國外水權管理特點(diǎn)辨析論文
摘要：水權是建立水市場(chǎng)、進(jìn)行水資源優(yōu)化配置的基礎。水權的分配、獲取和轉讓是依據一定的水權制度體系和相關(guān)的法律程序來(lái)進(jìn)行的。不同國家和地區，由于自然條件和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平不同，其實(shí)施水權管理的制度體系也可能不一樣。本文在對一些國家，尤其是發(fā)達國家，如美國、英國、澳大利亞、法國、日本、加拿大等水權制度進(jìn)行綜合研究的基礎上，剖析了各種水權管理體系內在的管理機制和管理特點(diǎn)。同時(shí)，通過(guò)對我國水資源供求現狀進(jìn)行分析，指出我國水資源緊缺的一個(gè)很重要原因是缺乏水資源的有效配置，并提出要實(shí)行水資源優(yōu)化配置、提高水利用效率，就需要從根本上對水權加以認識，以建立完善的水權管理制度體系和成熟的水市場(chǎng)。
關(guān)鍵詞：水權管理特點(diǎn)國外
1國外水權管理體系
各個(gè)國家水資源狀況、水資源管理體制和水法規制訂主體不同，所實(shí)行的水權管理體系也不盡相同。如英國、澳大利亞、法國的水權體系為濱岸權系，而加拿大、日本的水權體系則為優(yōu)先占用權體系。即便是同一個(gè)國家，由于地理、自然條件不同，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，其水權管理體系也不一樣。如美國的阿肯薩斯、特拉華、佛羅里達、佐治亞等州，由于水資源較為豐富，采用的是濱岸使用權許可體系；而美國密西西比河以西的大部分州，如猶他州、科羅拉多州和俄勒岡州等，由于干旱缺水，用水較為緊張，采用的則是優(yōu)先占用水權體系。然而，總體來(lái)說(shuō)，國外所實(shí)行的水權管理體系不外乎兩種：濱岸權體系和優(yōu)先占用權體系。
2國外水權管理特點(diǎn)
對于地下水、地表水以及跨流域調水，盡管各國所采用的水權管理模式不盡相同，但不論哪一種管理模式，它們在水權的分配、獲取、轉讓以及水市場(chǎng)的規范管理方面大多都具有下述特點(diǎn)。
2.1按水權配置水資源
大多數國家，特別是一些市場(chǎng)化程度較高的國家，如美國、澳大利亞、日本、加拿大等，對水資源都建立了按水權管理的水資源管理制度體系，將水權制度作為水資源管理和水資源開(kāi)發(fā)的基礎。這些國家，有的是各州針對自己的實(shí)際情況，制訂出自己的水法，建立各自的水權管理制度，有關(guān)部門(mén)從各州獲取水權，再逐級分解，將水權落實(shí)到各個(gè)用水戶(hù)；有的則是一個(gè)國家建立一部總的水法，建立一套完整的水權管理制度，各級部門(mén)從國家獲取水權，然后逐級層層分解，將水權落實(shí)到各個(gè)用水戶(hù)。但不管哪種方式，最終用水戶(hù)都是根據自己所取得的水權進(jìn)行用水，從而避免了水資源開(kāi)發(fā)、管理以及水資源利用方面的矛盾沖突。
2.2按照優(yōu)先用水原則進(jìn)行水權分配
從各國的用水優(yōu)先權來(lái)看，幾乎所有國家都規定家庭用水優(yōu)先于農業(yè)和其他用水，但在時(shí)間上則根據申請時(shí)間的先后被授予相應的優(yōu)先權。當水資源不能滿(mǎn)足所有要求時(shí)，水權等級低的用戶(hù)必須服從于水權等級高的用戶(hù)的用水需求。其中，西班牙的水法規定，首先應根據用水權優(yōu)先等級進(jìn)行供水。在用水權優(yōu)先等級相同的情形下，依照用水的重要性或有利性的順序進(jìn)行供水；當重要性或有利性相同時(shí)，先申請者享有優(yōu)先權。而日本水法則規定，對于兩個(gè)以上相互抵觸的用水申請，審批效益大者，不再考慮“先提出者優(yōu)先”的傳統做法。顯然，在缺水時(shí)期，等級較低的用水權很可能遠遠滿(mǎn)足不了用水的需求，甚至很可能根本得不到水。
2.3獲取水權需要繳納費用
美國調水工程的受益者要取得調水，就需要支付資源水價(jià)，它包含在容量水價(jià)之中，屬于一次性支付。以美國科羅拉多州—大湯普遜調水工程為例，該工程的調水量約為3.82億m3，將其分成31萬(wàn)份。農業(yè)、城市和工業(yè)各自持有的份額可以買(mǎi)賣(mài)和交換。1962年農業(yè)占80％以上的份額；而城市所占份額不足20％。到了1992年，農業(yè)占55％的份額，城市占41％，工業(yè)占4％。整個(gè)70年代和80年代，每份調水的價(jià)格在1200～2000美元之間波動(dòng)。
法國對于獲取水權和污水排放也收取一定的費用，用于建設水源工程和污水處理工程，以達到“以水養水”目的。另外，政府還對每立方米供水收取0。105法郎（折合人民幣0。11元）的國家農村供水基金，用于補貼人口稀少的地區和小城鎮興建供水、污水處理工程。
2.4規范水權轉讓?zhuān)嘤畽嘟灰资袌?chǎng)
在許多國家，正在廣泛運用水市場(chǎng)來(lái)作為改善水分配的重要手段。政府通過(guò)水權轉讓進(jìn)行水的再分配，由于放棄水權的一方得到了經(jīng)濟補償，促使水從低價(jià)值使用向高價(jià)值使用的轉讓?zhuān)岣吡怂睦眯屎褪褂脙r(jià)值，并保證了水長(cháng)期穩定的供給。
在美國，水權作為私有財產(chǎn)，其轉讓程序類(lèi)似于不動(dòng)產(chǎn)，水權的轉讓必須由州水機構或法院批準，且需要一個(gè)公告期。美國有不少調水工程，對于這些調水工程的用水戶(hù)，一般允許其對所擁有的水權進(jìn)行有償轉讓?zhuān)涣硗�，美國西部還出現了水銀行，水銀行將每年的來(lái)水量按照水權分成若干份，以股份制形式對水權進(jìn)行管理，從而方便了水權交易。目前美國西部正努力消除水權轉讓方面的法律和制度障礙，開(kāi)展一系列立法活動(dòng)，以保證水權交易的順利進(jìn)行和水市場(chǎng)的良好發(fā)展。
此外，澳大利亞、加拿大和日本等也在努力培育、發(fā)展水市場(chǎng)，積極開(kāi)展水權交易。而且智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律賓等一些發(fā)展中國家也在嘗試通過(guò)建立水市場(chǎng)進(jìn)行水權的轉讓。如智利曾通過(guò)水市場(chǎng)的建立，提高了農民灌溉的積極性，獲取了高額的經(jīng)濟利潤。
2.5 以水權作為股份成立股份制灌溉公司
美國西部的灌溉農戶(hù)，通過(guò)加入灌溉協(xié)會(huì )或灌溉公司，依法取得水權或在其流域上游取得蓄水權。在灌溉期，水庫管理單位把自然流入的水量按水權分配，給擁有水權的農戶(hù)輸放一定水量，并用輸放水量計算庫存各用水戶(hù)的蓄水量，其運作類(lèi)似銀行計算戶(hù)頭存取款作業(yè)。
2.6因地制宜建立切合實(shí)際的水權管理體系
美國各州擁有自己的水法和水權制度管理體系。如在美國東部，水資源比較豐富，用水戶(hù)的用水在正常情況下一般都可以得到滿(mǎn)足，很少因用水緊張而發(fā)生水事糾紛，所以這一地區的水權管理制度制定得比較寬松，采用的大都是濱岸權準則，規定濱岸土地都有取水用水權，且所有濱岸權所有者都擁有同等的權利，沒(méi)有多少、先后之分。而美國西部水資源緊缺，用水較為緊張，為了保護原用水戶(hù)的利益不受侵害，則采用了水權優(yōu)先占用體系，對于水權，規定了“先占有者先擁有，擁有者可轉讓?zhuān)徽加姓卟粨碛小钡纫幌盗薪缍ㄔ瓌t，還規定獲得用水權的用戶(hù)必須按申請的用途用水，不得將水挪作他用，也不得單獨出賣(mài)水的使用權；如果要出賣(mài)這種使用權，則必須與被灌溉的土地作為一個(gè)整體同時(shí)出售。另外，該州水權管理制度還規定，后來(lái)的用水戶(hù)必須服從于原水權擁有者，不得損害原水權擁有者的利益。此外，為了促使水資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益，鼓勵水從一個(gè)地方轉移到另一個(gè)地方，允許用某一地點(diǎn)的水取代另一地點(diǎn)水的使用，比如，下游的優(yōu)先占用者可有權分流上游的水或者轉移某些新水源以補償下游占用者。
2.7水權管理有一定的法律體系作保障
無(wú)論在美國還是在其他國家，對水權的管理都有一系列的法律法規和水權制度，其最明顯的法律是水法，這些法律對水權的'界定、分配、轉讓或交易都作了明確的規定，如俄羅斯《水法》規定，所有一切水體均屬?lài)宜�，屬�(lài)宜兄品懂牭乃w不得轉為市鎮單位、個(gè)體公民和法人所有。并對用水戶(hù)取得水權以及水權的轉讓作出了規定。澳大利亞的《維多利亞州水法》則對水體的所有權、使用權、水使用權類(lèi)型、水權的分配、轉讓和轉換作出了明確規定，而且，其地區范圍內任何形式的水權分配、轉讓和轉換都是基于該法律來(lái)進(jìn)行的。而美國《俄勒岡州水法》的內容更豐富，同時(shí)也更具體，該水法對水資源管理機構、水資源的所有權和使用權、以及水法制訂的依據都作了詳細的說(shuō)明。更甚者，該水法分別對地表水和地下水的使用權的界定、分配、轉讓與轉換、調整和取消以及新水權的申請和申請費用都作了非常具體的規定。 2.8 水權交易有公正的水權咨詢(xún)服務(wù)公司作中介
這一點(diǎn)在美國的水市場(chǎng)中表現得特別明顯，水權咨詢(xún)服務(wù)公司在美國水權交易中發(fā)揮著(zhù)非常重要的作用，幾乎所有的水權交易都要通過(guò)水權咨詢(xún)服務(wù)公司。其作用可以通過(guò)美國懷俄明水權咨詢(xún)服務(wù)公司來(lái)說(shuō)明。懷俄明水權咨詢(xún)服務(wù)公司是一個(gè)專(zhuān)職經(jīng)營(yíng)水權管理的服務(wù)公司。當州管理機構和其他利益集團想要廢除某水權時(shí)，水權所有者為了捍衛自己應有的權利，可以委托該公司提供各種記錄檔案和其他必需的證明材料。同時(shí)該公司還可為委托人水權的占有水量、法律地位、以及水權的有益利用提供專(zhuān)家證詞。此外，該公司還為委托人提供以下方面服務(wù)：
�。�1）對水權的有關(guān)檔案材料進(jìn)行鑒定；
�。�2）完成詳細的水權調查報告；
�。�3）做水權管理計劃；
�。�4）做合成地圖；
�。�5）對水權的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行評估；
�。�6）申請新水權；
�。�7）代理訴訟；
�。�8）對灌區進(jìn)行審查并對灌區公司資產(chǎn)進(jìn)行評估。
3有關(guān)啟示
我國水資源短缺，而且地區分配很不均勻，水資源供求矛盾十分突出，尤其是在北方地區這一問(wèn)題表現得更加明顯。然而，值得注意的是，在我國許多地區存在著(zhù)水資源短缺與用水浪費并存的現象。要扭轉這種現象，就需要從開(kāi)源與節流兩方面抓起。目前，我國用水效率還很低，尤其是農業(yè)用水和工業(yè)用水，農業(yè)灌溉用水定額和工業(yè)萬(wàn)元產(chǎn)值取水量遠遠高于一些發(fā)達國家用水水平。隨著(zhù)我國社會(huì )經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展，水資源的需求將更加緊迫，在現有水資源可開(kāi)發(fā)利用條件下，需要對水資源進(jìn)行優(yōu)化配置。而水資源的優(yōu)化配置是以水權管理和市場(chǎng)經(jīng)濟為基礎的，要建立完善的水權體系和成熟的水市場(chǎng)，就要從根本上對它們加以認識。
3.1明晰水權是水資源管理的根本
我國的水資源屬于國家所有，在這個(gè)基本規定下，如何根據用水方式的不同，合理界定產(chǎn)權，使國家、地方、工程單位和用水戶(hù)之間的責、權、利相互協(xié)調，并在此基礎上，探索有效保護、開(kāi)發(fā)利用水資源的產(chǎn)權結構和管理制度，是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。雖然，在計劃經(jīng)濟體制下，水資源國家所有的概念非常明確，但水的使用權、配置權和收益權極其模糊。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體制的健全和完善，以及水資源的日益短缺，就需要明晰水權，按水權理論對水資源的開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行管理。
3.2要明晰水權，首先應認識水權
認識水權是明晰水權的基礎，只有對水權這一概念有個(gè)清楚的認識，才能在此基礎上明晰水權，而對水權的認識應從以下幾方面著(zhù)眼：第一，首先要認識到水是一種特殊商品，它不同于其他一般商品，具有一定的社會(huì )性、公益性和不可替代性；第二，水權是有價(jià)的，是為實(shí)現水資源的優(yōu)化配置和可持續利用服務(wù)的，要獲得水權，就必須繳納一定的費用，即水資源費，目前，水資源費標準一般由政府來(lái)確定，用于水資源的開(kāi)發(fā)、監測和保護等；第三，水權是可以轉讓、可以交易的，水權在一定程度上類(lèi)似于財產(chǎn)權，是可以轉讓的，在轉讓水權時(shí)，水權轉讓者應得到一定的補償，而水權接受者則需付出一定的代價(jià)；第四，水權交易價(jià)格需要市場(chǎng)和政府兩方面進(jìn)行調控，水是一種特殊商品，水市場(chǎng)是一種不完全市場(chǎng)，在我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，水權交易價(jià)格不能完全由市場(chǎng)來(lái)定價(jià)，還需要政府的宏觀(guān)調控。
3.3水資源配置需要政府來(lái)調控
國家作為水資源所有者，是水權分配的主體，中央政府授權各級權力機構分配水資源的使用權，中央政府始終保留水資源的最終處置權。但應特別指出的是，水市場(chǎng)是一個(gè)“不完全”市場(chǎng)，是一個(gè)“準市場(chǎng)”，對它的培育和成長(cháng)需要國家有關(guān)法律法規的支持和約束，需要政府的積極推動(dòng)。政府作為水市場(chǎng)的管理者和調控者，在水資源配置方面，應行使水行政管理和水行政執法職能，加強對水權和水市場(chǎng)的管理。
3.4建立水市場(chǎng)需要完善資源水價(jià)征收體制
資源水價(jià)是水資源的稀缺租，是水權在經(jīng)濟上的實(shí)現形式。根據水權理論，要在水資源稀缺的條件下取得水權，就必須向資源所有者付出相應的代價(jià)。目前，我國的水價(jià)體系還不完善，一般的價(jià)格構成中，還未納入資源水價(jià)，這有悖于水權理論，不利于水市場(chǎng)的成長(cháng)，同時(shí)也不利于水資源的優(yōu)化配置。對此，國家需要根據市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，不斷完善水價(jià)構成和資源水價(jià)的征收管理體制，以促進(jìn)水資源的可持續利用和發(fā)展。
3.5 水市場(chǎng)是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的必然
實(shí)現水資源的合理配置和可持續利用，就必須有效地推進(jìn)水市場(chǎng)的建立，并使其不斷完善。長(cháng)期以來(lái)，我國的水資源配置一直采用計劃經(jīng)濟的手段。因權屬不明確，交易難以實(shí)現，市場(chǎng)也就沒(méi)有形成。水資源開(kāi)發(fā)利用主體在資源的使用上往往以“取水最大化”為目標，使資源浪費與短缺并存，人與環(huán)境爭奪資源而帶來(lái)嚴重的生態(tài)問(wèn)題，造成上下游、左右岸之間在用水上的矛盾。要實(shí)現水資源的優(yōu)化配置，就要在節水的基礎上促進(jìn)水資源從低效益用途向高效益用途轉移，就必須培育和發(fā)展水市場(chǎng)，允許水權交易。隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立和完善，水市場(chǎng)必然要在水資源的配置中發(fā)揮基礎作用。
3.6 水權管理應有完善的水權制度體系作保障
水權的分配、取得和轉讓都是遵循一定程序的，是由一系列法律制度體系來(lái)作保障的。為了使水權的分配、取得和轉讓有章可循，必須建立一套包括水權界定、分配和轉讓在內的較為完善的水權制度體系。這主要表現為以下幾方面：
�。�1）水權取得的前提條件是交納一定數額的水資源費，而水資源費的征收、管理和使用是由國家來(lái)負責實(shí)施的，國家只有制定相應的政策，才能確保水資源費的合理征收、恰當管理和使用。
�。�2）水管理部門(mén)對用戶(hù)水使用權申請的審批是根據相關(guān)的法律、法規和制度來(lái)進(jìn)行的，只有制定相應的法律、法規和制度，水管理部門(mén)才具有對用戶(hù)水使用權進(jìn)行審批的依據。
�。�3）水市場(chǎng)的建立需要有一定的法律和政策基礎。在我國，水市場(chǎng)還是一個(gè)新生事物，正處于萌芽狀態(tài)，需要進(jìn)一步的培育和發(fā)展，而其發(fā)展離不開(kāi)相應的法律、法規和政策的支持、約束和規范。在培育和開(kāi)拓水市場(chǎng)時(shí)，只有制定了相應的法律、法規和政策，才能使水市場(chǎng)不斷得到發(fā)展和完善。
�。�4）推行水權交易需要有立法做保障。水權轉讓是一種有序的水權交易活動(dòng)，水權交易的根本依據是國家的法律、法規和水權交易制度。因此，只有制定相應的法律、法規和水權交易制度，才能促進(jìn)水權交易活動(dòng)的順利開(kāi)展，才能使水權交易雙方的利益得以保障。
�。�5）水權的調整、續期和終止需要有一定的法律法規依據，沒(méi)有相應的法律和法規規定，就不能對水權進(jìn)行調整、續期或終止。
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