水土保持生態(tài)建設的可持續發(fā)展途徑論文
摘要：我國水土保持生態(tài)建設的整體性特點(diǎn)，既體現在生物措施與工程措施兼顧、協(xié)調的基本內容上，也應體現在可持續發(fā)展途徑中，這是現代水土保持綜合治理優(yōu)化模式的實(shí)際需求。傳統水土保持發(fā)展觀(guān)突出“如何發(fā)展得更快”，創(chuàng )造更多的財富，以物為中心。而新時(shí)期水土保持生態(tài)建設更加關(guān)注“為什么發(fā)展”、“怎樣發(fā)展得更快更好”，以人為中心，發(fā)展目標和應對措施更加明確。實(shí)施水土保持可持續發(fā)展戰略，必須統籌規劃，切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境，保證人與自然的和諧，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展；結合典型地區的具體情況，探索區域水土保持生態(tài)建設的可持續發(fā)展途徑
關(guān)鍵詞：水土保持生態(tài)建設可持續發(fā)展
我國水土保持生態(tài)建設的整體性特點(diǎn)，既體現在生物措施與工程措施兼顧、協(xié)調的基本內容上，也應體現在可持續發(fā)展途徑中，這是現代水土保持綜合治理優(yōu)化模式的實(shí)際需求。傳統水土保持發(fā)展觀(guān)突出“如何發(fā)展得更快”，創(chuàng )造更多的財富，以物為中心。而新時(shí)期水土保持生態(tài)建設更加關(guān)注“為什么發(fā)展”、“怎樣發(fā)展得更快更好”，以人為中心，發(fā)展目標和應對措施更加明確。實(shí)施水土保持可持續發(fā)展戰略，必須統籌規劃，切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境，保證人與自然的和諧，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展；結合典型地區的具體情況，探索區域水土保持生態(tài)建設的可持續發(fā)展途徑。
一、水土保持生態(tài)建設的可持續發(fā)展需求
水土流失是貧困的根源。我國592個(gè)貧困縣中，山區占496個(gè)。目前全國90%以上的農村貧困人口生活在水土流失嚴重地區，脆弱的生態(tài)環(huán)境給國民經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)，生活帶來(lái)嚴重影響。我國政府歷來(lái)高度重視水土保持工作。1991年國家頒布了《中華人民共和國水土保持法》，1993年國務(wù)院文件明確提出水土保持是我國的基本國策。50多年來(lái)，各級政府組織廣大群眾開(kāi)展長(cháng)期的水土流失治理，取得了矚目的成效。到2003年，全國已累計治理水土流失面積8971.36萬(wàn)公頃，其中小流域治理面積累計達到3562.84萬(wàn)公頃。水土保持設施每年可攔蓄泥沙能力15億噸，增加蓄水250億立方米，減少入黃泥沙3億噸。水土保持是維系生態(tài)安全的主體措施。中國的水土保持工作在長(cháng)期的實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗，形成了符合我國國情的水土保持政策理論，技術(shù)路線(xiàn)，管理機制和建設模式。堅持預防為主，保護優(yōu)先的防治方針，以小流域為單元綜合治理的技術(shù)路線(xiàn)，生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會(huì )效益統籌兼顧的原則，政府推動(dòng)與市場(chǎng)調節相結合的機制。許多地區開(kāi)展了豐富的水土保持生態(tài)建設實(shí)踐活動(dòng)，在動(dòng)員社會(huì )力量綜合治理方面，采取承包、租賃、拍賣(mài)、股份制、股份合作制等多種形式，推進(jìn)“四荒”（荒山、荒灘、荒坡、荒溝）治理；堅持征收“兩費”（水土流失防治費、水土保持設施補償費），增加治理投入，建立“責、權、利統一，治、管、用結合，全社會(huì )參與”的水保治理新機制，才能有效地加快治理步伐。在開(kāi)展重點(diǎn)項目建設方面，對重點(diǎn)區域實(shí)施集中連片治理。對重點(diǎn)項目除繼續推行“三制”（項目法人制、招標投標制、建設監理制）外，同時(shí)增加了工程建設公示制，資金使用報賬制，群眾投勞承諾制，建后管護責任制。對不同類(lèi)型的小流域要抓好不同類(lèi)型的試點(diǎn)。嚴格治理質(zhì)量，建設精品工程。在推廣先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗方面，引進(jìn)優(yōu)良樹(shù)種草種，推廣機修梯田、果樹(shù)高接換頭、集雨節灌、生物護坡、鼠害防治等常規成熟技術(shù)。堅持生態(tài)優(yōu)先，突出水源保護，加強河道及湖庫周邊的水土保持生態(tài)建設，將農村污水和流域垃圾治理納入小流域治理之中。加強“3S”技術(shù)和生根粉、保水劑等新技術(shù)、新設備、新材料的引進(jìn)試用，提高水保生態(tài)建設的綜合效益。
進(jìn)入新世紀，國家按照可持續發(fā)展戰略和全面建設小康社會(huì )的要求，把“實(shí)現生態(tài)環(huán)境改善，資源有效利用，促進(jìn)人與自然和諧相處，以水土資源的可持續利用維系良好的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展”作為社會(huì )發(fā)展的重要目標，把重點(diǎn)地區水土流失治理與生態(tài)修復，封禁治理相結合，把環(huán)境改善與保障糧食安全，用水安全和群眾脫貧致富相結合。如何結合水土保持工作，扶植農民發(fā)展生產(chǎn)，消除貧困，既涉及技術(shù)開(kāi)發(fā)問(wèn)題，更要研究政策問(wèn)題，充分發(fā)揮科學(xué)發(fā)展觀(guān)對水土保持生態(tài)建設的重要指導作用。比如研究國家、地方和群眾多元化的投入機制問(wèn)題，研究消除貧困的扶植政策問(wèn)題，研究水土保持的產(chǎn)權制度改革問(wèn)題，研究保護水土流失治理者的合法權益問(wèn)題。通過(guò)水土流失治理機制改革，可以促進(jìn)山區致富，再造秀美山川，推動(dòng)水土保持的良性發(fā)展，實(shí)現生態(tài)安全，生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕的遠景目標。
水土保持生態(tài)建設是一項涉及多學(xué)科、多部門(mén)的系統工程，應當在開(kāi)展水土資源現狀調查評價(jià)的基礎上，根據國務(wù)院批準的《全國生態(tài)建設規劃》，進(jìn)行相應各項規劃的編制工作。如水保建設規劃、生態(tài)修復規劃、城市水保規劃以及山區、草原、牧區等不同類(lèi)型區的水土保持生態(tài)建設規劃。要吸取國內外先進(jìn)經(jīng)驗，遵循自然規律和經(jīng)濟規律，體現“天人合一”理念，加強科研與科技推廣工作，運用現代科技手段，促進(jìn)區域綠色經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)系統良性循環(huán)。
二、現代水土保持生態(tài)建設的優(yōu)化模式
水土保持生態(tài)建設綜合評價(jià)的目標，一方面是國民收入的增加和消費水平的提高。對于貧困地區的農民來(lái)說(shuō)，就是收入的增加和生活水平的提高。另一方面是保護水土資源，防治水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。為維持或擴大土地資源產(chǎn)出能力而進(jìn)行農田基本建設、水土保持等土地保護措施一般要求有長(cháng)期的資金投入。在這類(lèi)活動(dòng)中資金投入長(cháng)期占用，收益則以長(cháng)期、分散的收益流形式獲得。這就要求水土流失治理成員應由資源所有者(國家、集體)、水土流失治理出資者(政府、集體、公司、個(gè)人)和治理者(農民)所組成。如各治理主體產(chǎn)權關(guān)系清晰和利益分配均勻，通力協(xié)作，必然會(huì )保證農戶(hù)和集體的近期經(jīng)濟收益，增強治理力度，并維持治理成果的長(cháng)期有效性。這樣便實(shí)現了水土流失綜合治理的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益兼顧，投資者和治理者利益并重的“雙贏(yíng)”發(fā)展目標。
外部經(jīng)濟性指在生產(chǎn)和消費中，一個(gè)生產(chǎn)者或消費者的行為結果對其他生產(chǎn)或消費者產(chǎn)生的未加償還的正面或負面作用。水土流失治理存在外部經(jīng)濟性。如上游流域水土流失治理使下游水庫淤積減少、水質(zhì)提高、污染減少而產(chǎn)生效益。這種效益下游居民沒(méi)有付出任何資本就能享受，而上游居民付出了產(chǎn)生這部分收益的資本卻不能得到回報。如果農戶(hù)進(jìn)行水土流失治理所產(chǎn)生的外部收益大于外部費用，則農戶(hù)的水土流失治理投入規模小于社會(huì )所要求的水土流失治理投入規模，土地質(zhì)量會(huì )發(fā)生下降，不利于可持續利用。如外部收益小于外部費用，則農戶(hù)的經(jīng)濟活動(dòng)規模大于社會(huì )所要求的規模，土地質(zhì)量會(huì )顯著(zhù)提高。如果社會(huì )不補償農戶(hù)投資的費用，農戶(hù)是不愿支付費用保持與其實(shí)際可獲收益相關(guān)程度不大的資源功能的。如上游營(yíng)造水土保持林有利于下游減少泥沙淤積而產(chǎn)生航行、灌溉、行洪等功效，但上游農戶(hù)可能對此并不太關(guān)心。原因是在一般情況下維持或增加這些功能效用所承擔的費用并不能獲得補償或完全無(wú)補償。假如下游居民對營(yíng)造林木活動(dòng)給予補償，使上游營(yíng)造者可獲得超過(guò)最低預期的收益，則有助于擴大造林規模，加強對植被狀態(tài)的維護。一些地方在水土流失治理工作中忽略直接效益和內部效益，使區域水土流失治理的經(jīng)濟效益同生態(tài)效益之間出現矛盾，治理活動(dòng)就缺乏內在的經(jīng)濟動(dòng)力，只好依賴(lài)外部“輸血”，出現一邊治理，一邊破壞的局面。以盈利為主要目的`的農戶(hù)偏重于獲得短期收益，結果會(huì )與土地的可持續利用發(fā)生沖突。如果降低水土流失治理收益的不確定性，那么農戶(hù)追求短期收益與土地資源可持續利用的矛盾會(huì )有一定的緩解。因而土地保持收益穩定、預期貼息率低的流域治理項目會(huì )對農戶(hù)有足夠的吸引力。
小流域不僅僅是一個(gè)水土流失治理單元，而且還是一個(gè)經(jīng)濟開(kāi)發(fā)單元，小流域的治理要由過(guò)去的生態(tài)防護型向生態(tài)防護與經(jīng)濟開(kāi)發(fā)相結合型轉變。小流域承包治理獲得成功的一個(gè)重要因素就是上下游收益----費用統一平衡核算，下游收益補償部分上游經(jīng)營(yíng)費用，使外部性“內化”，從而獲取顯著(zhù)的綜合效益。
從理論上講，水土流失治理既要以資源可持續利用為目標，又要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，才有可能妥善處理好水土流失治理中存在的問(wèn)題。誠然，水土流失治理和經(jīng)濟收入增長(cháng)之間確實(shí)存在著(zhù)“雙贏(yíng)”的可能性，問(wèn)題在于：小流域治理的私有品性質(zhì)越濃，公共品性質(zhì)越弱，個(gè)人目標(或企業(yè)目標)與社會(huì )目標之間、短期效應和長(cháng)期效益之間的相容性就越低，也就很難實(shí)現經(jīng)濟效益、生態(tài)效益與社會(huì )效益的統一。這顯然是一個(gè)需要加以注意的問(wèn)題。從可持續發(fā)展的角度看，度量水土流失治理的效果，不僅要看地上植被豐度和地表水利用率的變化，而且要看地下水位的變化。
“四荒”資源的產(chǎn)權安排，除了要與“四荒”資源的自然屬性、社會(huì )屬性相適應，還必須與所處的發(fā)展階段相適應，這是誘導水土流失治理工作的關(guān)鍵。一般來(lái)說(shuō)，只有在“四荒”資源使用權界定清楚的情形下，農民才會(huì )對“四荒“治理形成穩定的收益預期，進(jìn)而采用可持續的“四荒”治理措施，所以必須搞好產(chǎn)權界定�！八幕摹辟Y源的產(chǎn)權界定決不是簡(jiǎn)單地發(fā)一張產(chǎn)權證就能奏效的，必須以法律的形式賦予產(chǎn)權界定所包含的具體的內容。同時(shí)，要給“四荒”資源的經(jīng)營(yíng)者較長(cháng)的治理時(shí)間，使其能夠形成穩定的收益預期，從而采取可持續的治理措施，真正實(shí)現“四荒”資源的可持續利用。更為重要的是，要從規范“四荒”使用權轉讓的條件和程序入手，積極培育“四荒”資源使用權流轉市場(chǎng)，為“四荒”資源的流轉創(chuàng )造一個(gè)寬松的市場(chǎng)環(huán)境，使其成為提高“四荒”資源利用效率的重要途徑。
以拍賣(mài)的方式誘導農戶(hù)競爭“四荒”的使用權，確實(shí)有助于加快“四荒”治理的進(jìn)程。問(wèn)題在于：有能力競爭到“四荒”資源經(jīng)營(yíng)權的人并不一定具有治理水土流失的經(jīng)驗，而有治理水土流失經(jīng)驗的人又不一定有能力競爭到“四荒”資源的經(jīng)營(yíng)權。在采用市場(chǎng)經(jīng)濟體制的國家里，實(shí)行的確實(shí)是資本面前平等的規則，然而，在發(fā)展的初期，尤其是在貧困地區，過(guò)早地強調資本的平等，有可能形成“四荒”資源的大戶(hù)壟斷，多數農戶(hù)失去“四荒”資源的經(jīng)營(yíng)權，從而形成有資本的人承包“四荒”并雇傭有治理經(jīng)驗的窮人治理“四荒”，而有治理經(jīng)驗的窮人競爭不到“四荒”資源不得不憑借著(zhù)自己的經(jīng)驗和體力受雇于人的局面。這種結果是不是最優(yōu)或次優(yōu)選擇，應該加以探討。目前，政府政策主要是為前者的水土流失治理項目提供優(yōu)惠政策，而不是為后者獲得“四荒”資源提供適宜的條件，這顯然是一個(gè)需要引起重視的問(wèn)題。
有關(guān)的調查資料表明，有些地方的“四荒”拍賣(mài)的透明度很低，少數人以極低的成本拍賣(mài)到了大面積的“四荒”資源。問(wèn)題在于：產(chǎn)權成本實(shí)際上是又獲取產(chǎn)權的成本和保護產(chǎn)權的成本兩部分組成的，獲取“四荒”經(jīng)營(yíng)權的成本越低，今后的產(chǎn)權保護費用就有可能越高。更直截了當地說(shuō)，“四荒”治理的成果被群體哄搶的可能性就越大。這是需要加以重視的一個(gè)問(wèn)題。
水土流失治理進(jìn)入“四荒”拍賣(mài)階段以后，“四荒”資源的產(chǎn)權主體既有社區內的村集體、承包戶(hù)，又有社區外的企業(yè)和個(gè)人，“四荒”資源的產(chǎn)權結構變得復雜起來(lái)了。產(chǎn)權結構越復雜，今后出現差錯的可能性就越大。如何盡早地把這些問(wèn)題處理好，也是一個(gè)值得重視的問(wèn)題。三、實(shí)現水土保持生態(tài)建設的可持續發(fā)展途徑
為實(shí)現水土保持生態(tài)建設的可持續發(fā)展目標，需要妥善解決以下幾個(gè)關(guān)系：
�。�1）正確處理生態(tài)修復與集中治理的關(guān)系，要在充分發(fā)揮大自然自我修復能力的基礎上，進(jìn)行集中治理，實(shí)現因地制宜、綜合治理與生態(tài)修復的有機結合。
�。�2）正確處理水土保持與人民群眾生活的關(guān)系，要在切實(shí)解決好群眾生產(chǎn)生活問(wèn)題的基礎上，開(kāi)展水土保持工作，實(shí)現工程措施、非工程措施與當地群眾脫貧致富的有機結合。
�。�3）正確處理點(diǎn)上治理與面上管護的關(guān)系，要切實(shí)解決好重建輕管的問(wèn)題，在鞏固原有成果的基礎上加快治理步伐，實(shí)現水土流失防御、治理與管護的有機結合。
�。�4）正確處理發(fā)展經(jīng)濟與生態(tài)建設的關(guān)系，要在保持水土、改善生態(tài)、美化環(huán)境的基礎上發(fā)展經(jīng)濟，實(shí)現經(jīng)濟效益、社會(huì )效益與生態(tài)效益的有機結合。
�。�5）正確處理能力培育與執法監督的關(guān)系，要在開(kāi)展培訓、教育，提高全民的水土保持與環(huán)境保護意識的基礎上，進(jìn)行執法監督，在執法監督的過(guò)程中加大能力培育強度，實(shí)現能力培育、監測監督與行政執法的有機結合。
全面實(shí)施水土保持生態(tài)建設的可持續發(fā)展戰略，關(guān)鍵在于加速推進(jìn)水土保持科技進(jìn)步與制度創(chuàng )新。在水土流失綜合治理中，實(shí)施水土保持生態(tài)建設雙贏(yíng)策略的途徑主要包括以下幾個(gè)方面：
(1)宏觀(guān)調控：滿(mǎn)足水土保持可持續發(fā)展的要求，一方面要制定相應的政策，以有效的政策促進(jìn)發(fā)展目標的實(shí)現；另一方面要進(jìn)一步改革和完善現有水土保持生態(tài)建設的管理體制，從偏重評價(jià)經(jīng)濟指標特別是數量指標，改變?yōu)樵u價(jià)包括經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展等內容的綜合性指標，為落實(shí)全面、協(xié)調、可持續發(fā)展的要求提供制度保證。應注重水土保持生態(tài)建設總體規劃和國民經(jīng)濟計劃，通過(guò)財政轉移支付、優(yōu)惠信貸和投資保險等方法支持重點(diǎn)地區水土流失治理項目。農業(yè)、林業(yè)、水利等有關(guān)部門(mén)要共同構筑合作和協(xié)調的平臺。以確保各部門(mén)共同按照統一的規劃、統一的技術(shù)標準開(kāi)展流域的集中連片治理，既不交叉、也不遺漏。
(2)技術(shù)保障：采取由生物、工程和耕作技術(shù)組成的綜合性措施，改變立地條件，增加植被覆蓋度，增強土壤的抗蝕能力和蓄水保土能力，減少水土流失，提高土地生產(chǎn)力。政府要增加技術(shù)服務(wù)的供給。政府提供的技術(shù)服務(wù)應包括編制水土保持建設總體規劃，技術(shù)培訓，推廣適用的科研成果，提供優(yōu)質(zhì)種苗和有效的市場(chǎng)信息等。
(3)組織建設：提高各級政府水土資源保護和可持續發(fā)展的能力。充分調動(dòng)和運用全社會(huì )的力量，組建水土流失治理聯(lián)合體，將上下游項目，農林牧漁等開(kāi)發(fā)項目組成聯(lián)合體，統籌兼顧，綜合評價(jià)。農戶(hù)或企業(yè)的治理規模要適度，既不搞平均主義，又要避免規模過(guò)分懸殊帶來(lái)的資源分配進(jìn)而利益分配不合理的問(wèn)題。
(4)制度建設：總結我國幾十年水土流失治理經(jīng)驗，借鑒外國的管理方法，完善有關(guān)水土流失治理的政策和法規內容，規范水土保持生態(tài)建設的行動(dòng)。制定“四荒”拍賣(mài)回收資金管理條例，使這部分資金能更好地為農民開(kāi)發(fā)治理“四荒”和脫貧致富服務(wù)，自身又能專(zhuān)存專(zhuān)用、不斷增殖。
(5)機制創(chuàng )新：切實(shí)落實(shí)政府領(lǐng)導、主要機構監管、部門(mén)分工負責、企業(yè)治理、社會(huì )參與、公眾監督的水土流失治理體制，堅持治理者受益的原則，積極建立政府主導、多元化籌資、企業(yè)化治理、市場(chǎng)化運營(yíng)的水土流失治理設施建設和運營(yíng)機制。制定合理的價(jià)格體系，適時(shí)調整資源開(kāi)發(fā)利用方向，提高各項資金使用效率，將水土流失治理的外部效果內在化，推動(dòng)其市場(chǎng)化進(jìn)程。積極培育“四荒”資源使用權流轉市場(chǎng)，使“四荒”資源能流向經(jīng)營(yíng)水平更好、因而出價(jià)更高的農戶(hù)或企業(yè)。
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