國為確保經(jīng)濟持續發(fā)展而確立的戰略目標以及為此而采取的策略與措施(趙英，2007)。近年來(lái)，國際化取向的國家經(jīng)濟安全問(wèn)題備受重視。盡管全球總體傾向于對外來(lái)直接投資保持開(kāi)放姿態(tài)，2007年與對外直接投資潛在相關(guān)的政策改革中的74％目的在于增強東道國對外來(lái)直接投資的吸引力(WIR2008，UNCTAD)。但是全球針對不斷增長(cháng)的保護主義的關(guān)注和爭論也日益增加，過(guò)去幾年中對外來(lái)直接投資不太友好的政策變革逐漸增長(cháng)。美國對與國家安全可能相關(guān)的直接投資項目采取更加嚴格的限制措施。獨聯(lián)體國家和俄羅斯聯(lián)邦盡管整體上對外來(lái)直接投資日益開(kāi)放，但是仍然限制外來(lái)直接投資在采掘業(yè)和其他戰略產(chǎn)業(yè)的投資行為。俄羅斯聯(lián)邦2007年通過(guò)戰略產(chǎn)業(yè)法律，規定外國投資者在這些產(chǎn)業(yè)只能擁有少數股權。在哈薩克斯坦，新通過(guò)的自然資源法賦予政府在相關(guān)協(xié)議損害國家在石油、金屬和礦產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟利益情況下單方面修改協(xié)議的權力。在南美洲，采礦業(yè)比較開(kāi)放，但是石油、天然氣行業(yè)仍受高度管制。
基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資積極效應的不確定性使得各國擔心國家經(jīng)濟安全受到威脅。例如，中國水資源稀缺正在加劇，外資進(jìn)入中國城市水務(wù)項目日漸增多，其中全球最大三家水務(wù)公司(法國威立雅、蘇伊士里昂水務(wù)集團、泰晤士水務(wù)公司)無(wú)一例外都把中國作為其全球市場(chǎng)的重要部分，其獲利動(dòng)機遲早會(huì )與中國市場(chǎng)的價(jià)格承受水平發(fā)生沖突。一些國家對允許外資企業(yè)控制某些基礎設施產(chǎn)業(yè)項目(包括電力生產(chǎn)和輸送、港口經(jīng)營(yíng)和通信)日益謹慎(WIR2008，UNCTAD)。出于國家安全或者公共利益的考慮，一些國家正大量引入新的限制措施。UNCTAD下屬的全球投資促進(jìn)機構協(xié)會(huì )的一項調查表明，有24％的投資促進(jìn)機構沒(méi)有積極尋求基礎設施的外來(lái)投資。而那些積極尋求外資投入的領(lǐng)域主要集中于電力生產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò )服務(wù)和機場(chǎng)，而不是電力分銷(xiāo)和傳輸領(lǐng)域。欠發(fā)達國家的交通產(chǎn)業(yè)則更傾向于吸引來(lái)自發(fā)展中國家跨國公司的參與。這在相當程度上反映出這些國家或者地區對于國家經(jīng)濟安全問(wèn)題的考慮。
基礎設施產(chǎn)業(yè)國家經(jīng)濟安全問(wèn)題的產(chǎn)生主要同其產(chǎn)業(yè)屬性密切相關(guān)。其一，基礎設施服務(wù)經(jīng)常涉及到建造有形的網(wǎng)絡(luò )，本質(zhì)上具有寡頭或者壟斷的屬性，外資的進(jìn)入和控制容易引起壟斷嫌疑和激起反壟斷訴求與調查。其二，基礎設施產(chǎn)業(yè)提供的服務(wù)具有公共產(chǎn)品的特征，許多國家將進(jìn)入基礎設施服務(wù)領(lǐng)域視為一大社會(huì )和政治問(wèn)題。外資的進(jìn)入和控制可能降低公共服務(wù)產(chǎn)品的可獲得性和提高服務(wù)價(jià)格，損害到部分社會(huì )成員和組織的利益，容易引起國家經(jīng)濟安全方面的爭議。
(三)政策挑戰
盡管外來(lái)直接投資有助于改進(jìn)基礎設施產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率、可靠性和質(zhì)量，但是這種效果在很大程度上取決于東道國是否具備完善的管制環(huán)境(WIR2008，UNCTAD)。為利用好跨國公司參與基礎設施建設帶來(lái)的積極影響，東道國政府在說(shuō)服外商投資本國、營(yíng)造管制環(huán)境、制定政策和施政方面卻面臨諸多嚴峻挑戰。
1說(shuō)服外資參與充滿(mǎn)挑戰
許多國家積極吸引外資發(fā)展本國的基礎設施，但是如何說(shuō)服外資企業(yè)參與投資則充滿(mǎn)挑戰。來(lái)自發(fā)達國家和大型新興經(jīng)濟體日益增長(cháng)的需求導致潛在投資者要求更高的回報率。欠發(fā)國際經(jīng)濟合作2009年第8期達的低收入國家由于市場(chǎng)較小，在吸引跨國公司參與基礎設施投資和最大化跨國公司參與的收益方面力不從心、不具優(yōu)勢。這在需要大規模資本投資、盈虧平衡困難和社會(huì )問(wèn)題眾多的情況下更是一個(gè)需要特別關(guān)注的問(wèn)題。不僅如此，項目失敗和各種投資爭議還使得海外投資者(尤其是發(fā)達國家投資者)對基礎設施項目的投資更加謹慎。這樣一來(lái)，跨國公司在發(fā)展中國家尤其是低收入國家基礎設施產(chǎn)業(yè)的直接投資面臨巨大風(fēng)險。對相關(guān)仲裁決議的回顧顯示，不足50％的補償有利于提出申訴的跨國公司，而且所補償的損失遠低于投資者所主張的賠償金額。盡管這些跨國公司的母國和國際組織擁有各種有助于在短期內動(dòng)員向發(fā)展中國家和轉型經(jīng)濟體基礎設施領(lǐng)域進(jìn)行投資的風(fēng)險管理措施，但是目前的很多風(fēng)險模型并不能適應低收入國家的實(shí)際情況。例如，當地貨幣融資需要一個(gè)有效的貨幣互換市場(chǎng)，而當地恰恰缺乏這種市場(chǎng)。
2缺乏完善的制度和管制框架帶來(lái)風(fēng)險
不管如何確定私人投資和公共投資比例，完善的制度和執行機制對于確�；A設施服務(wù)的效率和公平都很關(guān)鍵(WIR2008，UNCTAD)。加強對外來(lái)投資者保護和是降低他們的風(fēng)險往往以政府管制靈活性下降為代價(jià)。如果沒(méi)有完善的制度和管制框架，對外資開(kāi)放基礎設施產(chǎn)業(yè)失敗的風(fēng)險就會(huì )增加。而且一旦自由化，則很難逆轉。理想狀態(tài)下，開(kāi)放前就應該進(jìn)行競爭性重組、引入管制政策和建立獨立的管制機構，這樣有助于明確潛在投資者的競爭規則、使得政府從容應對特定的項目管理。而實(shí)際上，很多國家尤其是新興市場(chǎng)經(jīng)濟體的開(kāi)放往往走在廣泛變革的前面，結果往往不甚理想。直到建立起有效的管制框架，發(fā)展中國家才可能改善公共部門(mén)開(kāi)放的效應。
3政府官員承受更強的壓力
制定和執行能夠駕馭跨國公司在基礎設施產(chǎn)業(yè)潛在作用的政策需要具備高超的技能(WIR2008，UNCTAD)。例如，東道國需要考慮何時(shí)和在多大規模上引入跨國公司參與基礎設施建設和管理最為合適。由于不同的國家政策優(yōu)先考慮的因素有所不同，私人和公共投資之間的最優(yōu)比例情況各異。東道國政府需要對不同項目的競爭性需求進(jìn)行優(yōu)先選擇，為選中的項目確定明確而符合實(shí)際的目標，并將這些目標整合進(jìn)入更高層次的發(fā)展戰略之中。政府還需要找到一些確�？鐕緟⑴c的項目帶來(lái)預期發(fā)展效應的方式。這意味著(zhù)從中央到地方的政府部門(mén)需要掌握必要的引導、談判、管制和監督項目方面的制度性技能。
吸引跨國公司參與基礎設施服務(wù)的提供增加了政府官員的責任和壓力�；A設施產(chǎn)業(yè)的投資需要密集的雙方談判，形成的協(xié)議要反映各個(gè)項目的特定要求和協(xié)議各方的意愿。因此，培養政府官員具備確定跨國公司參與的最優(yōu)水平和形式以及談判和監督項目執行的能力就非常重要。但是，跨國公司和東道國政府之間往往在信息和經(jīng)驗方面存在不對稱(chēng)性，政府官員在協(xié)議談判過(guò)程中，可資利用的資源和能力不及外來(lái)跨國公司。大多數跨國公司傾向于使用國際法律公司和其他在項目融資交易方面擁有專(zhuān)長(cháng)的專(zhuān)家，但是這在發(fā)展中國家幾不可能。
四、我國基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資現狀
(一)政策條件
1983年起我國開(kāi)始利用外資進(jìn)行城市基礎設施建設。1986年國務(wù)院頒布了《關(guān)于中外合資建設碼頭優(yōu)惠待遇的暫行規定》，中國港口建設最早開(kāi)始向外資開(kāi)放。1991年頒布實(shí)施的《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》促進(jìn)了我國基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資的發(fā)展。該法第七條第三款規定：設在沿海經(jīng)濟開(kāi)放區和經(jīng)濟特區、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區所在城市的老市區或者設在國務(wù)院規定的其他地區的外商投資企業(yè)，屬于能源、交通、港口、碼頭或者國家鼓勵的其他項目的，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。其《實(shí)施細則》第七十三條第一款第一項規定：在沿海經(jīng)濟開(kāi)放區和經(jīng)濟特區、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區所在城市的老市區設立的從事能源、交通、港口建設的項目的生產(chǎn)性外資企業(yè)，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅�！秾�(shí)施細則》第七十三條第一款第二項規定：從事港口、碼頭建設的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅�！秾�(shí)施細則》第七十五條第一款第一項規定：從事港口碼頭建設的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，經(jīng)營(yíng)期在十五年以上的，經(jīng)企業(yè)申請，所在地的省、自治區、直轄市稅務(wù)機關(guān)批準，從開(kāi)始獲利的年度起，第一年至第五年免征企業(yè)所得稅，第六年至第十年減半征收企業(yè)所得稅。而《國務(wù)院關(guān)于擴大外商投資企業(yè)從事能源交通基礎設施項目稅收優(yōu)惠規定適用范圍的通知》(國發(fā)(1999)13號)則規定：自1999年1月1日起，將外資稅法實(shí)施細則關(guān)于從事能源、交通基礎設施建設的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，減按15％征收企業(yè)所得稅的規定擴大到全國。2004年1月1日我國正式實(shí)施的《港口法》將港口的建設和經(jīng)營(yíng)列為鼓勵外商投資的項目，并且在投資比例方面取消了限制。
(二)主要方式
改革開(kāi)放初期我國基礎設施產(chǎn)業(yè)利用外資的主要形式是借用國外貸款，包括借用外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款。隨著(zhù)改革開(kāi)放的深入廣泛推進(jìn)，外商開(kāi)始直接投資于我國城市基礎設施建設。外商直接投資我國城市基礎設施的最早形式是中外合資經(jīng)營(yíng)、中外合作經(jīng)營(yíng)。例如，和黃集團1993年持股50％與上海港務(wù)局合資組建了總投資達56億人民幣的上海集裝箱碼頭有限公司。隨后又持股73％與深圳鹽田港集團合資成立鹽田國際集裝箱碼頭公司，開(kāi)創(chuàng )了外方控股中國大陸港口的先河。而近年來(lái)BOT(Build-Oper-ation-Transfer)、TOT(Trans-1et-Operation-Transfer)等新型直接投資模式則屢見(jiàn)不鮮。
(三)主要問(wèn)題
1投資規模不足
整體上看，我國吸引的外資中超過(guò)50％集中于加工工業(yè)，近30％用于房地產(chǎn)，投資于基礎設施領(lǐng)域的比例很低。僅從基礎設施內部的投資比例來(lái)看，近年來(lái)外商直接投資比例不足5％。這往往與以下因素有關(guān)：外商投資者往往固守中國資金短缺的傳統觀(guān)念提出很高的、不合理的預期投資回報率要求；外商出于對中國政治政策環(huán)境穩定性的偏見(jiàn)性的誤解(例如外商對我國尚未完成市場(chǎng)化、法制化和民主化的經(jīng)濟、法律政治環(huán)境缺乏足夠的信心)而實(shí)施項目繁多、復雜的審慎調查工作，往往貽誤很多在華投資的良機；國內對于外商直接投資城市公共基礎設施心理上存在排斥和擔憂(yōu)。
2產(chǎn)業(yè)分布不合理
外商直接投資主要流向發(fā)達地區的通信、電力、供水、供熱等公用事業(yè)，而對垃圾污水處理、道路橋梁、公共交通等(尤其是中西部地區的)方面投資嚴重欠缺。這可能同各產(chǎn)業(yè)間的投資收益率差異以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)價(jià)格和投融資體制改革進(jìn)程不同步直接相關(guān)。
3地區分布不協(xié)調
全國外資中86％均集中于東部沿海，城市基礎設施行業(yè)也基本是這個(gè)比例。外商直接投資明顯側重在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區。上海、江蘇、遼寧、廣東等沿海省市有不少外企直接投資城市基礎設施，而大量?jì)鹊厥∈袔缀鯖](méi)有利用外資，西部地區微乎其微。這可能同內地市場(chǎng)發(fā)展程度不足、收益風(fēng)險較大、外資缺乏了解直接相關(guān)。
五、政策啟示
為充分利用基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資對于緩解資金壓力、促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)、增加就業(yè)、增進(jìn)社會(huì )福利和提高國際競爭力的積極作用并削弱消極影響，我國需要從國家經(jīng)濟安全和完善投資環(huán)境方面制定有效的政策措施。
首先，高度重視基礎設施產(chǎn)業(yè)安全。產(chǎn)業(yè)安全是國家經(jīng)濟安全的基礎，而基礎設施產(chǎn)業(yè)安全則是產(chǎn)業(yè)安全的基礎。對于日益擴大開(kāi)放的中國而言，必須高度重視基礎設施產(chǎn)業(yè)的安全問(wèn)題。盡管直到2007年基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施投資的資金來(lái)源主要來(lái)自我國國有投資，但逐步多樣化的投資主體和資金來(lái)源意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)安全和國家經(jīng)濟安全威脅仍然存在。在基礎設施產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題上，我國需要牢牢把握兩點(diǎn)：不能為了解決資金、技術(shù)不足的矛盾而放棄對基礎設施項目的控制權；不能因為沒(méi)有失去對基礎設施產(chǎn)業(yè)的控制權而對產(chǎn)業(yè)安全威脅置若罔聞。因為外資對于產(chǎn)業(yè)安全的威脅不完全基于對股權比例的表面控制，更多的會(huì )是基于技術(shù)和管理優(yōu)勢的經(jīng)營(yíng)行為操控所帶來(lái)的實(shí)質(zhì)性威脅。出于產(chǎn)業(yè)安全的考慮，在我國管制環(huán)境尚待完善、欠缺管制經(jīng)驗的情況下，在吸引外資企業(yè)參與基礎設施產(chǎn)業(yè)方面最好繼續堅持小規模進(jìn)行而不是大張旗鼓，而且最好在較少引起安全爭議的基礎設施產(chǎn)業(yè)(例如電力和交通)開(kāi)始擴大外資引進(jìn)規模。即使在這樣的前提下，也要高度重視管制外資經(jīng)營(yíng)行為的制度建設。
其次，高度重視完善投資環(huán)境。有效優(yōu)化和改善投資環(huán)境是發(fā)揮基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資積極效應最可持續的路徑。具體包括：
做好說(shuō)服外商投資于我國基礎設施產(chǎn)業(yè)的引導工作。隨著(zhù)內外資政策的逐步統一和國民待遇原則的普遍適用，僅靠?jì)?yōu)惠的稅收和關(guān)稅政策吸引外資不可持續。為說(shuō)服外商，需要做好三項引導工作。一是引導外商投資者提出合理的預期投資回報，因為在新的經(jīng)濟形勢下，我國基礎設施供需瓶頸已經(jīng)得到很大緩解，投資回報已經(jīng)趨于正常水平，過(guò)高追求投資回報率可能喪失在華擴大市場(chǎng)份額的先機和優(yōu)勢。二是引導外商投資者合理評估投資風(fēng)險，提出合理可行的融資方案，減少項目繁多、復雜的審慎調查工作，適應中國快速成長(cháng)的市場(chǎng)環(huán)境建立精明、強干、決策和執行迅速的項目管理團隊。因為中國市場(chǎng)規模巨大、成長(cháng)速度快速、人民幣值穩定偏強、外匯儲備豐富、社會(huì )穩定，盲目夸大政治和國家風(fēng)險就會(huì )喪失投資信心和諸多重大的市場(chǎng)機會(huì )。三是引導外商投資者負起社會(huì )責任，因為我國吸引外資正從注重數量向注重質(zhì)量轉化、從以高回報率為條件向以互惠互利、權力義務(wù)平等、合理回報率為條件轉化。
立足于中國經(jīng)濟持續穩定發(fā)展帶來(lái)的持續市場(chǎng)需求，營(yíng)造穩定、透明、公正、法治的管制環(huán)境。一是鑒于基礎設施產(chǎn)業(yè)的特殊性，我國需要制定國家級的外商直接投資基礎設施產(chǎn)業(yè)的管理辦法或者規定，就基礎設施項目的服務(wù)功能優(yōu)化、監督和管理、風(fēng)險分擔、審批程序簡(jiǎn)化和審批時(shí)間縮短、國家經(jīng)濟安全影響評估和控制、誠信履約控制等共性問(wèn)題實(shí)行統一指導、規范管理。二是重視建立信用調查評估渠道。一方面，培育和發(fā)展符合國際慣例和我國實(shí)際的信用評估中介機構，借助這些專(zhuān)業(yè)機構做好針對外商投資者的信用評估和調查。另一方面，實(shí)施獨立會(huì )計師事務(wù)所制度，規范信息披露，妥當提供符合國家公認會(huì )計準則和外商投資需要的系統的財務(wù)信息及其會(huì )計報表，配合外商投資者及其貸款銀行的信用調查。
內容提要近年來(lái)全球基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資蓬勃興起�？鐕镜膮⑴c通過(guò)技術(shù)擴散、產(chǎn)業(yè)競爭、產(chǎn)業(yè)合作以及服務(wù)供應等途徑可能改進(jìn)東道國基礎設施產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率、可靠性和質(zhì)量，但在電力和水務(wù)等特定產(chǎn)業(yè)，這些積極的產(chǎn)業(yè)影響并不確定。這種不確定性引起了針對國家經(jīng)濟安全和政策挑戰的擔心。本文還結合我國基礎設施產(chǎn)業(yè)外來(lái)直接投資的現狀和問(wèn)題提出了政策啟示。
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