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退耕農民生計問(wèn)題的調查報告與思考
**縣自2000年啟動(dòng)實(shí)施退耕還林工程以來(lái)，已累計完成坡耕地退耕還林12萬(wàn)畝，其中經(jīng)濟林3.45萬(wàn)畝，生態(tài)林8.55萬(wàn)畝。涉及全縣12個(gè)鄉鎮155個(gè)村，5.3萬(wàn)戶(hù)。如何引導農民在改善生態(tài)的同時(shí)，加快培育和開(kāi)發(fā)穩定增收致富的產(chǎn)業(yè)，妥善解決農民的生存發(fā)展大計，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，已成為擺在各級政府和廣大農民面前一個(gè)緊迫而重大的問(wèn)題。日前，縣委辦、縣林業(yè)局組成調研組，選擇不同地區、不同類(lèi)型的退耕還林鄉鎮、村和農戶(hù)，就此問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題調研。
通過(guò)調查，我們認為退耕還林工程的實(shí)施，一方面對改善三峽庫區的生態(tài)環(huán)境、調整農村產(chǎn)業(yè)結構的確產(chǎn)生了顯著(zhù)的積極作用。另一方面又制約、影響了農民的長(cháng)遠生計和農村經(jīng)濟發(fā)展。調查發(fā)現，一旦國家停止錢(qián)糧補助，退耕還林地區農民的生產(chǎn)生活將面臨嚴峻挑戰。突出表現在以下六個(gè)方面：
一是耕地大量減少，農民基本生活難以保障。
退耕還林工程實(shí)施4年來(lái)，全縣有12萬(wàn)畝農田停止耕種，對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生了很大沖擊，全縣糧食產(chǎn)量下降輻度較大。盡管目前在國家補助期內，農民的生活沒(méi)有受到大的影響，但是一旦停止糧食補助，農民的基本生活將十分困難，尤其是退耕面積較大的村和極少數“全退戶(hù)”。如**鄉**村一組，已實(shí)施退耕還林1154畝，占耕地總面積的80%，目前人平占有耕地不足0.6畝。**鄉*村農民鄭之漢，一家3口人，實(shí)施退耕還林后僅剩1畝耕地，人平只有0.3畝田，一旦停止補助，基本口糧將難以保證。類(lèi)似情況盡管所占比例不大，但卻是非常嚴重的隱患。
二是種植的樹(shù)種效益偏低，農村經(jīng)濟發(fā)展的潛力不大。
此類(lèi)問(wèn)題突出表現在中高山地區。據調查，低山地區退耕種植柑桔、茶葉的，補助期滿(mǎn)后絕大多數能產(chǎn)生較穩定的經(jīng)濟效益，農民生計基本不用操心。但是中高山地區種植的板栗、銀杏、杜仲以及其它生態(tài)林樹(shù)種，由于林業(yè)生產(chǎn)的周期長(cháng)、見(jiàn)效慢，加之市場(chǎng)疲軟，很難發(fā)揮出應有的經(jīng)濟效益。如**鄉四年共實(shí)施退耕還林6700多畝，種植銀杏面積達5514.5畝，目前基本沒(méi)有任何經(jīng)濟收益。據當地干部和群眾預計，至少還要15年方能開(kāi)始收益。據統計，全縣退耕還林除2.3萬(wàn)畝柑桔、0.5萬(wàn)畝茶葉外，其它大多數是此類(lèi)情況。
三是部分工程質(zhì)量不高，限制了收益預期的空間。
在工程實(shí)施時(shí)，沒(méi)有堅持圍繞全縣農村產(chǎn)業(yè)結構調整的總體思路，集中精力發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，樹(shù)種選擇過(guò)多過(guò)濫，不利于形成農村經(jīng)濟支柱；沒(méi)有按照科學(xué)引種的程序和要求進(jìn)行引種試驗，直接用于大面積栽植，導致適應性差，苗木生長(cháng)緩慢。如磨坪鄉引進(jìn)的佛手系列銀杏品種，**鄉引種的石榴，到底能否產(chǎn)生經(jīng)濟效益，至今還很難說(shuō)；沒(méi)有實(shí)行綜合開(kāi)發(fā)，林地資源未得到充分利用。由于工程實(shí)施的質(zhì)量不高，難以滿(mǎn)足農民對退耕還林的效益需求，同時(shí)也從一定程度上影響了他們加強退耕還林管理的積極性。
四是后期管理不善，影響了樹(shù)苗的正常生長(cháng)。
除柑桔、茶葉和部分板栗等經(jīng)濟林外，相當部分農民認為“還生態(tài)林是為國家栽樹(shù)”，退耕還林后沒(méi)有進(jìn)行撫育管理，任由樹(shù)苗自生自滅，少數農戶(hù)還把退耕地當作放牧牲畜的場(chǎng)所。加之近幾年的工程建設任務(wù)較重，各地的主要精力都集中在建設上，沒(méi)有及時(shí)搞好技術(shù)指導和跟蹤服務(wù)，農戶(hù)普遍缺少實(shí)用技術(shù)。由于后期管理不到位，直接限制了工程經(jīng)濟效益的正常發(fā)揮，導致農民難以從退耕還林中得到回報，對全縣廣大以土地為生存支柱的農民來(lái)說(shuō)，無(wú)異于雪上加霜。
五是林副產(chǎn)品銷(xiāo)售困難，退耕農民的現實(shí)收益減少。
退耕地上生產(chǎn)的林副產(chǎn)品由于缺乏健全的銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò )和穩定的市場(chǎng)，導致難以變成商品，直接制約了農民的現實(shí)收入。我縣**鄉生產(chǎn)的銀杏茶，應當說(shuō)是一個(gè)合理利用現有資源，提高退耕農戶(hù)現實(shí)收入的好產(chǎn)品，但是苦于銷(xiāo)售市場(chǎng)未能打開(kāi)，至今仍處于小打小鬧階段，沒(méi)有形成規模。2003年僅產(chǎn)干茶500公斤，收入1萬(wàn)元，該鄉的銀杏葉綜合利用率不足10%。
六是政策補助期限偏短，不能滿(mǎn)足工程要求。
國務(wù)院[2000]24號文規定“退耕還經(jīng)濟林的補助5年，還生態(tài)林的補助8年，以后根據情況，需要多少年就補多少年”。我縣地處三峽大壩庫首，生態(tài)區位十分重要，實(shí)施退耕還林保護三峽工程生態(tài)安全的政治需要，勢在必行。但根據目前工程現狀和苗木生長(cháng)情況，在現行補助政策下，5-8年內絕大多數將無(wú)任何收益。
造成上述問(wèn)題的原因，從客觀(guān)上分析：一是退耕還林是一項創(chuàng )造性工作，缺乏成熟的經(jīng)驗，國家政策存在逐步完善的過(guò)程。加之我縣是全國退耕還林試點(diǎn)，2000年實(shí)施時(shí)按以前的分類(lèi)方法將大量板栗、銀杏、杜仲、茶葉等納入經(jīng)濟林上報，與現行的退耕還林政策相比，減少了3年的政策補助；二是由于鎮村機構改革和換屆，人員變動(dòng)頻繁，領(lǐng)導精力分散或對退耕還林工作不熟悉，影響了工程的組織實(shí)施。從主觀(guān)上分析：一是思想認識不統一，對退耕還林的意義認識不夠，對做好退耕還林工作、解決退耕農民長(cháng)遠生計的難度認識不足，工作措施不力；二是缺乏統籌考慮，抓住當前補助錢(qián)糧的大好時(shí)機，致力于培植新的穩定的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)的意識不夠。沒(méi)有用市場(chǎng)的觀(guān)念、長(cháng)遠的觀(guān)念去分析形勢、解決問(wèn)題；三是缺乏積極引導和服務(wù)。在政策宣傳、技術(shù)指導、培育市場(chǎng)等方面研究不夠；四是沒(méi)有形成活力，未能很好地發(fā)揮各部門(mén)的職能作用，農業(yè)項目的捆綁投資不夠。
切實(shí)解決上述問(wèn)題，需要從以下幾個(gè)方面開(kāi)展工作：
一、實(shí)行林下開(kāi)發(fā)，培育后續產(chǎn)業(yè)。
加強對全縣已實(shí)施的12萬(wàn)畝退耕還林的開(kāi)發(fā)利用，是解決退耕農民生計問(wèn)題的關(guān)鍵。借鑒外地成功經(jīng)驗，結合我縣實(shí)際，建議從以下兩個(gè)方面加強林下資源開(kāi)發(fā)：一是實(shí)行林果、林特間作。除堅決禁止種植糧食作物外，凡是能產(chǎn)生經(jīng)濟效益的都可種植。提倡在退耕還林地內加大造林密度，種植其它經(jīng)濟樹(shù)種，實(shí)行多模式配置、立體經(jīng)營(yíng)，使農民有一個(gè)好的收益預期并最終實(shí)現效益最大化;二是推廣林下種草。建議在退耕地內種植黑麥草、百喜草等適宜的多年生草本植物，以草養牧，推動(dòng)養殖業(yè)的發(fā)展，解決農民生計問(wèn)題。在推廣林下種草的工作中要注意把握好兩點(diǎn)：第一，草種不能過(guò)多過(guò)濫，全縣以2—4個(gè)草種為宜；第二，要注重培植養殖大戶(hù)。
二、加大跟蹤投資，搞好綜合開(kāi)發(fā)。
退耕還林只是一項基礎工程，是促進(jìn)農村產(chǎn)業(yè)結構調整，推動(dòng)農民脫貧致富的切入點(diǎn)，只有把農田水利基本建設、土地整理、扶貧開(kāi)發(fā)、能源建設等所有面向農村的投資項目統籌結合起來(lái)、綜合開(kāi)發(fā)，才能確保退耕農民的生產(chǎn)生活條件逐步改善、生活水平日益提高。在今后的農業(yè)項目安排上，要重點(diǎn)向已實(shí)施退耕還林的地區傾斜。要加強基本農田建設，提高糧食單產(chǎn)；加強農村能源建設，解決生活用能；加大生態(tài)移民力度，通過(guò)搬遷開(kāi)發(fā)幫助農民脫貧致富。同時(shí)，大力發(fā)展反季節蔬菜、訂單農業(yè)等適銷(xiāo)對路的農業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加現實(shí)收入，解決退耕農民的后顧之憂(yōu)。
三、強化技術(shù)指導，進(jìn)行品種改良。
解決農民的生計問(wèn)題，必須以鞏固現有造林成果為基礎。通過(guò)近十年的努力，全縣板栗種植面積已達到6萬(wàn)畝，銀杏種植面積也在2萬(wàn)畝以上。對現有的板栗樹(shù)、銀杏樹(shù)進(jìn)行高枝嫁接、改良品種，是當前的一項重要任務(wù)�？h委、縣政府應加強對此項工作的領(lǐng)導，明確各職能部門(mén)的責任，落實(shí)相應的機構、人員和經(jīng)費�？h財政安排專(zhuān)項改造資金，扶持板栗品改工作。要建立優(yōu)質(zhì)種源基地，與有關(guān)科技人員簽訂承包合同，實(shí)行技術(shù)承包，品改驗收后兌現工資報酬。同時(shí)，充分發(fā)揮農村土專(zhuān)家、田秀才的作用，在有退耕還林的村確定一名技術(shù)員，財政給予適當補貼。
四、培養營(yíng)銷(xiāo)大戶(hù)，扶植龍頭企業(yè)。
加強林特產(chǎn)品加工、銷(xiāo)售市場(chǎng)的培育，是解決退耕農民生存和發(fā)展大計的根本保障，也是全縣農業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設的重點(diǎn)和瓶頸。只有把市場(chǎng)打開(kāi)了，農民生產(chǎn)的東西才能轉化成商品，才會(huì )增加貨幣收入，我縣的農業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設才會(huì )步入積極、健康、快速發(fā)展的軌道。要整合全縣的板栗資源，建立統一的銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò )，對板栗銷(xiāo)售大戶(hù)予以重獎。要積極扶板栗、銀杏龍頭加工企業(yè)，實(shí)行“公司＋基地＋農戶(hù)”的組織形式，搞產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)工程區的農民脫貧致富。在條件成熟的情況下建設板栗冷貯倉庫，解決板栗難以貯藏的問(wèn)題。
五、發(fā)展非農產(chǎn)業(yè)，轉移農村勞力。
我縣人多田少，人地矛盾本來(lái)就十分突出，退耕還林的實(shí)施使可耕種土地進(jìn)一步減少。因此，解決退耕還林工程區農民的生存發(fā)展問(wèn)題必須走外延式發(fā)展道路。通過(guò)加快小城鎮建設，大力發(fā)展打工經(jīng)濟、旅游經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟等，促使農村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉移，減輕農民對土地的依賴(lài)程度，實(shí)現農村“減員增效”。要加大對農民進(jìn)城務(wù)工人員的技術(shù)培訓力度，使他們掌握一至二門(mén)農業(yè)技術(shù)以外的謀生技能，同時(shí)加強對外出務(wù)工人員的引導和支持，營(yíng)造寬松的就業(yè)環(huán)境，解除務(wù)工人員的后顧之憂(yōu)。
六、積極反映問(wèn)題，爭取政策扶持。
目前，國家正在對退耕還林停止補助后農民的生計問(wèn)題進(jìn)行調研，我縣應通過(guò)多種渠道積極向上反映，爭取更大的政策支持。一是爭取適當延長(cháng)國家錢(qián)糧補助年限；二是爭取適當加大經(jīng)濟林的比例；三是爭取國家加大對退耕還林工程區農業(yè)建設項目投資，擴大農村最低生活保障覆蓋面，以解決農民基本生活，維護農村穩定。
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