論職業(yè)教育集團化辦學(xué)多元投入機制研究論文
職業(yè)教育集團化辦學(xué)是我國探索職業(yè)教育改革、激活職業(yè)教育辦學(xué)活力的重要舉措。2005 年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，提出我國高等職業(yè)教育規�；�、集團化、連鎖化辦學(xué)的創(chuàng )新思路。但是，由于缺乏有效的政策體制和利益激勵機制，我國職業(yè)教育集團化辦學(xué)在外部環(huán)境、組織架構、管理制度、載體建設及服務(wù)能力等方面一直存在諸多現實(shí)困難。多元化辦學(xué)投入主體的利益關(guān)系缺乏平衡和協(xié)調機制，造成社會(huì )參與職業(yè)教育辦學(xué)的意愿不足，校企合作的廣度和深度不夠。
一、職業(yè)教育集團化辦學(xué)利益相關(guān)者的成本收益分析
職業(yè)教育的特點(diǎn)是直接與經(jīng)濟社會(huì )相結合，從經(jīng)濟學(xué)角度看，職業(yè)教育的投入是一種生產(chǎn)性投資行為。因此，對其進(jìn)行“成本—收益”分析有必要性。
(一)職業(yè)教育利益相關(guān)者的成本
職業(yè)教育的成本，是指在培養一定規格技能型人才過(guò)程中投入各種資源的價(jià)值總和。高等職業(yè)教育作為準公共產(chǎn)品，從排他性和競爭性來(lái)看，具有可分割的社會(huì )利益和個(gè)人利益，其成本應當由職業(yè)院校、受益的個(gè)人、政府和社會(huì )組織等利益相關(guān)者共同承擔。
1.政府
政府以財政經(jīng)費的形式承擔社會(huì )收獲公共利益的成本，包括直接成本和間接成本。直接成本是各種貨幣形式的財政資金，在財政預算中表現為辦公經(jīng)費、設備經(jīng)費和人員經(jīng)費，以及稅收減免、土地劃撥等形式。間接成本指由于土地、財政資金等國有資源的機會(huì )成本。政府承擔的職業(yè)教育成本是我國高等職業(yè)教育辦學(xué)的主要資金來(lái)源。
2.社會(huì )個(gè)體
職業(yè)教育的個(gè)人成本，是指學(xué)生及其家庭為接受職業(yè)教育而投入的各種資源價(jià)值的總和，具體表現為學(xué)生在學(xué)習期間交給學(xué)校的學(xué)費、住宿費和個(gè)人花費的生活費支出，包括這些支出造成的家庭機會(huì )成本。學(xué)生是除了政府之外職業(yè)教育成本最直接的承擔者，是學(xué)生為了通過(guò)接受職業(yè)教育提高專(zhuān)業(yè)技能、增加自身人力資本、提高未來(lái)預期收益所付出的代價(jià)。但是，學(xué)生承擔的職業(yè)教育成本是有限的，成本分擔需要考慮受教育者及其家庭的實(shí)際承受能力。
3.企業(yè)
企業(yè)投入職業(yè)教育的成本，主要是通過(guò)捐資助學(xué)、合作辦學(xué)、自主辦學(xué)等形式投入資源，包括資金、場(chǎng)地、設施設備、師資、材料、管理成本。從成本收益原則看，企業(yè)是職業(yè)教育的主要受益者，企業(yè)分擔職業(yè)教育成本，有助于緩解政府、財政壓力。但是，專(zhuān)業(yè)技能人才及勞動(dòng)力的流動(dòng)會(huì )給企業(yè)造成損失，導致企業(yè)不愿負擔職業(yè)教育成本;國有企業(yè)的虧損、改革改制等原因也是企業(yè)無(wú)力承擔職業(yè)教育成本的原因。西方國家多以法律形式明確規定企業(yè)投資職業(yè)教育的責任，我國目前職業(yè)教育法的條款中對企業(yè)用人及參與職業(yè)教育未作出明確責任規定。
4.職業(yè)院校
從會(huì )計學(xué)的成本范疇分析，高等職業(yè)院校辦學(xué)成本指為學(xué)生提供教育服務(wù)而發(fā)生的直接或間接的資源耗費，分為教育服務(wù)成本和教育運營(yíng)成本。教育服務(wù)成本包括學(xué)校維持正常辦學(xué)運行的直接人員費、直接教學(xué)費和間接教育費等;運營(yíng)成本包括學(xué)生事務(wù)費、教務(wù)費、管理費等。高職院校的辦學(xué)成本是高等職業(yè)教育成本最直接的體現，其核算的范圍主要包括各種人員成本、業(yè)務(wù)支出、科研經(jīng)費支出、實(shí)施教育教學(xué)的公務(wù)成本，以及教學(xué)設施、設備等長(cháng)期資產(chǎn)的折舊費和分攤。由于職業(yè)院校要保證學(xué)生實(shí)際操作能力的培養，還需要較多的廠(chǎng)房、設備、實(shí)訓條件、校內外實(shí)習指導教師等辦學(xué)資源，職業(yè)教育辦學(xué)成本明顯高于普通教育。
(二)職業(yè)教育利益相關(guān)者的收益
高等職業(yè)教育集團化辦學(xué)是高職院校、政府、行業(yè)企業(yè)、社會(huì )中介組織在利益共創(chuàng )的理論基礎上，為提升職業(yè)教育質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì )、經(jīng)濟和個(gè)人發(fā)展而共同辦學(xué)的合作關(guān)系�？贫魉�(2004)認為，這一合作關(guān)系促進(jìn)了知識在集團成員中的轉移，為集團化成員拓展了社會(huì )資本，促進(jìn)個(gè)人就業(yè)，為企業(yè)解決技術(shù)短缺和創(chuàng )新服務(wù)。索爾門(mén)·法納諾提出，教育的收益可以體現在心理、行為、認知、情感上，也可以體現為職業(yè)和非職業(yè)、貨幣和非貨幣。
1.政府
職業(yè)教育對經(jīng)濟增長(cháng)、社會(huì )穩定、文明進(jìn)步所具有的促進(jìn)價(jià)值，是政府發(fā)展職業(yè)教育的收益。中央政府從職業(yè)教育中獲得的收益，主要是提升人力資源水平，提高勞動(dòng)者素質(zhì)、就業(yè)能力，以此推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構調整、技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)而帶動(dòng)整體經(jīng)濟水平提升，促進(jìn)社會(huì )和諧穩定，健全完善現代國民教育體系，促進(jìn)社會(huì )管理創(chuàng )新和文化建設，以此提高國家核心競爭力。地方政府從職業(yè)教育中獲得的收益包括公共利益、組織利益以及個(gè)體利益。比如期望在政績(jì)考核中獲得好成績(jì)，通過(guò)增加資源支配權、提升地位等，獲得更多直接收益。地方政府從本地職業(yè)教育產(chǎn)出中獲益的程度，取決于區域產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟發(fā)展狀況和職業(yè)教育的契合度，一般是通過(guò)社會(huì )整體發(fā)展間接獲得收益。
2.社會(huì )個(gè)體
職業(yè)教育帶給個(gè)人的收益既體現為貨幣形式的工資收入，也包括個(gè)人就業(yè)質(zhì)量、社會(huì )地位、幸福感等。就業(yè)率及就業(yè)質(zhì)量是個(gè)體非貨幣性收益的重要指標，職業(yè)教育促進(jìn)了就業(yè)，對社會(huì )個(gè)體而言具有了較高的本質(zhì)收益;而就業(yè)質(zhì)量可以通過(guò)薪酬收入、職業(yè)地位來(lái)衡量，具有顯性收益特征。職業(yè)教育受教育的個(gè)體由于就業(yè)質(zhì)量低于普通教育，其顯性收益并不高，所以職業(yè)教育并不具有太高吸引力。
3.企業(yè)
企業(yè)是以營(yíng)利為目的的經(jīng)濟組織，職業(yè)教育帶給企業(yè)的收益體現為提高生產(chǎn)效率、降低成本、提高產(chǎn)品價(jià)值、實(shí)現更多利潤等經(jīng)濟收益，以及安全成本等非經(jīng)濟收益。職業(yè)教育的知識傳播通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)入企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，有效提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而提升企業(yè)效益。職業(yè)教育具有專(zhuān)業(yè)對口性、流動(dòng)性、情感性等收益特征，對口就業(yè)的高職畢業(yè)生往往工作滿(mǎn)意度較高，有利于生產(chǎn)勞動(dòng)，企業(yè)收益會(huì )因此得到提升。
4.職業(yè)院校
職業(yè)院校自身的功能及職責是從事職業(yè)教育教學(xué)工作、培養職業(yè)技術(shù)人才，通過(guò)提高人才培養質(zhì)量，提高辦學(xué)聲譽(yù)，形成社會(huì )影響，尋求自身發(fā)展。高職教育集團化給職業(yè)院校帶來(lái)的收益主要體現在以下方面：一是獲得多方資金投入，使學(xué)校獲得發(fā)展所需資金、資源;二是學(xué)校教學(xué)科研內容同生產(chǎn)實(shí)踐結合更緊密，更符合企業(yè)要求，提高了辦學(xué)質(zhì)量;三是獲得政策支持，獲得政府支持職業(yè)教育發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)、社會(huì )各界參與職業(yè)教育辦學(xué)的政策;四是獲得行業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì )的指導，與行業(yè)企業(yè)深入開(kāi)展職業(yè)教育人才培養、課程開(kāi)發(fā)、師資培訓、學(xué)生實(shí)習等合作;五是在區域經(jīng)濟發(fā)展中獲得機遇，區域經(jīng)濟發(fā)展直接影響當地政府及企業(yè)對職業(yè)教育的投資，促進(jìn)學(xué)生就業(yè)。
二、集團化辦學(xué)多元投入的現狀及原因分析
受多種因素影響，當前職業(yè)教育集團化發(fā)展緩慢，不同利益主體之間使力不均衡、未能形成合力，或導致作用力抵消，影響了發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量。
(一)政府層面集團化辦學(xué)的制度與政策不夠完善，專(zhuān)項投入不足
我國集團化辦學(xué)的政策環(huán)境不夠完善，許多地區在集團化辦學(xué)過(guò)程中缺乏政策引導和制度保障。首先，集團化辦學(xué)缺少專(zhuān)門(mén)的對口主管部門(mén)，導致政出多門(mén)、多頭管理等現象，難以對集團化辦學(xué)開(kāi)展統一規范的引導和監督，無(wú)法開(kāi)展權威認證和考評;導致各級政府對集團化辦學(xué)的指導和支持多數停留在政策文本上，集團化辦學(xué)的專(zhuān)項投入不足，缺少用于職教集團日常運行的投入保障。據粗略統計，目前全國920 多個(gè)職教集團中，只有10%左右的職教集團能得到政府的專(zhuān)項經(jīng)費投入，制約了職教集團的良性發(fā)展。其次，集團化組織成員結構不合理，大部分職教集團只是一所院校與幾家企業(yè)的組合，集團成員數量少、結構不合理，職教集團受牽頭發(fā)起單位主導過(guò)多，沒(méi)有確立職教集團獨立主體地位，人員配備不足，經(jīng)費沒(méi)保障，未建立日常工作機制。集團章程和戰略規劃流于形式，多元參與、多方投入、資產(chǎn)共建共享、利益共享、風(fēng)險共擔的合作載體太少，無(wú)法實(shí)現集團化辦學(xué)的宗旨。
(二)職業(yè)教育缺少吸引力，受教育個(gè)體成本負擔較大
國家財政對職業(yè)教育的投入直接影響職業(yè)院校的建設及其人才培養質(zhì)量，間接影響職業(yè)院校的招生。2010 年，財政部、教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見(jiàn)》，對地方政府提出了普通本科高校生均撥款達12 000 元的水平要求。但生均撥款的政策并未惠及高職院校，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區的高職院校主要還是用學(xué)生每年的`學(xué)費來(lái)支付各種辦學(xué)成本，導致高職院校的學(xué)費普遍高于普通本科高校。近年來(lái)，雖然在就業(yè)率方面高職畢業(yè)生和本科畢業(yè)生的差距不大，但高職畢業(yè)生的就業(yè)能力、就業(yè)環(huán)境、勞動(dòng)報酬、勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì )地位等都不容樂(lè )觀(guān)，家庭為接受職業(yè)教育而投入的吸引力明顯不足，職業(yè)院校也因此面臨招生困境，社會(huì )資本也缺乏投資信心。
(三)校企合作形式單一，教育資金投入意愿不強烈
具體表現為，校企合作形式單一，合作的主要方式是接受院校畢業(yè)生的實(shí)習工作，但是在企業(yè)每年招聘的新員工中，合作院校的學(xué)生并不占優(yōu)勢。企業(yè)參與職業(yè)教育的收益需要通過(guò)長(cháng)期合作體現，但企業(yè)接受學(xué)生參加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的短期收益可能表現為虧損。冉云芳和石偉平(2016)對企業(yè)參與辦學(xué)的成本收益進(jìn)行調查研究，對浙江省和上海市161 家已參與職業(yè)教育辦學(xué)的企業(yè)進(jìn)行了訪(fǎng)談式問(wèn)卷調查，測算了企業(yè)實(shí)際發(fā)生的成本和收益，研究結果顯示：企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的成本主要是企業(yè)支付給合作學(xué)生和培訓人員的直接或間接成本、企業(yè)提供的場(chǎng)地設備及材料等損耗，以及企業(yè)尋找職業(yè)院校的信息搜尋和決策成本。而企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的短期收益絕大多數都是由合作學(xué)生頂崗實(shí)習帶來(lái)的，企業(yè)利用學(xué)校資源的使用收益和享受政府政策的補給收益占比非常低，導致近一半的企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)在短期內處于虧損狀態(tài)。再有，企校分離、職業(yè)院校的劃轉以及行政部門(mén)的整合，使行業(yè)標準缺失，行業(yè)對企業(yè)和職業(yè)院校的影響能力逐步弱化，行業(yè)組織主導地位弱化，校企合作雙贏(yíng)找不到立足點(diǎn)。
三、構建職業(yè)教育集團化辦學(xué)多元主體利益協(xié)調機制
成本分擔與利益分配對職業(yè)教育集團關(guān)系的持續發(fā)展起決定作用。集團化的目的是為各成員帶來(lái)收益，但是收益的分配卻是一個(gè)利益沖突問(wèn)題，多方之間的利益沖突得不到有效協(xié)調的結果是合作低效甚至關(guān)系中斷。因此，集團化辦學(xué)多元主體的利益調節機制是職業(yè)教育集團化辦學(xué)的核心問(wèn)題。
(一)建立利益共同體，歸口管理，加強部門(mén)協(xié)調
職業(yè)教育集團化發(fā)展過(guò)程中利益主體多元、價(jià)值觀(guān)會(huì )出現分化。作為集團化辦學(xué)的利益相關(guān)者和權利主體，職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)和學(xué)生都有實(shí)現各自發(fā)展主張和價(jià)值訴求的意愿和要求。關(guān)照、重視和采納其中的合理訴求與主張，是所有利益相關(guān)者實(shí)現合作的基礎與責任。所有利益相關(guān)者期望和訴求不可能同時(shí)滿(mǎn)足，職業(yè)教育發(fā)展中不可避免地存在價(jià)值沖突和利益矛盾。這些問(wèn)題的解決，要求政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、學(xué)生及其家庭、社會(huì )組織等利益相關(guān)者形成利益共同體，權衡各方利益，共同承擔責任和義務(wù)。因此，我國深化職業(yè)教育管理體制改革，需要進(jìn)行統籌規劃、整合資源，建立有效的協(xié)調機制，實(shí)現職業(yè)教育統一管理。從職業(yè)教育屬性看，職業(yè)院校應由各級政府教育行政部門(mén)統一管理，保證不同類(lèi)型職業(yè)學(xué)校享受平等政策待遇。政府既要把發(fā)展職業(yè)教育納入當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃之中，又要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權，探索建立國家職業(yè)教育委員會(huì )，或者依托職業(yè)教育聯(lián)席會(huì )議制度設立正式組織機構，解決職業(yè)教育多頭管理、政出多門(mén)、管理分散、資源缺乏整合等問(wèn)題。整體利益的最優(yōu)化需要利益相關(guān)各方協(xié)同合作，筆者設想的利益調節機制如圖1。
(二)實(shí)現資源的平等互惠交往
在集團化辦學(xué)中成員各方交換的是資源，需要遵循平等、互惠原則。通過(guò)交換，實(shí)現資源互動(dòng)、資源整合，實(shí)現資源由存量到增量的發(fā)展，使集團關(guān)系得以鞏固。職業(yè)教育集團的資源多數是開(kāi)放的，包括金融資源和非金融資源，具體表現為貨幣資金、設備設施、人力資源、技術(shù)信息、知識轉化和社會(huì )資本等。其中，貨幣資金是集團關(guān)系中的重要金融資源，主要由有經(jīng)濟實(shí)力的成員出資，如政府、行業(yè)和有經(jīng)濟實(shí)力的企業(yè);非金融資源則包括設備設施等固定資產(chǎn)、產(chǎn)品、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)策略、社會(huì )關(guān)系等。在集團化的過(guò)程中，資金的流動(dòng)應該是雙向的，資金可以是政府以撥款的方式流向學(xué)校、企業(yè)和受教育者個(gè)人，也可以由企業(yè)以繳納稅費的形式流向政府;亦或是政府采用購買(mǎi)企業(yè)產(chǎn)品或院校教育服務(wù)的形式激勵職業(yè)教育院校和企業(yè)參與合理競爭，讓集團成員從合作關(guān)系中受益，企業(yè)因此為政府帶來(lái)更多的稅收，形成集團教育資金的循環(huán)投入。非金融資源在集團成員之間則通過(guò)通力合作和共享實(shí)現雙向流動(dòng)。集團資源在成員間的交往如圖2。
(三)深化職業(yè)教育改革，提高教育資源的使用效益
職業(yè)院校作為職業(yè)教育的主要陣地，學(xué)校辦學(xué)成本的控制與辦學(xué)效益的提高是集團化道路可持續發(fā)展的重要保障。職業(yè)院校在提升服務(wù)社會(huì )發(fā)展能力的同時(shí)，要在運營(yíng)管理策略中始終貫徹成本觀(guān)念，不斷完善職業(yè)教育成本核算體系，嚴格控制辦學(xué)成本，有效提高辦學(xué)資源的使用效益：一是要加強教育集團投入的財務(wù)管理，做好項目建設績(jì)效評價(jià)工作，建立相應的激勵和約束機制。二是要加強預算管理和成本控制，各種非專(zhuān)項收入全部納入總體預算，根據學(xué)校發(fā)展的需要統籌安排和使用各項經(jīng)費，對重大資金的使用必須進(jìn)行科學(xué)的必要性論證和周密的可行性論證，實(shí)現事前、事中和事后控制。三是要完善高校內部控制，倡導并實(shí)施節約型校園建設，精簡(jiǎn)機構和冗員，避免專(zhuān)業(yè)重復設置、實(shí)驗室重復建設、設備重復購置的現象，實(shí)現辦學(xué)資源的共享和提高資源利用效率，提高學(xué)校核心競爭力。四是要加強對職業(yè)教育經(jīng)費的審計與監督，各級財政部門(mén)和各級經(jīng)費的使用部門(mén)都要加強教育經(jīng)費預算和決算的公開(kāi)，同時(shí)要加強對專(zhuān)項資金的審計。
(四)中央公共財政投入制度化，建立固定的財政專(zhuān)項資金
職業(yè)教育集團化在資金、自主權和協(xié)調等方面都需要政府支持。職業(yè)教育集團發(fā)展到現階段，政府的投入對象主要是職業(yè)院校，對職業(yè)教育集團的專(zhuān)項投入不足。職業(yè)教育培養的是技能型人才，宏觀(guān)上以服務(wù)于國家整體經(jīng)濟發(fā)展為目標，國家有必要在教育發(fā)展規劃中保證對職業(yè)教育的投入。中央政府的作用是加大財政投入力度，消除因地方財政收入不平衡而帶來(lái)的不利影響，加大對農村、中西部地區的支持力度。雖然職業(yè)教育是為地方經(jīng)濟服務(wù)，地方政府應承擔發(fā)展職業(yè)教育的主要責任，但是地方政府的財政支付能力偏低。因此，只有在政策執行中加大中央財政的轉移支付和宏觀(guān)調控能力，發(fā)揮主體引導作用，才能督促地方政府加大職業(yè)教育的經(jīng)費投入，吸引社會(huì )力量投資職業(yè)教育。
(五)建立企業(yè)投入激勵機制和損益補償機制
政府不僅為職業(yè)院校下?lián)芙?jīng)費，還要為企業(yè)下?lián)芤欢ǖ膶?zhuān)項教育經(jīng)費用于接收學(xué)生實(shí)習，國家也可以將這部分資金下?lián)芙o學(xué)校，由學(xué)校支付給企業(yè)實(shí)習經(jīng)費，鼓勵資金在學(xué)校和企業(yè)之間雙向流動(dòng)。政府在加大對職業(yè)教育投入的同時(shí)，還要建立相應的激勵機制和補償機制。
一是對企業(yè)的稅收減免。企業(yè)與職業(yè)院校合作是尋求技術(shù)創(chuàng )新，國家應參照高新技術(shù)企業(yè)給予參加校企合作的企業(yè)所得稅上的減免政策，同時(shí)給予參與職業(yè)教育辦學(xué)的企業(yè)稅收返還的獎勵。
二是建立學(xué)生頂崗實(shí)習的專(zhuān)項補助資金，用于企業(yè)培訓人員經(jīng)費、操作指導師傅獎勵經(jīng)費和學(xué)生實(shí)習材料耗費等支出。
三是以行業(yè)標準給予企業(yè)損益補貼，企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)最主要的收益為學(xué)生實(shí)習生產(chǎn)帶來(lái)的收益，但這部分生產(chǎn)價(jià)值是有限的，導致企業(yè)短期處于虧損狀態(tài)，政府需要對企業(yè)進(jìn)行甄別，并對短期內處于虧損狀態(tài)、長(cháng)期收益得不到保障的企業(yè)進(jìn)行適當激勵和補貼，以增強其參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性。
四是設立專(zhuān)項基金，通過(guò)項目招標的方式為企業(yè)提供資金扶持�？梢愿淖兤髽I(yè)等靠要的心態(tài)，激勵企業(yè)參與職業(yè)院校辦學(xué)、培養優(yōu)秀職業(yè)技能人才。
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