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基礎設施建設PPP模式全球發(fā)展態(tài)勢研究論文
摘 要:作為刺激內需的有效手段,合理地加大對基礎設施建設的投資意義重大。然而長(cháng)期以來(lái),我國的基礎設施建設都是由政府單方承擔并提供的,這在資金的籌集以及社會(huì )需求的滿(mǎn)足方面都有一定的局限性。誕生并長(cháng)期應用于西方的公私合作伙伴關(guān)系PPP模式給我們提供了許多值得借鑒的地方。就全球范圍內基礎設施建設領(lǐng)域PPP的發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行了探討,同時(shí)對國外發(fā)展PPP的成功經(jīng)驗及啟示作了歸納和總結。
關(guān)鍵詞:基礎設施;公私合作伙伴關(guān)系(PPP);發(fā)展
1 公私合作伙伴關(guān)系(PPP)的定義
公私合作伙伴關(guān)系(PPP)是指公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)簽訂正式的協(xié)議,為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來(lái)的一種長(cháng)期合作關(guān)系。在這種伙伴關(guān)系下,公共部門(mén)和私人部門(mén)發(fā)揮各自的優(yōu)勢來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù),共同分擔風(fēng)險、分享收益。
另外還有一種對PPP更為寬泛的理解,即將各種形式的而非僅限于契約式的公私合作都歸納入PPP的范疇,這種定義理解在國際上也得到了一定的認可。
2 全球范圍內基礎設施建設領(lǐng)域PPP的發(fā)展概況
(1)PPP的應用在形式上逐漸體現出多樣化,在內容上逐漸體現出豐富性。一方面,PPP已逐步涵蓋了公共部門(mén)和私人部門(mén)互動(dòng)的各種形式,如租賃、特許經(jīng)營(yíng)、建設—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉讓、設計—建設—融資—經(jīng)營(yíng)以及合資經(jīng)營(yíng)等。另一方面,就內容性而言(以基礎設施建設領(lǐng)域為例),PPP也逐步覆蓋至多種類(lèi)型的基礎設施建設項目中,包括硬經(jīng)濟基礎設施(公路、橋梁、鐵路、電信,等等),硬社會(huì )基礎設施(醫院、學(xué)校、供水、排水、監獄,等等),軟經(jīng)濟基礎設施(研發(fā)、技術(shù)轉移)以及軟社會(huì )基礎設施(社區服務(wù))。表1顯示了PPP在歐洲大陸的應用范圍。
資料來(lái)源:曹富國,《促進(jìn)民間參與公共建設的政策與法律分析:政府采購人、供應商與特許經(jīng)營(yíng)合同——公共事業(yè)民營(yíng)化一個(gè)公共政策與法律分析框架》,2004年。
(2)PPP的應用在全球諸多國家得到普及,如英國、美國、法國、澳大利亞、南非、新加坡等發(fā)達國家以及中國、巴西等發(fā)展中國家。依據PPP市場(chǎng)成熟度的不同來(lái)劃分,開(kāi)展應用PPP模式的國家已經(jīng)抽象地形成三個(gè)梯隊。
如圖1所示,第一梯隊包括中國、印度、俄羅斯、匈牙利、捷克、比利時(shí)、南非、丹麥、巴西等國家,其公私合作的復雜程度和活動(dòng)程度較低,故PPP的市場(chǎng)成熟度較低;第二梯隊包括荷蘭、意大利、新西蘭、愛(ài)爾蘭、法國、加拿大、美國、日本、德國等國家,其公私合作的復雜程度和活動(dòng)程度較高,故PPP的市場(chǎng)成熟度較高;第三梯隊包括英國、澳大利亞,其公私合作的復雜程度和活動(dòng)程度最高,故PPP的市場(chǎng)成熟度最高。圖中橫坐標表示公私合作的活動(dòng)程度(Activity),縱坐標表示公私活動(dòng)的復雜程度(Sophistication)。
資料來(lái)源:Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public Private Partnerships,Deloitte,2006年。
(3)PPP的應用已經(jīng)形成了良好的發(fā)展循環(huán)套路�？陀^(guān)地說(shuō),英國是目前世界公認的最先進(jìn)的PPP模式使用者。它不僅已經(jīng)將PPP模式成功運用于交通、公用事業(yè)、社區建設中,而且在醫療、教育、監獄及地方政府部門(mén)事業(yè)的建設應用中同樣取得了進(jìn)展和成效�？梢哉f(shuō),英國在各個(gè)領(lǐng)域應用PPP的能力及水平都處在領(lǐng)先的位置。
2.1 英國PPP的發(fā)展
作為最早提出PPP概念的英國,自20世紀90年代以來(lái),積極改革了它向公眾提供公共服務(wù)的模式。目前英國PPP模式中的基本形式有服務(wù)合同、特許權項目、合資項目、投資項目管理四類(lèi)。
英國對PPP模式的推廣已經(jīng)形成了較為規范的體系,有多家機構共同參與,包括倫敦國際金融服務(wù)局、PUK、國家審計辦公室、公共會(huì )計委員會(huì )、地方項目監控組等。作為配套措施,英國政府建立“電力供應管制辦公室”、“自來(lái)水服務(wù)管制辦公室”、“國家江河管理局”。同時(shí),英國政府在電信、煤氣、自來(lái)水、電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行民營(yíng)化期間所頒布的主要法規對各產(chǎn)業(yè)的重要政府管制問(wèn)題作了相關(guān)規定以防止壟斷經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)生。
根據英國的經(jīng)驗測算,PPP這種市場(chǎng)化模式一般可以幫助政府節省5%-20%的費用,但是所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量卻顯著(zhù)上升。英國的統計數據表明,80%的PPP項目在計劃時(shí)間內完成,80%的PPP項目控制在預算之內,20%超過(guò)預算的是因為政府提出調整工程方案,而傳統的政府采購項目只有30%能夠按時(shí)完成,能夠控制在預算范圍內的只有25%,可見(jiàn),和傳統的項目運作方式相比,PPP模式在節約時(shí)間和資金方面具有相當大的優(yōu)勢。 2.2 澳大利亞PPP的發(fā)展
澳大利亞已經(jīng)成為世界上PPP模式應用體系最為成熟的國家之一。目前,澳大利亞的公私合作項目盛行于各個(gè)方面,但最主要的仍然集中在住房、醫療、交通以及國防領(lǐng)域。表2列出的是澳大利亞最為經(jīng)典的幾個(gè)PPP項目成果。
如此迅猛的發(fā)展歸功于三大原因:第一,在澳大利亞,公私合作不再是一種困擾政府的政治性問(wèn)題。無(wú)論是掌控聯(lián)邦政府相對權力的自由黨還是在地方政府中掌控相對權力的工黨都一致推舉PPP的發(fā)展和應用。第二,各地方政府已經(jīng)在簽訂契約方面達到了一定的程序化和標準化。在過(guò)去的幾年里,各地方政府共同努力,助推了使契約簽訂標準化的框架構建。目前在澳大利亞有關(guān)公私合作的合同簽訂只須12到18個(gè)月便可完成。第三,PPP的應用確實(shí)帶來(lái)了明顯的效益改善。PPP的出現使得在公共服務(wù)方面既能降低投入成本又能提高產(chǎn)出效率。三大原因促進(jìn)了PPP在澳大利亞的迅猛發(fā)展。
資料來(lái)源:畢馬威會(huì )計師事務(wù)所報告:Building for Prosperity: Exploring the prospects for Public PrivatePartnerships in Asian Pacific,2007年。
2.3 韓國PPP的發(fā)展
首先,有關(guān) PPP法律內容的制定與修訂逐漸趨于完備化、系統化。在1994年8月之前,還沒(méi)有較為正式的有關(guān)法律文件出臺,而關(guān)于基礎設施建設方面也只有個(gè)別法律條款進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規定。但在之后的十年內,一系列有關(guān)PPP的法律文件相繼頒布。
其次,政府政策的導向逐漸趨于對PPP的雙重支持,即購置土地的特許權上的支持和財政上的支持。在購置土地的特許權支持上,具體有以下三點(diǎn):賦予特許權獲得者土地征用權利;國家或公共財產(chǎn)在指定地區可以出售給特許權獲得者;特許權獲得者可以免費或以較低費用獲得國家或公共財產(chǎn)的使用權。在財政支持上,具體有以下兩點(diǎn):提供建設補貼;施行減免稅政策。
另外,有關(guān)數據表明,近些年來(lái)私營(yíng)投資額在PPP中呈不斷上升的趨勢(如表3所示)。
資料來(lái)源:PIMAC報告:PPP Project Management and Challenges in Korea,2008年4月。
3 國外PPP發(fā)展對我國的啟示
從上述介紹的PPP在國外的發(fā)展情況及經(jīng)驗來(lái)看,以下幾個(gè)因素是成功運作PPP的必要條件,其對我國PPP的發(fā)展有著(zhù)一定的借鑒意義。
首先,提供政策支持,同時(shí)健全法律環(huán)境,完備監管機制。政府政策的支持對PPP模式的成功運作有著(zhù)重要的意義。政策的支持將增強投資者的投資信心并在很大程度上降低PPP項目的風(fēng)險和成本。與此同時(shí),著(zhù)手構筑完整的法律框架,研究制定具體可行的法律法規,彌補有關(guān)監管體系的缺陷及解決實(shí)際操作過(guò)程中存在的一系列問(wèn)題也將確保PPP模式的運行步入規范化、法制化的良性軌道。
其次,在政府內部建立負責PPP項目的專(zhuān)門(mén)機構。政府通過(guò)設立專(zhuān)門(mén)機構專(zhuān)門(mén)負責PPP項目的設計、開(kāi)發(fā)、監管,一方面將有利于降低PPP項目的風(fēng)險、提高融資效率,另一方面也將無(wú)形地提升PPP項目的信用級別,從而吸引更多的私人部門(mén)參與到PPP項目的建設中來(lái)。
最后,為PPP的研究、應用培養和儲備人才。PPP模式是一項技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性極強的新型融資方式,它涉及的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域包括金融、法律、會(huì )計、財務(wù)等多方面,需要一大批既有理論知識又有實(shí)踐經(jīng)驗的復合型人才。目前我國這方面的人才匱乏,遠遠滿(mǎn)足不了推行該模式發(fā)展的需要。為此,一方面要加強對現有相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員的培養;另一方面有必要加大相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度。
參考文獻
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