試談中職教育免學(xué)費政策的反思論文
一、中職教育免學(xué)費政策帶來(lái)了新的結構性問(wèn)題
隨著(zhù)中職教育免學(xué)費政策的深入推進(jìn)，免學(xué)費在全國范圍內已基本覆蓋，其效果初步顯現。應該說(shuō)免學(xué)費政策減輕了學(xué)生家長(cháng)的經(jīng)濟負擔，這對困難家庭尤為明顯。但是在調研中發(fā)現，“一刀切”的中職免費政策也帶來(lái)了一些問(wèn)題，這些問(wèn)題與“發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育”目標是不相符的，一定程度上甚至還制約了職業(yè)教育的發(fā)展。
(一)調查數據顯示政策整體效果不理想
2016 年中國財政科學(xué)研究院教科文研究中心對全國143 所技工院校校長(cháng)、管理人員進(jìn)行了問(wèn)卷調查，調查結果顯示，參與調查的學(xué)校中，全部享受中職教育免學(xué)費政策的比例高達94.92%，部分享受的占4.52%，即中職教育免學(xué)費政策在此次被調查樣本中基本實(shí)現全覆蓋，國家對中職教育的支持力度不可謂不大。67.86%的受訪(fǎng)者認為中職教育免學(xué)費政策具有積極影響，認為影響不大的占到23.81%，約8%認為具有負面影響。這反映出中職教育免學(xué)費政策的實(shí)施效果與政策預期存在較大差距。
從地區結構看，免學(xué)費政策效果呈現出較強的區域性特征。在中西部地區，中職教育免費政策減輕了家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的經(jīng)濟壓力，在一定程度上增強了中職教育的吸引力。北京大學(xué)教育財政科學(xué)研究所的一項調查研究表明：在中西部地區，免學(xué)費補助促使中職教育招生好轉，專(zhuān)業(yè)結構有所優(yōu)化，但是財政資金效率依然不高;在東部地區，突出的矛盾是招生下滑嚴重。有數據顯示，浙江的溫州、臺州地區成為中職教育下滑“重災區中的重災區”，2010-2013 年間招生降幅高達40%以上，遠遠超過(guò)學(xué)齡人口的變化①。
(二)部分地區教育財政支出責任落實(shí)困難
免學(xué)費政策加大了各級財政的支出責任。伴隨免學(xué)費政策的深入推進(jìn)，我國財政性職業(yè)教育經(jīng)費政府投入比重不斷增大，社會(huì )投入比重持續減小，結構嚴重失衡，這種趨勢在中等職業(yè)教育尤為突出：中等職業(yè)教育經(jīng)費政府投入占比由2008 年的65%增長(cháng)到2013 年的86%，而社會(huì )投入占比由原來(lái)的1.2%減小至0.66%，社會(huì )投入規模萎縮近45%。免學(xué)費政策由中央決策、地方執行，但法律規定中職教育的支出責任主體是地方財政。調查表明，在政策執行中，受地方財政承受能力限制，一些地方的落實(shí)情況不盡如人意。從全國范圍看，24.3%的市、縣沒(méi)有落實(shí)免學(xué)費的支出責任，東部地區這一比例為10.5%，而中、西部地區沒(méi)有完全落實(shí)免學(xué)費支出責任的市、縣比例分別高達36.7%和25.7%。而且，受義務(wù)教育經(jīng)費不可攜帶的影響，外來(lái)人口流入地區為了減少本地財政負擔，往往縮減了本地優(yōu)質(zhì)中職教育對非戶(hù)籍學(xué)生的開(kāi)放空間，這些學(xué)校反而轉向以升學(xué)教育為主，這將進(jìn)一步加劇本地產(chǎn)業(yè)的人才需求與中職教育的脫節。
(三)免費政策存在逆向調節效應
一是免費政策前運行較好的學(xué)校發(fā)展受到抑制。據一些職業(yè)學(xué)校負責人反映，免收學(xué)費后，財政對職業(yè)學(xué)校的支出總量沒(méi)有同步增加，而是進(jìn)行了結構性調整，相應減少了對學(xué)校的基礎設施類(lèi)的項目支出。政府撥付的2000 元/ 年/ 人的免學(xué)費補助主要用于保障學(xué)校的日常運轉，包括水電氣、維修、勞務(wù)、差旅等，很難再有經(jīng)費用于學(xué)校專(zhuān)業(yè)建設和改善辦學(xué)條件，很多發(fā)展中職內涵、提升軟實(shí)力的政策措施變成“無(wú)米之炊”。此外，根據相關(guān)政策，以前學(xué)校收費收入中部分可以用于對師資的績(jì)效補助，取消收費后，這部分支出相應取消，導致教師的收入水平降低。
二是免費政策前運行較差的學(xué)校得以繼續生存，有“養懶�！钡默F象。免費政策后，部分運行不佳甚至瀕臨停辦的民辦中職學(xué)校得到了全額補助，從而能夠繼續維持，得以生存。由于免學(xué)費政策并沒(méi)有對職業(yè)學(xué)校增加績(jì)效指標，這些學(xué)校發(fā)展的動(dòng)力、效率問(wèn)題都沒(méi)有任何改進(jìn)跡象，應該說(shuō)，在一定程度上推遲甚至是阻礙了民辦職業(yè)學(xué)校的結構優(yōu)化。
(四)免費政策進(jìn)一步降低了中職教育的社會(huì )認可度對大多數發(fā)達地區的家長(cháng)而言，其收入水平相對較高，負擔能力較強，對一學(xué)年1300 多元的學(xué)費容忍度較高，而免費反而給人造成了“不要錢(qián)的東西不是好東西”的印象，認為免費服務(wù)在質(zhì)量上也會(huì )打折扣，這加深了社會(huì )對職業(yè)教育的偏見(jiàn)。有中職學(xué)校校長(cháng)反映，在免費政策出臺后入學(xué)分數線(xiàn)有了很大下降，甚至形同虛設。由于財政補助的生均經(jīng)費撥款尚未考核教學(xué)質(zhì)量，而與招生人數有直接關(guān)系，導致免費后中職院校爭搶生源問(wèn)題更為突出。據業(yè)內人員介紹，每招一個(gè)學(xué)生，公辦學(xué)校出差、宣傳和給初中的獎勵，平均成本為200～1000 元，民辦學(xué)校的平均成本為600～2500 元，這幾乎相當于半年或一年的__學(xué)費，造成了財政補助資金的浪費。而且在爭搶生源過(guò)程中，很多學(xué)校都會(huì )采取不正當手段招生，夸大宣傳，虛假承諾，欺騙學(xué)生與學(xué)生家長(cháng)，或是實(shí)行地方保護主義，這將進(jìn)一步降低社會(huì )對職業(yè)學(xué)校的認可度。
(五)免費政策對學(xué)生和家庭的激勵作用不明顯
免學(xué)費政策使學(xué)生或者家庭不需要承擔任何成本就能享受到政府提供的.政策福利，這種直接的學(xué)費減免可能導致很多享受免費政策的學(xué)生不珍惜讀書(shū)的機會(huì )，一定程度上使學(xué)生產(chǎn)生依賴(lài)心理，降低了激勵作用。這種單純的贈予性行為容易使學(xué)生在接受優(yōu)惠的過(guò)程中處于被動(dòng)，對激發(fā)學(xué)生的學(xué)習興趣和學(xué)習動(dòng)機沒(méi)有幫助。雖然政府出臺中職免費政策不是直接出于經(jīng)濟效益的考量，但這樣的資金浪費對政策目標的達成顯然起到了反作用。
二、堅持公平與效率融合發(fā)展，全面提升中職教育質(zhì)量
與免學(xué)費政策相比，如何通過(guò)結構性改革，使職業(yè)學(xué)校提供更好的服務(wù)，提升教育質(zhì)量，是我們下一步面臨的主要任務(wù)。
(一)轉變傳統“免費就是公平”的思維方式，樹(shù)立公平與效率融合發(fā)展的理念
教育公平既是社會(huì )公平的起點(diǎn)，也可以說(shuō)是社會(huì )公平的底線(xiàn)。但是如果供給水平低，供給方式缺乏效率，即使有公平機會(huì )，也不會(huì )有公平的結果。這既不能滿(mǎn)足創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展的戰略要求，也不符合現代社會(huì )的構建基礎，更難體現現代化的治理水平。當前我國職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問(wèn)題是大而不強，即發(fā)展速度快、發(fā)展體量大，但是與經(jīng)濟、社會(huì )，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求不相匹配，使其本已不高的社會(huì )認可度進(jìn)一步降低。所以職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問(wèn)題是如何提升質(zhì)量，而中職教育的免費政策只是有助于降低私人就學(xué)成本和教育服務(wù)價(jià)格，但是，在經(jīng)濟問(wèn)題不是制約職業(yè)教育發(fā)展主因的條件下，在中職辦學(xué)質(zhì)量不盡如人意、學(xué)生和家長(cháng)及雇主對于這一教育服務(wù)及其提供者認同感很低時(shí)，單純靠政府降低服務(wù)價(jià)格并不能有效刺激需求更不會(huì )提升教育質(zhì)量。
所以，只有公平與效率的融合發(fā)展，而不是只偏重一方，職業(yè)教育發(fā)展的空間才能更大，社會(huì )吸引力才能更強�，F階段追求縱向公平更有利于公平與效率的融合發(fā)展。免費政策的實(shí)施，其基本出發(fā)點(diǎn)是教育公平。公平并不是要求平等或平均地分配財政教育資源，除了平等原則以外，還應輔之以差異原則與補償原則。這緣于教育財政學(xué)專(zhuān)家小弗恩·布里姆萊(Vern Brimley，Jr.)提出的教育財政縱向公平。所謂“縱向公平(vertical equity)”，是指不平等地對待平等，其核心理念是不同對象區別對待。從社會(huì )的角度，民族、種族、經(jīng)濟地位、居住地、語(yǔ)言、身心發(fā)展等方面存在客觀(guān)差異，針對特定對象，應區別對待，即只有更多地投入特定群體，才能使之獲得與其他人相同的教育效益。在現階段，如果以橫向公平為原則，即全國普遍免費，在大量的中西部地區提供的職業(yè)教育質(zhì)量和水平還難以滿(mǎn)足橫向公平的條件下，中職教育的質(zhì)量很難有實(shí)質(zhì)提升。應該說(shuō)，在中等職業(yè)教育處于穩定發(fā)展期，基于發(fā)展中大國、地區發(fā)展差距及收入分配差距大、多民族及多元化需求豐富等諸多特性，縱向公平的理念應更適合我國國情。
(二)深化職業(yè)教育體制改革，提升教育質(zhì)量
一是重新定位職業(yè)教育的功能，營(yíng)造有利于職業(yè)教育發(fā)展的環(huán)境。當前中職教育發(fā)展面臨的突出問(wèn)題是教育質(zhì)量低，缺乏社會(huì )認可度。從生源的角度看，主要是家庭困難的學(xué)生和學(xué)習成績(jì)差的學(xué)生，這難以滿(mǎn)足未來(lái)國家創(chuàng )新發(fā)展戰略對高技能人才的需求，關(guān)鍵還在職業(yè)教育定位不清。應明確職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育模式，普通教育強調的是知識的儲備，而職業(yè)教育強調知識的應用，中等職業(yè)教育與普通中等教育應是高中階段教育的兩種不同教育類(lèi)型。同層次不同類(lèi)型的教育所培養的人才是不可相互替代的。如，高等職業(yè)教育培養的是技能或技術(shù)應用型人才，而普通高等教育培養的是學(xué)術(shù)和技術(shù)研發(fā)型人才，是同層次且等值的。職業(yè)教育是分類(lèi)培養，實(shí)行“分類(lèi)招生”，不同于目前普通高中招生采用的基于分數的“分層次招生”模式，是學(xué)生根據自身興趣、愛(ài)好、特長(cháng)選擇自身的職業(yè)生涯發(fā)展方向，根據職業(yè)方向定位選擇就讀普通高中或職業(yè)高中。
二是盡快建立國家資格框架制度，提升職業(yè)教育社會(huì )認可度。與普通教育相比，當前職業(yè)教育社會(huì )地位“低人一等”的原因在于，職業(yè)教育與普通教育基本上處于割裂狀態(tài)，兩者是在兩套不同的評價(jià)標準和體系下運行的，其教育成果也互不相認。而建立國家資格框架制度，將職業(yè)資格和學(xué)歷學(xué)位等值等價(jià)起來(lái)，即每獲得一級職業(yè)資格證書(shū)，就等同于相應的學(xué)歷層次證書(shū)，打通職業(yè)教育和普通教育，使得職業(yè)教育真正受到社會(huì )尊重。從國際經(jīng)驗看，目前歐盟和東盟等國已經(jīng)建立了比較完善的國家資格框架制度，該制度已成為各國之間教育證書(shū)和職業(yè)資格證書(shū)評估、比較及相互認定的重要依據。我國應進(jìn)一步加快建立和完善國家資格框架制度，實(shí)現縱向銜接與橫向溝通，進(jìn)而提高職業(yè)教育吸引力，使技能人才能得到與普通教育畢業(yè)生同等甚至更高的社會(huì )地位。
三是加大職業(yè)教育集團化改革力度，打破按行政區劃的辦學(xué)模式，以社會(huì )調節和市場(chǎng)調節取代政府行政配置，優(yōu)化中等職業(yè)教育布局。當前的職校分布按行政層級和區劃而設，各市區一般有省屬職業(yè)學(xué)校、市屬職業(yè)學(xué)校、市屬技工學(xué)校，而各縣域也都有一所職校。為了招生，各職校競爭激烈，招生成本不斷攀升，在中職招生市場(chǎng)混亂的情況下，相當一部分財政補助資金并不是用于職業(yè)教育本身，而是被消耗在中職學(xué)校搶奪生源的過(guò)程之中。應加強地方職業(yè)教育治理，根據各地產(chǎn)業(yè)、人口、教育實(shí)際和城鎮化進(jìn)程提出中等職業(yè)教育規劃布局指導意見(jiàn)，從省、市層面指導各地從實(shí)際出發(fā)，逐步優(yōu)化中等職業(yè)教育學(xué)校布局和專(zhuān)業(yè)。鼓勵優(yōu)質(zhì)學(xué)校通過(guò)兼并、托管、合作辦學(xué)等形式，整合辦學(xué)資源;對定位不明確、辦學(xué)質(zhì)量低、服務(wù)能力弱的學(xué)校實(shí)行調整改造或兼并重組。推動(dòng)各項要素資源優(yōu)化整合，逐步提高中等職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)水平。
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