完善我區水利工程PPP投融資模式的建議論文
內蒙古水資源總量偏少且時(shí)空分布不均，資源性缺水和工程性缺水并存，加強水利基礎設施建設是我區全面建成小康社會(huì )需要補足的一個(gè)重大短板�！笆濉逼陂g，我區水利工程待建項目多，投資需求大，除了政府要積極擴大水利投資外，也需要創(chuàng )新水利投融資模式，大力推廣PPP融資模式。
一、我區水利基礎設施建設主要投融資模式
“十二五”以來(lái)，我區加大了水利基礎設施投資力度，全社會(huì )水利投入累計達到665億元，比“十一五”增長(cháng)227%，拉動(dòng)GDP增長(cháng)1600億元，一批水利樞紐工程、防洪抗旱減災工程、供水工程相繼建成并投入運營(yíng)，緩解了水資源供需矛盾，也是水利推動(dòng)可持續發(fā)展的重要引擎。水利具有公益性、基礎性、戰略性等特征屬性，水利工程具有面廣量大、產(chǎn)業(yè)鏈條長(cháng)、提供就業(yè)能力強等諸多優(yōu)勢，因此加大水利建設力度，既能有效補短板，又能夠更好發(fā)揮水利投資對經(jīng)濟增長(cháng)的拉動(dòng)作用。但是水利基礎設施建設本身投資規模巨大，如何提高水利建設項目的資金保障顯得尤為重要，因此，建立科學(xué)合理的投融資模式就成為水利基礎設施建設的關(guān)鍵環(huán)節。從目前我區水利基礎設施投資構成及模式看，主要有以下兩種：
(一)以國有資本為主的投資模式
大多數水利基礎設施項目具有公益性屬性，基本屬于政府投資的范圍。以公益性或者準公益性為主的水利投資，資金規模大、建設周期長(cháng)、盈利能力弱、投資回收速度慢，因此一般在融資渠道上選擇財政資金直接注入，以政府投資為主，政府作為第一責任主體承擔工程的建設運營(yíng)及維護。如綽勒水利水電樞紐工程總投資34892萬(wàn)元，其資金來(lái)源主要是國家投資、自治區水利建設基金等，項目建成投入運營(yíng)后，由國有企業(yè)負責經(jīng)營(yíng)管理。
(二)吸引社會(huì )資本參與的模式
水利基礎設施的特定性質(zhì)決定了社會(huì )資本的參與程度較低，目前尚不足水利總投資的20%。為了鼓勵和吸引社會(huì )資本積極參與重大水利工程建設的投資，我國相繼出臺了一系列政策措施，積極推進(jìn)水利投融資體制改革，2015年國家發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導社會(huì )資本參與重大水利工程建設運營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》中明確提出，要建立健全政府和社會(huì )資本合作(PPP)機制，鼓勵社會(huì )資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營(yíng)。目前PPP已經(jīng)成為政府與社會(huì )資本合作的主要模式。滿(mǎn)洲里市二水源供水二期工程是我區通過(guò)PPP模式建成的水利項目之一，2007年內蒙古水務(wù)投資集團與內蒙古東源投資集團共同出資組建了滿(mǎn)洲里錦源水務(wù)有限責任公司，以錦源水務(wù)為主體完成了滿(mǎn)洲里市二水源供水二期工程的建設，目前，該項目已成為我區引進(jìn)社會(huì )資本參與基礎設施建設項目的成功案例。
二、水利PPP項目建設運營(yíng)中面臨的困難和問(wèn)題
近年來(lái)，從國家到地方，PPP投融資模式都備受推崇，PPP項目的實(shí)施，有助于減輕地方政府的財政壓力和債務(wù)負擔，防范化解債務(wù)風(fēng)險，有效緩解傳統投融資模式存在的問(wèn)題，更有利于拓寬投融資渠道，擴大民間投資規模。目前我區水利基礎設施建設方面的PPP項目在建設運營(yíng)中主要面臨以下困難和問(wèn)題：
(一)收益不足導致項目落地難
“無(wú)利可圖”是PPP項目落地難的根本原因。大部分PPP項目如城鎮供水屬于政府價(jià)格監管行業(yè)，由于水價(jià)不能完全體現實(shí)際供水成本，水價(jià)倒掛的現象較為普遍，從而直接影響到項目收益。例如滿(mǎn)洲里市從2009年開(kāi)始執行現行自來(lái)水水價(jià)，居民用水水價(jià)是1.9元/噸，三年平均售水水價(jià)3.01元/噸，制水成本4.35元/噸，由于水價(jià)倒掛，制水成本逐年提高，供水企業(yè)處于長(cháng)期虧損運營(yíng)的狀況，嚴重影響了社會(huì )資本參與PPP項目建設的積極性。
(二)投資回報機制不健全導致項目運營(yíng)難
一是政府付費項目缺乏穩定的資金來(lái)源和規范的支付機制。有的項目收益資金來(lái)源于用戶(hù)繳費，但收費標準低且收繳較為困難，代為收繳的費用有時(shí)會(huì )存在不能及時(shí)撥付給特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的問(wèn)題，影響項目的正常運營(yíng);來(lái)源于地方政府預算的付費資金，受預算體制的影響，有時(shí)也會(huì )出現拖延且不能足額支付的問(wèn)題。二是對捆綁經(jīng)營(yíng)項目的收益目前尚缺乏有效監管。對授予企業(yè)用來(lái)補償特許項目經(jīng)營(yíng)虧損的捆綁項目，如物業(yè)開(kāi)發(fā)、廣告等屬于競爭性業(yè)務(wù)，還需要進(jìn)一步加大監管力度。
(三)政策法規不完善導致示范推廣難
一是尚未形成完善的PPP制度框架與法規體系。國家層面并未出臺相關(guān)法規，現有法規層次較低且效力不高，有些法規還存在著(zhù)可操作性不強、實(shí)施起來(lái)較為困難等問(wèn)題。二是PPP涉及財政、投資管理、招投標、融資等多方面的工作。目前專(zhuān)門(mén)針對PPP項目的規定和管理尚屬于空白區域，更沒(méi)有形成完整的政策體系。三是相關(guān)法規之間缺乏協(xié)調性和配套性，有的甚至相互沖突，給PPP項目的建設和運營(yíng)帶來(lái)了不利影響。
(四)社會(huì )信用基礎薄弱導致合同履約難
從政府角度看，水利基礎設施建設和資金回收周期較長(cháng)，由于政府換屆和干部調整，人員變動(dòng)比較頻繁，有時(shí)候會(huì )出現新官不理前賬的'情況。加之尚未形成完善的PPP制度框架與法規體系，很容易造成政府在合同履約過(guò)程中出現違約的問(wèn)題。從企業(yè)的角度看，部分項目建設企業(yè)以低價(jià)參與公開(kāi)競標，中標后為了確保利潤空間，往往會(huì )以各種理由提價(jià)，如果訴求得不到滿(mǎn)足，就會(huì )出現工期拖延或中途退出等問(wèn)題，使項目建設很難按合同約定進(jìn)行。
三、幾點(diǎn)建議
“十三五”期間我區水利基礎設施投資需求將達到1200億元，投資缺口仍然很大，加強PPP項目建設對于創(chuàng )新水利基礎設施建設投融資模式具有重要意義。
(一)明確參與方式，拓寬社會(huì )資本進(jìn)入領(lǐng)域
水利基礎設施類(lèi)型多樣，確保PPP項目具有吸引力，首先需要根據項目的實(shí)際情況明確社會(huì )資本參與方式。對于已經(jīng)建成的水利項目，要加大對現有國有資產(chǎn)的盤(pán)活力度，有針對性的選擇一批工程，通過(guò)股權出讓、委托運營(yíng)、整合改制等方式，吸引社會(huì )資本參與。對于新建的水利工程項目，可以以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式吸引社會(huì )資本參與建設運營(yíng)。對于公益性較強的水利工程項目，可通過(guò)與經(jīng)營(yíng)性較強的項目一起組合捆綁開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì )資本廣泛參與。
(二)完善扶持政策，增強對社會(huì )資本的吸引力
實(shí)現政府和社會(huì )資本的雙贏(yíng)是確保PPP項目落地并穩健運行的關(guān)鍵，為此需要在以下幾方面加大扶持力度。一是完善項目財政補貼管理。對于防洪、防災等社會(huì )效益比較明顯的重大水利工程，可回收資本不能彌補成本和收益，但公益性較強，政府應對此類(lèi)項目的維修養護經(jīng)費等給予適當合理的財政補貼，財政補貼的規模和方式根據項目運營(yíng)績(jì)效評價(jià)結果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。二是完善價(jià)格形成機制。加快建立符合市場(chǎng)導向，反映供求狀況和資源稀缺程度的水價(jià)形成機制。探索雙方協(xié)商定價(jià)，在用戶(hù)的承受能力范圍內，確保投資主體的合理收益。如果價(jià)格仍然不能調整到位，政府可根據實(shí)際情況給予適當的財政補償。三是鼓勵政府購買(mǎi)服務(wù)。對于難以鎖定具體的受益對象或者難以向使用者收費的項目，探索由政府籌集財政資金向項目所提供的公共服務(wù)支付購買(mǎi)費用，回收社會(huì )資本前期建設投資及運營(yíng)費用。四是加大資金支持力度。加大對水利工程建設的資金支持力度，提供長(cháng)期穩定、相對較低成本的資金支持，增強水利工程建設的融資能力。同時(shí)，拓寬還款資金渠道，可以以項目收益、其他經(jīng)營(yíng)性收入等作為還款來(lái)源，以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔保物。
(三)規范運營(yíng)管理，確保PPP項目穩健運行
社會(huì )資本具有逐利性和不穩定性等特點(diǎn)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中為了保證水利工程公益性目標的實(shí)現，要對社會(huì )資本參與建設運營(yíng)加以規范。一是依法完善項目投資主體企業(yè)法人治理結構，健全和規范企業(yè)運行管理制度，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)水平。二是項目建設運營(yíng)過(guò)程中，投資經(jīng)營(yíng)主體應嚴格按照基本建設程序，對項目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管理負總責。三是積極推進(jìn)第三方評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數量、質(zhì)量以及資金使用情況等進(jìn)行多方面全方位的綜合評價(jià)，將結果及時(shí)向社會(huì )公布，并以此作為確定收費標準、財政補貼、合作期限等方面的考量依據。
(四)加強監管和服務(wù)，為社會(huì )資本創(chuàng )造良好環(huán)境
一是加強信息公開(kāi)。相關(guān)部門(mén)要及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布水利規劃、行業(yè)政策、技術(shù)標準、建設項目等行業(yè)相關(guān)信息，并確保社會(huì )投資主體能及時(shí)享有。積極培育和發(fā)展中介組織，為社會(huì )投資提供咨詢(xún)、技術(shù)、管理和市場(chǎng)信息等方面的服務(wù)，提高服務(wù)水平。二是加快完善社會(huì )資本退出機制。在落實(shí)好清產(chǎn)核資、項目資產(chǎn)處理和建設運行后續方案的情況下，允許社會(huì )資本有序退出，妥善處理好項目移交接管，確保水利工程項目的順利實(shí)施和持續安全運行。
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