水利設施運營(yíng)管理的典型帶動(dòng)與全面推進(jìn)論文
摘要：
佳木斯市農村水利改革走出了符合自我發(fā)展的特色之路，幸福灌區委托經(jīng)營(yíng)開(kāi)創(chuàng )了灌區改革的先河，是真正意義的PPP模式。通過(guò)跟蹤調查，改革模式已經(jīng)成熟，改革紅利已經(jīng)釋放，為同類(lèi)灌區改革提供很好的參考模式。
關(guān)鍵詞：體制機制改革；帶動(dòng)；推進(jìn)
為推進(jìn)水利改革，增強水利對現代農業(yè)發(fā)展的支撐與保障能力，2015年7月，佳木斯市委、市政府組成聯(lián)合調研組，先后深入到所轄縣（市）區，對已建成水利設施發(fā)揮作用和運營(yíng)管理情況進(jìn)行了專(zhuān)題調研。筆者全程參與了調研活動(dòng)，認為富錦市幸福灌區委托經(jīng)營(yíng)的成功經(jīng)驗對于水利設施運營(yíng)管理體制機制改革的全面推進(jìn)具有典型帶動(dòng)作用。
一、水利設施運管體機制改革是一項緊迫任務(wù)。
目前，佳木斯市所轄縣（市）區的水利設施運營(yíng)管理體制機制現狀各異：同江市臨江，三村和三江口灌區為公益性一類(lèi)單位，職工全部納入財政預算，退休職工納入機關(guān)事業(yè)保險，灌區配套工程的養護與維修費用由財政撥發(fā)；湯原縣引湯、湯旺河、振興和鶴立河灌區為差額撥款；郊區群英、蓮望、永安和大頭山灌區為自收自支性質(zhì)，每年收取的水費解決不了職工工資，累計拖欠工資1000余萬(wàn)元；富錦市、樺南縣和樺川縣同郊區的灌區管理運行模式相近，基本在財政補貼下勉強運行。較突出的問(wèn)題體現在3個(gè)方面：
1、投入機制缺乏活力，水利設施難以發(fā)揮效能。
近年來(lái)，國家主要投資灌區骨干工程，田間配套設施由地方財政負責籌資，由于地方配套資金到位率低，一些已建、在建工程因資金不足成為半截子工程。發(fā)改、國土、農發(fā)等涉水灌渠項目沒(méi)有實(shí)行項目集中捆綁、資金統籌使用，不能形成集中財力干水利的“拳頭效應”。特別是多項水利骨干工程建于上世紀50——70年代，已連續運行數十年，由于工程維修資金長(cháng)期短缺，致使工程老化失修嚴重，有些水庫帶病運行，部分灌區多處發(fā)生渠道滲漏、預制板凍脹、渠系建筑物損壞等問(wèn)題。目前，7個(gè)大型灌區實(shí)際灌溉總面積僅達到設計灌溉總面積的26.7%，全市用地表水灌溉的水田只占水田總面積的21.2%，農田灌溉水有效利用系數也只有0.55左右。
2、水價(jià)偏低，運行和管護經(jīng)費嚴重不足
。由于沒(méi)有形成完善的水價(jià)形成機制，全市各灌區的.執行水價(jià)一直低于運行成本。以湯旺河自流灌區為例，成本水價(jià)為0.12元/m3，執行水價(jià)為0.048元/m3，僅達到成本水價(jià)的40%；以悅來(lái)提水灌區為例，成本水價(jià)為0.1159元/m3，執行水價(jià)為0.05元/m3，還未達到成本水價(jià)的44%。國家減免農業(yè)稅后，灌溉水費成為唯一向農民繼續征收的費用，農民繳費自覺(jué)性不高，灌區又無(wú)有效制約機制，導致水費收繳困難，拖欠嚴重，全市灌區水費平均收繳率不足70%。過(guò)低的水費價(jià)格和水費收繳率，使水利設施運行和管護經(jīng)費缺口高達70.6%。作為水利設施運行和管護經(jīng)費主要來(lái)源的水費長(cháng)期不能正常有效地落實(shí)，水利設施的運行質(zhì)量和管護效果可想而知。
3、管護責任不到位，部分設施處于失管狀態(tài)。按照規定，灌區主要干渠和支渠工程由各灌區管理單位管理，末級渠系（主要是支渠以下的斗渠、農渠和毛渠）由鄉村組織管理。由于小型水利工程設施產(chǎn)權不明晰、管理機制不健全，末級渠系和田間工程多年來(lái)維護投入少，鄉、村和農民管理和維護不到位，導致部分水利設施長(cháng)期失管失修。一些水利工程遭到人為破壞，渠堤上亂扒、亂掘、亂建現象嚴重。用水時(shí)蜂擁而來(lái)，不用水時(shí)無(wú)人問(wèn)津，閘門(mén)有人開(kāi)，沒(méi)人關(guān)，造成水資源極大浪費。目前，全市泵站機井設施和灌排渠道設施平均完好率均不足70%。
上述問(wèn)題長(cháng)期存在導致了水利設施運行與管護舉步維艱，其根本原因是水管體機制改革的滯后。近年來(lái)，各縣（市）區借助全省啟動(dòng)水管單位改革的有利契機，都針對存在的問(wèn)題不同程度地有所動(dòng)作，但改革進(jìn)展沒(méi)有較大突破。因此，大膽探索，勇于創(chuàng )新，積極推進(jìn)水利設施運營(yíng)管理體制機制改革是當前十分艱巨而緊迫的任務(wù)。
二、幸福灌區委托經(jīng)營(yíng)的基本模式。
富錦市幸福灌區是國家大型灌區之一，于2000年開(kāi)始運行，設計灌溉面積2。04×104hm2，現有職工56人。多年來(lái)，受經(jīng)營(yíng)機制不活、管理不到位、執行水價(jià)低、灌溉面積不足等多方面因素影響，灌區始終虧損運營(yíng)。截至2014年底，已累計負債1171萬(wàn)元，沉重的債務(wù)包袱導致灌區難以為繼。2014年，結合“兩大平原”現代農業(yè)綜合配套改革，根據《省水利廳關(guān)于深化水利改革工作的通知》精神，富錦市幸福灌區引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)禹政公司，對灌區實(shí)行整體委托經(jīng)營(yíng)，扭轉了灌區管理混亂、負債運行的困難局面，先于各縣（市）區成功地邁出了大型灌區整體市場(chǎng)化運營(yíng)的第一步。
2015年2月，富錦市水務(wù)局與黑龍江省禹政水利工程有限公司簽訂了幸福灌區《委托經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。按照協(xié)議，受托方禹政公司一次性交納600萬(wàn)元，獲得幸福灌區的經(jīng)營(yíng)權和資產(chǎn)使用權30年。幸福灌溉管理站作為灌區的管理單位依然是準公益性事業(yè)單位，禹政公司作為運營(yíng)公司對灌區具有一定期限的經(jīng)營(yíng)權，主要通過(guò)強化管理、優(yōu)化服務(wù)來(lái)降低運營(yíng)成本、提高水電費收繳率，實(shí)現公司收益最大化。同時(shí)確定，在國家未出臺相關(guān)政策前，幸福灌溉管理站的準公益性事業(yè)單位性質(zhì)不變、職工身份不變，委托經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，受托公司將資產(chǎn)使用及管理權交回到幸福灌溉管理站。
三、幸福灌區委托經(jīng)營(yíng)的主要成果。
1、設施管護投入加大，農業(yè)服務(wù)水平提高。
禹政公司經(jīng)營(yíng)后，根據灌區運行需要，購置投入了挖掘機、鏟車(chē)、水泵、發(fā)電機組、流動(dòng)焊機、儲油罐、管理用車(chē)等機械設備和鐵管、砼管、鋼板、槽鋼等工程材料，灌區搶險維修及日常管理、維護得到全面加強。半年來(lái)，企業(yè)共投入設備、設施及維修維護工程資金2000多萬(wàn)元，極大改善了灌區田間供水條件，有效解決了渠道和田間“跑、冒、滴、漏”等問(wèn)題，大幅提高了水資源利用率。2015年，共改善灌溉面積0.133×104hm2，泡田工作較往年提前15d完成。
2、灌區經(jīng)營(yíng)活力增強，運營(yíng)效益水平提高。
2014年委托經(jīng)營(yíng)前，幸福灌區全年水電費總收入為169萬(wàn)元，運行總支出495萬(wàn)元，虧損328萬(wàn)元。2015年禹政公司經(jīng)營(yíng)后，截至6月末，已收繳水電費500多萬(wàn)元，實(shí)現了收支平衡并有所盈余。按照企業(yè)發(fā)展規劃及效益測算，2016年灌區實(shí)際灌溉面積可達0.667×104hm2，水費收繳率達到90%，灌區灌溉和多種經(jīng)營(yíng)總利潤可達330萬(wàn)元；2018年灌區實(shí)際灌溉面積可達1×104hm2，灌區灌溉和多種經(jīng)營(yíng)總利潤可達531萬(wàn)元。
3、職工利益得到保障，內部管理水平提高。禹政公司受托經(jīng)營(yíng)后，每月按時(shí)足額為職工發(fā)放工資，并足額繳納養老保險、醫療保險、工傷保險、意外傷害險和住房公積金，在節日給職工發(fā)放福利，職工收入水平大幅提高，利益得到保障，對企業(yè)的歸屬感不斷增強。在此基礎上，企業(yè)制定完善了職工考勤、車(chē)輛管理、供水管理、水電費收繳、面積核查、下鄉期間管理等各項制度體系，明確了職工崗位責任。職工崗位責任感和工作積極性大幅增強，過(guò)去紀律松馳、人員渙散、管理混亂等問(wèn)題得到有效解決，內部活力得到充分釋放。
四、擴展典型帶動(dòng)效應，全面推進(jìn)改革。
佳木斯市境內黑龍江、松花江、烏蘇里江三大水系年均過(guò)境水資源量3578.1×108m3，過(guò)境水資源利用率松花江為11%，黑龍江僅為3.6%。全市灌區實(shí)際灌溉面積僅占設計灌溉能力的47%，地表水灌溉僅占水田總面積的21.2%，水利發(fā)展潛力巨大。另外，國家發(fā)改委、財政部和水利部聯(lián)合出臺了《關(guān)于鼓勵和引導社會(huì )資本參與重大水利工程建設運營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，又為水利市場(chǎng)化改革帶來(lái)了新的機遇。筆者認為，面對自然條件與政策環(huán)境為引進(jìn)社會(huì )資本參與水利工程“建、運、管”創(chuàng )造了廣闊空間的有利形勢，應該將推廣幸福灌區經(jīng)驗，探索多種合作經(jīng)營(yíng)模式，用足用好相關(guān)政策和強化政府主導作用，作為拓展改革思路，加快改革步伐，擴大改革成果，全面推進(jìn)水利設施運管體機制改革的主要對策。
1、積極推廣幸福灌區委托經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗。
幸福灌區通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)初步實(shí)現了政府減負、企業(yè)獲利和農戶(hù)受益“三贏(yíng)”目標，首次大型灌區整體市場(chǎng)化運營(yíng)的成功嘗試，在全市水利系統引起了積極反響。目前，同江市臨江灌區和樺川縣新河宮排灌站與新城灌區，已經(jīng)在借鑒幸福灌區經(jīng)驗探索推進(jìn)委托經(jīng)營(yíng)。市水務(wù)部門(mén)要在認真總結幸福灌區委托經(jīng)營(yíng)做法基礎上，通過(guò)印發(fā)經(jīng)驗材料，召開(kāi)現場(chǎng)會(huì )等方式，在全市有條件的灌區中進(jìn)行推廣。相關(guān)縣（市）區政府要為水利設施社會(huì )化經(jīng)營(yíng)改革創(chuàng )造條件，提供支持，培育范例，積累經(jīng)驗，努力加快市場(chǎng)化進(jìn)程。
2、因地制宜地探索多種合作經(jīng)營(yíng)模式。
全市現有水利設施的基本情況和運營(yíng)狀況不同，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)體制改革創(chuàng )新面臨的矛盾和問(wèn)題也有差異。各相關(guān)縣（市）區和水務(wù)部門(mén)要進(jìn)一步加強對水利設施的評估和測算，積極盤(pán)活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，在推廣幸福灌區委托經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗同時(shí)，堅持改革創(chuàng )新與因地制宜相結合，積極探索PPP、TOT、TBT等多種合作模式，引進(jìn)相關(guān)企業(yè)，吸引社會(huì )資本參與現有水利設施的運營(yíng)管理及配套建設。在實(shí)際操作中注重分類(lèi)推進(jìn)，穩妥實(shí)施，區分大型與小型、新建與續建、具有資源條件和不具有資源條件等不同情況，采取不同合作方式，堅持試點(diǎn)先行，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。對于中小型灌區，也可以鼓勵和引導專(zhuān)業(yè)大戶(hù)與合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體參與建設和管護。
3、切實(shí)加強與相關(guān)規劃和項目的銜接。
要用足用好國家與省的相關(guān)政策，抓住國家和省大力推進(jìn)“兩大平原”現代農業(yè)綜合配套改革和三江治理、三江連通、界河防護等重大水利工程等有利機遇，將全市重大水利工程建設管理市場(chǎng)化改革與農業(yè)改革同國省重大水利工程規劃相銜接，加強相關(guān)部門(mén)間信息溝通和工作協(xié)調，科學(xué)利用好水利、發(fā)改、國土、農發(fā)、環(huán)保等多渠道投入資金，圍繞全市“百公里綠色稻米長(cháng)廊”等農業(yè)發(fā)展布局，在抓好國省新建續建灌區項目的同時(shí)，積極謀劃一批PPP、BOT、BT等模式的新建大型灌區項目，爭取納入國省規劃，引進(jìn)社會(huì )資本投資建設。
4、著(zhù)力強化政府引領(lǐng)、監管和服務(wù)作用。
水利設施，特別是大型灌區多是大額度國有資產(chǎn)，其建設、運營(yíng)與管理的體機制改革又直接關(guān)系農業(yè)發(fā)展和農戶(hù)利益。在推進(jìn)改革過(guò)程中，地方政府要切實(shí)發(fā)揮好導向與引領(lǐng)作用。要先期做好資產(chǎn)核查、債務(wù)核算、人員分類(lèi)及分流、清理等基礎工作，研究制訂合理、合法的優(yōu)惠政策，積極圍繞水利設施建設運營(yíng)開(kāi)展招商引資。要加強對相關(guān)合作企業(yè)在國有資產(chǎn)使用、維護方面的監管，防止資源浪費和掠奪式經(jīng)營(yíng)，保證國有資產(chǎn)的保值增值，保護農戶(hù)用水權益，保障水利工程安全長(cháng)效運行。要加強指導服務(wù)，維護企業(yè)合法權益，保證企業(yè)合理收益，幫助企業(yè)解決實(shí)際問(wèn)題。同時(shí)，要正確處理好所有權與經(jīng)營(yíng)權的關(guān)系，繼續爭取國家在水利方面的資金和項目投入，切實(shí)通過(guò)政府和市場(chǎng)有機結合，推動(dòng)水利設施的不斷完善，提升水利服務(wù)水平。
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