對省管縣財政體制改革的相關(guān)思考及建議論文
摘 要：本文通過(guò)對現行省管縣財政體制改革的探討，對其相關(guān)優(yōu)勢和存在的問(wèn)題分別進(jìn)行了闡述，并據此提出了一些改革的策略和建議，以期可供借鑒或參考。
關(guān)鍵詞：省管縣 財政體制 改革
一、背景
近年來(lái)，國內部分省市為了解決縣鄉財政困難，發(fā)展縣域經(jīng)濟，開(kāi)始推行縣級財政省級直管制，來(lái)充分提高財政工作的效率，保證財政資金的及時(shí)到位。就山東而言，自2009年起我省開(kāi)始實(shí)施省管縣財政體制試點(diǎn)改革，將包括商河、萊陽(yáng)、高青、安丘、惠民在內的20個(gè)縣或縣級市納入本次改革試點(diǎn)的范圍內，并已開(kāi)始逐步實(shí)施。
相對于傳統的市管縣，省管縣是指省級財政跨過(guò)市一級財政，在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來(lái)、預決算、年終結算等方面直接面對縣級財政開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)的一種財政管理形態(tài)。這種財政管理形態(tài)可以充分解決以往市一級對縣級干涉過(guò)多，對其省級撥付資金進(jìn)行部分截留，縣級對其自身經(jīng)濟發(fā)展沒(méi)有發(fā)言權的弊端。除此之外，還可節約大量的行政成本，提高了行政管理的效率，有效的解決了信息失真發(fā)生的可能性。
二、省管縣財政體制改革的具體優(yōu)勢
1．提高了財政資金的使用效率
在省管縣財政體制改革實(shí)施后，由于市一級中間環(huán)節的取消，省級財政可以直接結算至縣，實(shí)現了市級與縣級財政主體地位的平等化，從而有效的避免了市一級對省級財政資金的截留，而通過(guò)省級與縣級的直接交流和對話(huà)，可充分增強省級對縣級財政的調控能力，有效避免了由于存在中間環(huán)節所導致的信息失真現象的發(fā)生。以山東為例，由于第一批所試點(diǎn)的20個(gè)縣（縣級市）大都屬于經(jīng)濟不發(fā)達的縣域，有些甚至為貧困縣，本次試點(diǎn)改革所要解決的首要問(wèn)題即為財政資金的撥付。
2．有利于“三農”事業(yè)的發(fā)展
省管縣財政體制改革，實(shí)質(zhì)上是在財政方面對公共資源進(jìn)行重新分配，其目的就是從體制上解決縣級財政資源不足的問(wèn)題，使其可以集中財力發(fā)展縣域經(jīng)濟以及各種社會(huì )事業(yè)，提高鄉鎮居民、農民的人均收入。由于縣級所直接面對的為基層鄉鎮和農村，農業(yè)問(wèn)題的解決、農村經(jīng)濟的發(fā)展、農民收入的提高、農村基礎設施的完善以及公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，都需縣級財政直接予以解決，因此從這一點(diǎn)上看其意義重大。在改革后，縣級財政可以有足夠的資金投向上述領(lǐng)域，極大的推動(dòng)了三農問(wèn)題的解決。
3．促進(jìn)了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展
為了充分解決城鄉發(fā)展不均衡的問(wèn)題，必須對其縣域經(jīng)濟進(jìn)行重點(diǎn)扶持，通過(guò)更多財政資金和公共資源的投入，來(lái)壯大縣域經(jīng)濟、縮小城鄉差距、維護城鄉穩定。在實(shí)施省管縣財政體制改革后，省級可通過(guò)對其財政的綜合調控，加大轉移支付力度，來(lái)將扶持縣域經(jīng)濟發(fā)展的各項資金和政策給予充分落實(shí)，為縣域經(jīng)濟的發(fā)展提供了良好的硬軟件環(huán)境。就縣級而言，其可以充分利用發(fā)展空間擴大，權力使用靈活，財政資金充裕這一良好機遇，推進(jìn)自身縣域經(jīng)濟更好更快的向上發(fā)展。
三、省管縣體制改革所存在的主要問(wèn)題
從目前國內省管縣財政體制改革實(shí)施的具體模式來(lái)看，可具體分為三類(lèi)，一為全面放權模式，即省財政將原來(lái)隸屬于市一級的大部分經(jīng)濟管理權限下放至縣級，其以浙江為代表；二為區別對待模式，即改革的對象主要為省內經(jīng)濟不發(fā)達縣，通過(guò)對其加大財政轉移支付和專(zhuān)項資金補助力度來(lái)扶持其發(fā)展，其以山東為代表；三為穩妥漸進(jìn)模式，即由省市先共同對縣級財政進(jìn)行管理，再予以逐步放權，其以吉林為代表。雖然這些省市在其改革初期都取得了不錯的效果，但是同時(shí)卻也暴露出了一些問(wèn)題，其主要如下：
1．行政與財政管理體制的矛盾
從目前來(lái)看，已實(shí)施改革的各省市所遭遇的首要問(wèn)題即為行政與財政體制存在著(zhù)固有矛盾，這是由于財政在實(shí)行省管縣后，相應的行政管理體制卻沒(méi)有隨之予以改革，依然按照省管市、市管縣這一傳統體制來(lái)予以管理，因此使省管縣財政體制改革的效果大打折扣。例如，實(shí)施省管縣后的縣或縣級市的行政權、審批權、人事權和其他行政管理依然由市級來(lái)進(jìn)行管理，明顯超出了其財權所能承受的范圍，形成了市級財權與其事權不對稱(chēng)的現象，這種財權的架空將必然會(huì )為今后改革的進(jìn)一步深入留下隱患。
2．市級財政管理的積極性下降
在實(shí)施省管縣后，市一級不再具有對其改革縣或縣級市財政的重要管理權，因此其職能也發(fā)生了較大的轉變，主要以監督檢查、報表匯總以及業(yè)務(wù)指導為主。由于這些職能僅屬于財政管理的一般權限，不具有硬性約束的效力，因此其必然會(huì )影響市一級實(shí)施管理的積極性，后者不會(huì )再對省級所出臺的對縣級增支政策和項目資金予以相應的配套。此外，省管縣的實(shí)施還會(huì )使市一級財政工作的重心予以轉移，其極有可能不會(huì )再加大對縣級經(jīng)濟發(fā)展的支持力度，從而也影響了縣級其他工作的相應開(kāi)展。
3．省級財政管理總體壓力加大
以山東為例，在實(shí)施省管縣前，省級財政直接管理的只有十七個(gè)地市，而在此次改革實(shí)施后，省級財政直接管理的范圍將擴大至三十七個(gè)，除了原有的地市之外，還增添了二十個(gè)直接管理的縣（縣級市）。由此可見(jiàn)，省管縣必然會(huì )使省級財政管理的壓力加大，這不僅表現在財政工作的強度和難度方面，而且還表現在現有財政資金的合理分配上。目前縣級政府所存在的突出問(wèn)題是縣鄉財政困難，而省管縣的實(shí)施雖然可以初步緩和這一矛盾，但更重要的是中后期的持續撥付，這無(wú)疑又給省級財政提出了新的'挑戰。
四、省管縣體制改革存在問(wèn)題的改革建議
1．統一行政與財政管理體制
在實(shí)施省管縣后，省、市、縣三級政府的行政管理權限要予以相應明確，并努力將地市級財政的主要職能轉移至保證該區域公共職能發(fā)揮、為其轄區提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)上，實(shí)現市、縣兩級行政職權的合理劃分。對于縣級與財政相關(guān)的行政管理權限，市級應逐步予以退出，而對于包括縣級在內的全市的社會(huì )公共事業(yè)，依然需要在市、縣兩級共同予以分擔，且市一級還要加大對其的投入力度。此外，市級還應負責對縣級財政工作的執行質(zhì)量及力度進(jìn)行監督檢查，這也是對省級財政予以協(xié)助的表現。
2．充分理順市、縣兩級關(guān)系
改革后，市級依然要加大對縣級財政工作的支持力度，對縣級經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)行扶持，努力使此次改革的效果落到實(shí)處。雖然原由市級財政負責的對縣級進(jìn)行財政預算管理、國庫集中收付、各項轉移支付、專(zhuān)項資金補助、貸款資金管理等轉由省級財政負責，但是市級財政依然需要對縣級財政收入、財政支出、財政政策和制度以及綜合性工作進(jìn)行管理，依然需要發(fā)揮其在調查研究、決策、監督等方面的積極作用。長(cháng)期來(lái)看，由于市級仍然是縣級的領(lǐng)導機關(guān)，因此上述職責的履行是必然的，也是可行的。
3．積極完善省以下分稅制度
由于在省管縣后各級政府的職能范圍有所變化，因此必須以政府職能、稅基流動(dòng)性、財政需要、受益范圍等為依據，對省、市、縣三級稅收進(jìn)行重新設置，以合理平衡各級政府之間的關(guān)系。為此，首先應將稅基較廣、流動(dòng)性不大、收入穩定和有利于征管的稅種作為縣級財政的主體稅種，以改變目前縣級沒(méi)有主體稅種的不利局面。其次，對于省、市、縣之間的共享稅，應通過(guò)省級財政根據各級政府財力狀況的不同來(lái)確定相應的分享比例，再予以合理劃分，在必要時(shí)還應向市、縣兩級予以?xún)A斜。
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