農村廣播電視公共服務(wù)供給模式研究論文

　　摘要：農村廣播電視公共服務(wù)是我國農村公共文化服務(wù)的重要組成部分，隨著(zhù)廣播電視“村村通”工程的實(shí)施與推進(jìn)，我國農村廣播電視覆蓋率大幅度提高，節目質(zhì)量進(jìn)一步提升。但是，目前“單一的政府供給”模式使得農村廣播電視公共服務(wù)難以滿(mǎn)足廣大農民日益增長(cháng)和變化的文化需求，主要表現在三個(gè)方面：一是供給主體單一，資金實(shí)力受到限制；二是政府單一壟斷，效率水平低；三是存在亂收費現象，公共福利減少。要想大幅度提高農村廣播電視公共服務(wù)的數量和質(zhì)量，建立政府為主導的多元供給模式，應當從以下幾方面努力：一是提高農村廣播電視公共服務(wù)體系建設標準，以公共服務(wù)均等化為基礎，以滿(mǎn)足農民需求為方向，建立“質(zhì)”“量”統一的公共服務(wù)體系；二是進(jìn)一步加大政府資金投入力度，資金投入具體數額以戶(hù)為單位測算投入，根據新的服務(wù)標準和農民需求變化來(lái)測算政府資金規模和投入力度；三是建立政府資金為主體的多元化資金投入模式，確立政府資金的主體地位，同時(shí)引入金融資金、國內民間資金和境外資金，建立社會(huì )資金投入的激勵、約束和保障機制，并以法律的形式確保資金的穩定投入，從而全面優(yōu)化我國農村廣播電視公共服務(wù)供給模式。

　　關(guān)鍵詞：農村公共管理論文

　　到2011年，我國各省市已經(jīng)對第二階段農村廣播電視“村村通”工程進(jìn)行驗收，也就是對我國“十一五”農村廣播電視公共服務(wù)體系建設進(jìn)行一次成績(jì)總結，以“村村通”工程為代表的農村廣播電視公共服務(wù)體系建設已經(jīng)取得很大成就�！笆�二五”以來(lái)，農村廣播電視“村村通”工程正在實(shí)現“戶(hù)戶(hù)通”①。作為我國農村公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，隨著(zhù)國家財政的大力投入，農村廣播電視“村村通”工程的實(shí)施，我國農村廣播電視公共服務(wù)體系不斷得到完善，但是長(cháng)期以來(lái)的“政府單一供給”模式也暴露出諸多問(wèn)題，比如，服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步提高，服務(wù)內容不能滿(mǎn)足廣大農民需求等。對于廣播電視公共服務(wù)較為薄弱的農村來(lái)說(shuō)，對現有供給模式進(jìn)行優(yōu)化，建立“農民需求為導向”的多元供給模式，不僅能更好地滿(mǎn)足廣大農民對廣播電視的需求，而且也是完善我國農村廣播電視公共服務(wù)體系的關(guān)鍵步驟。

　　一、農村廣播電視公共服務(wù)體系建設進(jìn)展分析

　�。ㄒ唬┪覈�農村廣播電視公共服務(wù)發(fā)展歷程

　　20世紀90年代中期以來(lái)，在國家大力支持下，經(jīng)過(guò)兩階段“村村通”工程建設，我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設已經(jīng)取得很大進(jìn)展，具體來(lái)說(shuō)，主要包括農村廣播節目覆蓋、農村電視節目覆蓋和農村有線(xiàn)廣播電視普及等三個(gè)方面的進(jìn)展情況。

　�。ǘ�）農村廣播節目覆蓋情況

　　作為農村傳統的了解外部信息的重要渠道，農村廣播節目的覆蓋率從全國來(lái)看，都比較高（具體見(jiàn)表1）。例如，截至2013年年底，我國農村廣播節目綜合覆蓋率已經(jīng)高達97%，這就意味著(zhù)我國農村未被廣播節目覆蓋地區只有3%，與全國廣播綜合人口覆蓋率相比，農村廣播節目綜合覆蓋率差距不到1個(gè)百分點(diǎn)。

　�。ㄈ�）農村電視節目覆蓋情況

　　電視作為廣大農村接受信息、豐富文化生活的重要載體，目前在全國各地都比較普及，農村電視節目覆蓋率已經(jīng)超過(guò)了廣播節目覆蓋率。到2013年年底，我國農村電視節目綜合覆蓋率已經(jīng)高達97．86%，基本上實(shí)現了農村電視節目的全覆蓋，全國電視綜合人口覆蓋率之間差距也不到1個(gè)百分點(diǎn)。

　�。ㄋ模┺r村有線(xiàn)廣播電視普及情況

　　農村有線(xiàn)廣播電視特別是有線(xiàn)電視，比傳統的無(wú)線(xiàn)電視信號明顯穩定和清晰，能給廣大農民帶來(lái)更好的視覺(jué)文化觀(guān)感，因此最近幾年隨著(zhù)農村“村村通”工程的實(shí)施，尤其是“戶(hù)戶(hù)通”的實(shí)現，農村有線(xiàn)廣播電視在全國廣大農村逐步推廣。不過(guò)，由于技術(shù)原因和資金、費用等問(wèn)題，目前農村有線(xiàn)廣播電視的入戶(hù)率還不是太高，有些地區也才剛剛開(kāi)始試點(diǎn)，總體來(lái)看普及程度還比較有限。到2013年年底，全國農村有線(xiàn)廣播電視用戶(hù)為8911．32萬(wàn)戶(hù)，占全國有線(xiàn)廣播電視用戶(hù)數的38．92%，農村有線(xiàn)廣播電視用戶(hù)占農村家庭總戶(hù)數比重為35．29%。

　　二、農村廣播電視公共服務(wù)供給模式存在的主要問(wèn)題

　　目前我國農村廣播電視公共服務(wù)供給模式完全是政府單一的供給模式，單一的政府供給模式存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

　�。ㄒ唬┕┙o主體單一，資金實(shí)力受到限制

　　在農村廣播電視公共服務(wù)體系建設過(guò)程中，單一的財政資金實(shí)力畢竟有限，難以滿(mǎn)足農村廣播電視公共服務(wù)體系建設對資金的需求。第二階段農村廣播電視“村村通”工程實(shí)施中平均每村投入財政資金只有1萬(wàn)元，較小的財力投入與單一的財政投入模式緊密相關(guān)。目前農村廣播電視公共服務(wù)體系建設的資金投入主體只有政府一個(gè)主體，還沒(méi)有引入民間、金融以及境外投資主體。從公共產(chǎn)品理論角度看，農村廣播電視公共服務(wù)體系建設的資金投入主體可以是多元化的，單一的政府的財政投入，既制約了資金來(lái)源的多元化，限制了資金供給渠道的拓展，也難以滿(mǎn)足農村廣播電視公共服務(wù)體系建設中對資金的需求，不利于農村廣播電視公共服務(wù)體系建設的“質(zhì)”的提升和“量”的普及。

　�。ǘ�）政府單一壟斷，效率水平低下

　　以政府為主導的農村廣播電視公共服務(wù)往往為其所壟斷，是一種權威型的供給方式，公共財政是其唯一資金來(lái)源。對政府來(lái)說(shuō)，由于財力有限，往往供給量不足。此外，由于政府的壟斷管理，農村廣播電視公共服務(wù)經(jīng)費投入產(chǎn)出效率不足，使廣播電視節目數量較少，質(zhì)量水平低下。在基礎設施建設方面，政府單一提供，難以有效實(shí)現資源配置最優(yōu)化，加上政府管理效率一般不高，缺乏監督，使得廣播電視基礎設施建設和維護都存在很大問(wèn)題，甚至出現閑置浪費。這與廣大農民期盼的高質(zhì)量的廣播電視公共服務(wù)背道而馳。

　�。ㄈ�）存在亂收費現象，公共福利減少

　　由于政府作為對有線(xiàn)電視及數字電視收費的主體，其定價(jià)的壟斷性造成廣泛的尋租活動(dòng)存在，使農村群眾的公共福利減少。政府在管理上將此類(lèi)收費交由下屬的各個(gè)廣播電視行政部門(mén)支配，因其不是專(zhuān)門(mén)從事收入活動(dòng)的稅務(wù)部門(mén)有可能會(huì )造成出于自身利益而增加收費項目，改變收費標準，導致亂收費現象。當政府在財政資金供給相對緊張而放松對此類(lèi)部門(mén)收費的管制時(shí)，或是默許此類(lèi)部門(mén)以收費來(lái)補充資金來(lái)源時(shí)，就會(huì )造成不僅僅是在技術(shù)上可以收費的部門(mén)會(huì )向社會(huì )收費，還會(huì )導致一些本應提供公共服務(wù)的部門(mén)利用自身行政職權進(jìn)行強制性收費，造成公共福利減少。

　　三、農村廣播電視公共服務(wù)政府單一供給模式的形成原因

　　中國特色社會(huì )主義這樣一種國家政治制度，決定了我國農村廣播電視公共服務(wù)體系在長(cháng)期的發(fā)展過(guò)程中也逐漸形成了具有中國特色的體制機制，與西方國家廣播電視體制中的公共與商業(yè)二元格局有很大區別。我國農村廣播電視公共服務(wù)發(fā)展所經(jīng)歷的經(jīng)濟、社會(huì )不同發(fā)展背景，也決定了我國不會(huì )存在西方意義上的獨立與政府架構之外的公共廣播電視結構�？偟膩�(lái)說(shuō)，我國農村廣播電視公共服務(wù)政府單一供給模式的形成原因，主要包括以下幾點(diǎn)。

　�。ㄒ唬┕�共產(chǎn)品屬性

　　農村廣播電視公共服務(wù)是農村公共文化服務(wù)中的重點(diǎn)建設工程，是為了滿(mǎn)足農村居民對廣播電視節目的需求，具有典型的公共產(chǎn)品屬性，即非排他性與非競爭性。廣播電視節目信號通過(guò)無(wú)線(xiàn)覆蓋一定的區域，在該區域內一個(gè)或一些農村居民享用并不排斥其他人享用，每位使用者享受該服務(wù)的邊際成本為零。公共服務(wù)的非排他性與非競爭性導致市場(chǎng)機制失靈，必須依靠政府主導調控，對公共服務(wù)進(jìn)行有效供給。政府對農村廣播電視公共服務(wù)進(jìn)行集中管理與控制，為每一位農村居民提供均等接收廣播電視節目信息的機會(huì )，滿(mǎn)足其基本需求，并使我國廣播電視公共服務(wù)體系得以建立。

　�。ǘ�）農村居民價(jià)值偏好

　　鑒于政府提供的服務(wù)質(zhì)量特性具有保證性、經(jīng)濟性、便捷性等，農村居民更傾向于依賴(lài)政府供給。因為對于大多數農村居民來(lái)說(shuō)，價(jià)值偏好的存在使其認為，政府的服務(wù)供給保證性是第一位的，也即可確保公共服務(wù)可以順利享受到，至于政府提供的公共服務(wù)的經(jīng)濟性和便捷性，則不是農民們最關(guān)心的問(wèn)題。當然，就廣播電視公共服務(wù)提供方式來(lái)說(shuō)，既可以政府單獨提供，也可以通過(guò)政府購買(mǎi)私人部門(mén)的服務(wù)，提供給農民。由于中國農民對公共服務(wù)的經(jīng)濟性比較敏感，因此，農民可能更樂(lè )于選擇政府單獨提供廣播電視服務(wù)。

　�。ㄈ�）農村經(jīng)濟發(fā)展水平

　　隨著(zhù)我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的快速發(fā)展，農村與城市之間的差距也明顯拉大，農村群眾獲得文化知識的途徑與能力極為有限，他們對文化的基本需求得不到保障。鑒于農村地區的經(jīng)濟實(shí)力，廣播電視產(chǎn)業(yè)在農村的發(fā)展必定不會(huì )帶來(lái)較好的經(jīng)濟效益，則會(huì )導致市場(chǎng)失靈的情況。在農村居民對文化信息的強烈需求與市場(chǎng)失靈情況下，政府有責任與義務(wù)在農村地區建設廣播電視公共服務(wù)體系，保障農村居民的基本訴求。

　　四、建立政府為主導的多元供給模式的主要對策

　　未來(lái)我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設的重點(diǎn)將從數量增加，即提高覆蓋率，向提高質(zhì)量的目標轉變，即不斷提高農村廣播電視信號質(zhì)量；從注重資金的投入向兼顧提高資金效率方向轉變。從單一政府供給廣播電視公共服務(wù)向多元化供給模式轉變，是基于農村廣播電視公共服務(wù)數量和質(zhì)量的提升，關(guān)鍵在于資金投入的多元化，因此，本文僅從資金投入多元化角度，提出建立我國農村廣播電視公共服務(wù)多元化模式的對策建議。

　�。ㄒ唬┨岣咿r村廣播電視公共服務(wù)體系建設標準

　　隨著(zhù)時(shí)代的發(fā)展，農民對文化生活需求的進(jìn)一步提高，我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設標準也必須相應提高，與此相對應的是政府資金支持規模和力度也要相應擴大和增強。在確定未來(lái)農村廣播電視公共服務(wù)體系建設新標準時(shí)，公共服務(wù)均等化是確立農村廣播電視公共服務(wù)體系建設新標準的基礎，滿(mǎn)足農民對廣播電視公共服務(wù)的需求是方向。如圖1所示，目前我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設標準還只是實(shí)現“村村通”，僅僅是公共服務(wù)“量”上的標準，在這一標準之下是依賴(lài)于國家的政府資金的單一投入。未來(lái)我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設標準將提高為“量”與“質(zhì)”統一的公共服務(wù)體系。從“量”上來(lái)說(shuō)，就是從實(shí)現“村村通”到實(shí)現“戶(hù)戶(hù)通”；從“質(zhì)”上來(lái)說(shuō)，就是大幅度提高農村廣播電視基礎設施質(zhì)量，大幅度提高農村廣播電視節目質(zhì)量，建設城鄉統一質(zhì)量標準的廣播電視公共服務(wù)體系。提高農村廣播電視公共服務(wù)體系建設標準，單一的政府資金投入不能滿(mǎn)足建設需要，需要建立多元化資金投入體系。

　�。ǘ�）進(jìn)一步加大政府資金投入力度

　　如前所述，“村村通”工程中20戶(hù)以上“盲村”建設資金投入每村投入資金只有1萬(wàn)元，投入明顯不足，難以滿(mǎn)足農村廣播電視公共服務(wù)體系建設需要。今后建設農村廣播電視公共服務(wù)體系，資金投入具體數額應該以戶(hù)為單位測算，而不能以村為單位，這是因為，以戶(hù)為單位能更準確地測算出農村廣播電視公共服務(wù)體系建設的資金實(shí)際需求，同時(shí)也能更好地建立滿(mǎn)足于廣大農民的廣播電視公共服務(wù)體系。從圖2我們可以看到，目前我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設的政府資金投入決定因素，主要包括政府的財力、政策導向和政府執行政策的主管意愿和實(shí)際效果。這些主客觀(guān)因素決定了目前我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設的政府資金投入力度有限，不能滿(mǎn)足建設農村廣播電視公共服務(wù)體系的需要。因此，未來(lái)農村廣播電視公共服務(wù)體系建設的標準提高后，政府資金投入的決定因素不僅依賴(lài)于政府財力，而且更重要的是根據新的服務(wù)標準和農民需求變化，測算我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設所需政府資金規模和投入力度。

　�。ㄈ�）建立政府資金為主體的多元化資金投入模式

　　當前及未來(lái)一段時(shí)間內，我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設中最大制約因素就是資金投入不足，因此，除了各級政府加大政府資金投入力度以外，改變現有的政府資金單一投入模式，建立政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，是解決我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設資金投入不足的必然選擇。從公共產(chǎn)品理論上來(lái)說(shuō)，對于農村廣播電視服務(wù)體系的提供，既可以由政府部門(mén)來(lái)提供，也可以由社會(huì )私人部門(mén)提供，政府激勵和出錢(qián)購買(mǎi)。因此，在我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設過(guò)程中，今后也應該改變傳統的由政府資金單獨投入模式，適時(shí)轉換為由政府資金投入帶動(dòng)、其他社會(huì )資金進(jìn)入的多元化資金投入模式。建立政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，就是在我國農村廣播電視公共服務(wù)體系建設過(guò)程中，除了政府資金投入為主以外，還要引入金融資金、國內民間資金和境外資金（見(jiàn)圖3）。政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，首先，通過(guò)加大政府資金投入，確立政府資金的主體地位，這既是體現公共服務(wù)均等化的政策導向，也是引導和帶動(dòng)其他社會(huì )資金的必要前提。其次，建立政府資金投入為主的多元化資金投入模式，滿(mǎn)足未來(lái)農村廣播電視公共服務(wù)體系建設需要，不僅需要建立社會(huì )資金投入利益引導機制，而且要建立社會(huì )資金投入保障機制和約束機制，從而為社會(huì )資金投入農村廣播電視公共服務(wù)體系建設提供一個(gè)激勵、約束和保障機制。具體機制如：建立政府資金擔保機制，引導金融資金進(jìn)入農村廣播電視公共服務(wù)體系建設；建立政府資金獎勵機制，激勵民間資金和境外資金投入農村廣播電視公共服務(wù)體系建設；建立政府資金補貼機制，確保民間資金和境外資金投入農村廣播電視公共服務(wù)體系建設時(shí)獲得基本收益。再次，還應該以法律的形式，確保政府資金投入的主體地位和其他渠道資金的穩定投入。

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