關(guān)于行政績(jì)效的論文
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【內容提要】 如何提升公民的社會(huì )主人感、存在幸福感是公共行政面臨的課題。公共行政績(jì)效考評是推進(jìn)公共行政提供優(yōu)良公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的最有效的辦法。按照“公民第一，效益至上”現代公共行政管理主旨的要求，在具體操作過(guò)程中努力實(shí)現績(jì)效考評的科學(xué)性和社會(huì )性。同時(shí)，發(fā)揮績(jì)效考評的激勵和價(jià)值引導功能，促進(jìn)現代公共行政管理上水平。
【關(guān)鍵詞】 公共行政 績(jì)效 考評
公共行政績(jì)效考評是探討公共管理如何提高工作效率和提升優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以滿(mǎn)足社會(huì )公眾對行政責任心里認同的一項評價(jià)活動(dòng)。該活動(dòng)是“本世紀最大的也是最重要的管理課題①”，是公共行政運行機制的一個(gè)重要方面，是展現行政效率、引導行政目標、完善行政考核辦法的制度設計和管理手段。在政府績(jì)效考評發(fā)源地的英國，“績(jì)效評估已經(jīng)成為一種國家制度，主要目的是為了更好地為公眾服務(wù)②”。在現代民主國家，公共行政更加注重民主取向和公共利益、更加注重公共產(chǎn)品質(zhì)量和社會(huì )效益的價(jià)值追求。我們研究和力求落實(shí)“公民第一，效益至上”的績(jì)效管理原則和績(jì)效示標來(lái)促進(jìn)公共事務(wù)優(yōu)化，不僅成為公共行政績(jì)效考評的目標，而且也是管理考核體系的核心內容。
一、公共行政績(jì)效考評的意義
我們探討公共行政績(jì)效考評，是為了追求公共行政的人本價(jià)值，實(shí)現考評的設定目標，努力做到績(jì)效考評的客觀(guān)性、科學(xué)性，使績(jì)效考評的方案實(shí)用、有效。因此，做好公共行政績(jì)效考評不僅具有理論意義，而且具有社會(huì )意義。
在理論方面，通過(guò)探索公共行政績(jì)效考評的特征及實(shí)現途徑，我們可以理解現代公共行政治理所具有的系統工程的科學(xué)性和民生工程的社會(huì )性，懂得公共行政歷史發(fā)展的進(jìn)步性和局限性，把握公共行政績(jì)效考評實(shí)現的一般理論途徑，在“公民第一，效益至上”現代公共行政治理主旨引導下，創(chuàng )新設計出既有公共服務(wù)，又有公共行政；既有公平利益，又有對話(huà)協(xié)商；在考評上經(jīng)濟、效率、效益、質(zhì)量及環(huán)境等考查因素和諧發(fā)展的示標體系，為實(shí)際操作找出更可行的方案、做出科學(xué)的引導。
在社會(huì )方面，任何理論都有它適用的范圍，不同的理論也有它實(shí)踐的源流，經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )等歷史和現實(shí)因素對理論的影響和交融無(wú)不對理論的現實(shí)功能產(chǎn)生影響。我們以科技哲學(xué)的科技倫理精神賦予績(jì)效考評社會(huì )意義，更好地讓公共行政為公民服務(wù)，用科技哲學(xué)的科學(xué)范式把握公共行政服務(wù)的側重點(diǎn)，用經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)等諸學(xué)科的科技理性和方法來(lái)實(shí)現行政績(jì)效上水平，使績(jì)效考評的管理更科學(xué)、更實(shí)用。在現實(shí)生活中，“實(shí)行績(jì)效考評有利于轉換政府公共管理的理念。在組織內部形成濃厚的績(jì)效意識，敦促管理者增強對政府公共項目的責任感，改進(jìn)政府對公共事務(wù)管理和公共服務(wù)傳遞的方法”③，利用科學(xué)的績(jì)效考評方案來(lái)推進(jìn)公共行政功能的優(yōu)化和質(zhì)量的提高，從而盡可能地滿(mǎn)足社會(huì )對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。
二、公共行政績(jì)效考評的特征
首先，體現系統工程特點(diǎn)的科學(xué)性。依據科技哲學(xué)對其他學(xué)科的作用，科技哲學(xué)為績(jì)效考評作為系統工程提供了科學(xué)的方法論。公共行政績(jì)效考評作為管理學(xué)科中行政管理的技術(shù)操作項目，涉及“組織管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節，具有自已的基本信念和理論基礎，不是一種技術(shù)而是多項技術(shù)的集合，并且實(shí)際操作中體現自己的特點(diǎn)�！雹馨凑照矀サ挠^(guān)點(diǎn)，績(jì)效考評步驟和相互關(guān)系的模型是戰略規劃―行動(dòng)計劃―監測反饋―績(jì)效評估―戰略規劃。從考評的戰略規劃開(kāi)始到下一個(gè)戰略規劃，完成了一個(gè)循環(huán)，又開(kāi)始進(jìn)入另一個(gè)循環(huán)的起點(diǎn)，是新方案范式的開(kāi)端，過(guò)程具有螺旋上升的循環(huán)性、工程特征的系統性、環(huán)節實(shí)施的組織性、績(jì)效評價(jià)的整體性。這一循環(huán)過(guò)程不僅需要經(jīng)費、人力、制度保障，而且需要社會(huì )監督、社會(huì )信息反饋和社會(huì )效果評價(jià)。每一過(guò)程和環(huán)節，都是建立在系統科學(xué)、組織科學(xué)和工程管理學(xué)基礎之上，力爭做到科學(xué)性。
其次，表現民生工程主題的社會(huì )性�！肮竦谝�，效益至上”是現代公共行政管理的主旨。當下，公共行政已經(jīng)“從追求形式合法轉向追求行政績(jì)效，努力實(shí)現法律效果與社會(huì )效果的統一，保證行政過(guò)程與結果的正當性與可接受性�！雹菘�(jì)效評價(jià)也從過(guò)去側重于經(jīng)濟效率過(guò)度到既講求節約行政成本，又講求社會(huì )效益上來(lái)，側重點(diǎn)放在公共行政服務(wù)的效果和質(zhì)量上，不僅形式上、行動(dòng)上民主，而且內容上講求的是公共利益的實(shí)現。在當代，公共行政不僅要完成保衛國家主權的任務(wù)，而且要保障好公民人權和民主權利，維護好公民人人平等和社會(huì )公正；不僅在經(jīng)濟職能的.公共產(chǎn)品供給方面實(shí)現制度化、資源配置方面實(shí)現合理化，做到分配公平、調節有力、保障穩定供給，而且在社會(huì )職能的公共服務(wù)供給方面實(shí)現環(huán)保、公正、有序�？�(jì)效考評多涉及公民民主和生計等公共事務(wù)管理情況的考核和測評，以及以行政機關(guān)為主體的公共部門(mén)在服務(wù)效率和效果方面的評估和評價(jià)，具有突出的民生特點(diǎn)和社會(huì )性，其公共行政的社會(huì )使命、取向、任務(wù)以及復雜、綜合程度表現出顯性的民生特點(diǎn)和社會(huì )工程特點(diǎn)。
三、公共行政績(jì)效考評的步驟
公共行政績(jì)效考評是一項系統工程，力求科學(xué)、有效，必須首先進(jìn)行戰略規劃，然后開(kāi)展行動(dòng)計劃，把績(jì)效考評落到實(shí)處，同時(shí)發(fā)揮績(jì)效考評激勵和診斷作用，提升公共行政服務(wù)水平。在規劃時(shí)應把績(jì)效考評的目標講明白、原則講清楚，做到任務(wù)明細、步驟有序、措施可行、意義突出，然后按照規劃實(shí)施考評計劃。下面將全面展現績(jì)效考評全過(guò)程。
第一步，績(jì)效考評組織建設。即考評主體的確定和力量部署。對行政主體來(lái)講，因行政設計的主體范式不同，考評主體應隨之作出變化。對公共行政一元主體，可由該主體本身，或主體的上一級機構，或是被委托的社會(huì )中介機構來(lái)考評；對于公共行政多元主體，因參與公共行政管理的主體多樣、多元，有政權機構、委托機關(guān)、民間團體、授權私人，對他們績(jì)效評價(jià)已不限于授權機關(guān)，還需要社會(huì )廣泛參與。
多元行政主體的系統性與民生性，要求確定評價(jià)主體必須客觀(guān)、科學(xué)，得到社會(huì )認可。否則，即便地位合法，在公民心目中得不到認可，評價(jià)的主體也就稱(chēng)不上公正�，F代公共行政管理，績(jì)效考評應根據行政機構階層性和公共管理的內容綜合考慮，如果針對組織內部管理需要和工作目標實(shí)現，考評主體應有行政機關(guān)組織本單位的全體公務(wù)人員進(jìn)行考評，或由上一級行政機關(guān)組織下一級機關(guān)的全體工作人員進(jìn)行考評。如果針對組織外部公共管理與服務(wù)的社會(huì )效果進(jìn)行考評，那么行政機關(guān)應根據服務(wù)對象確定考評的社會(huì )力量，通過(guò)有效的考評網(wǎng)絡(luò )建設，把服務(wù)的社會(huì )對象組織成為參與績(jì)效考評的廣泛力量。在對績(jì)效考評時(shí)，使評定主體的力量能夠勝任績(jì)效考評的專(zhuān)業(yè)化、廣泛化，實(shí)現考評主體和力量分布的科學(xué)化，防止由于考評主體組織力量薄弱和人為違反隨機原則對組織建設科學(xué)化的影響，從而導致評價(jià)主體對考評結果的影響。
第二步，績(jì)效示標體系設計。確定了考評主體，考核內容的設計變得尤其重要。其原因是它要實(shí)現評價(jià)激勵功能，內容要反映公共行政目標，發(fā)揮績(jì)效示標主旨的引導功能；要考慮評價(jià)診斷改進(jìn)功能，內容要體現公共機關(guān)的職能，發(fā)展好和利用好績(jì)效示標的調整導向；要兼顧評價(jià)的溝通與民主作風(fēng)，內容要體現公共管理的社會(huì )環(huán)境，注重績(jì)效示標的可行性和技術(shù)性�？�(jì)效示標設計是一項系統性、技術(shù)性要求很強的科技項目，服務(wù)于公共行政管理，作用于公共部門(mén)對資源、投入、支出和效果的監測和考評。
因此，現代公共行政績(jì)效示標的設計一定要建立在經(jīng)濟因素、政治因素、文化因素和社會(huì )因素全面兼顧的考量基礎上。在經(jīng)濟因素方面，把經(jīng)濟與效率納入示標設計，講求成本與投入的比率，激勵節約行政成本，提高工作能力和工作效率。如行政成本人均開(kāi)支、居民人均純收入等。在政治因素方面，把民主與民權體現到示標設計中，講求制度政策產(chǎn)品對公共行政的貢獻。如轄區領(lǐng)導干部權力腐敗率，可從反面監測與考評。在文化因素方面，把文化與文明融入示標設計，因實(shí)施公共行政的范式原則不同，示標設計的特點(diǎn)會(huì )不同。如“經(jīng)濟人”與“行政人”不同的行政文化，嵌入示標考評的側重點(diǎn)會(huì )有所不同。前者多突出市場(chǎng)機制下的平等與經(jīng)濟利益，忽視了政治利益；后者多強調法制下的平等和政治社會(huì )地位，彰顯公民“維護公共利益的道德人”和“公共人人格”。在社會(huì )因素方面，把公平與正義列為示標設計起點(diǎn)，把質(zhì)量和社會(huì )效果指標作為考查的內容，強調的是公共行政服務(wù)質(zhì)量和社會(huì )滿(mǎn)意度。如社會(huì )福利覆蓋率、社會(huì )治安滿(mǎn)意度等。同時(shí)，績(jì)效示標設計要體現歷史性和現代性，用現代公共管理目標去引導和激勵公共行政管理上水平、職能有改進(jìn)，用歷史目標、現代社會(huì )環(huán)境來(lái)修正和調整現在的目標，在績(jì)效考評中，用技術(shù)示標溝通、凝聚公共部門(mén)。如對一級政府年終績(jì)效考評，它的績(jì)效示標體系設計要以歷史為基礎，根據時(shí)代需要、職能轉變設計出考評示標。
第三步，績(jì)效考評目標分解。在公共行政績(jì)效示標體系設計好后，相當于績(jì)效計劃和公共管理總目標制定結束，下一步落實(shí)的關(guān)鍵就在于考評目標的分解。由于“目標分解屬于部門(mén)內部管理，”⑥因此，考評目標分解應在部門(mén)內部進(jìn)行，以便劃清行政責任。示標設計體系是從行政職能與公共服務(wù)的整體方面進(jìn)行考評，而考評目標分解是對示標整體各項目的細化，是對績(jì)效考評目標可測量的技術(shù)設計與責任劃分�？�(jì)效考評目標分解不同于定性檔次的測評，而是以可計算、能量化、分任務(wù)、定責任人為特征。具體技術(shù)包括績(jì)效目標、績(jì)效測度、績(jì)效指標、負責人四個(gè)方面�？�(jì)效目標是考評示標展現考核項目的內容，是制定績(jì)效測度的依據。而績(jì)效測度是對績(jì)效目標進(jìn)行分解和細化后的子目標。而績(jì)效指標是對績(jì)效測度考查的數量表達，它與績(jì)效測度一起把績(jì)效目標轉化為可量度的考評示標。每項績(jì)效測度對應一個(gè)公共行政負責人，其負責人同該績(jì)效測度、績(jì)效指標一起構成一個(gè)示標項目的任務(wù)分解�？�(jì)效測度、績(jì)效指標、績(jì)效責任人分別用來(lái)實(shí)現績(jì)效目標的量綱和量化，績(jì)效考評數據的收集與記錄以及績(jì)效責任劃分。
第四步，績(jì)效過(guò)程管理與考評。根據管理成果記錄和績(jì)效監測得到的考評數據，判斷績(jì)效目標是否脫離實(shí)際，以便及時(shí)矯正績(jì)效目標，以及調整和補充示標項目來(lái)彌補舊考評范式和內容的欠缺，努力實(shí)現績(jì)效考評的科學(xué)化和合理化。通過(guò)績(jì)效監測和績(jì)效測評，完成績(jì)效測度的指標數據，然后根據歷史連續的績(jì)效指標和計劃指標，判定績(jì)效完成情況，是未實(shí)現計劃目標，還是比歷史攀高。通過(guò)對比，對績(jì)效作出評價(jià)和分析。
第五步，考評報告的信息利用�？�(jì)效考評的落腳點(diǎn)是績(jì)效考評信息利用。一般有三種情況，第一種作為績(jì)效獎懲的依據。這是傳統做法，也是年終機關(guān)考核表彰先進(jìn)，鞭策后進(jìn)的依據。通常以工資和獎金來(lái)激勵公共行政效率和效益。第二種作為公共權力擴大的依據。對于公共部門(mén)，因績(jì)效管理有方，績(jì)效成果顯著(zhù)，在考評激勵功能下，往往公共部門(mén)會(huì )獲得更大的管理自主權，擁有更大的發(fā)展空間，有馬太效應。第三種作為診斷與指導的依據。不僅把考評信息作為排行榜或榮譽(yù)的依據，而且作為分析績(jì)效薄弱點(diǎn)及差距的依據，以便找出問(wèn)題和導致差距的原因，從而為改進(jìn)公共管理提供針對性解決辦法。
四、結論
公共行政的目的是謀取社會(huì )整體利益，以提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和周全的服務(wù)來(lái)滿(mǎn)足社會(huì )公共需求，而公共行政績(jì)效考評是敦促行政活動(dòng)按照既定目標盡心盡力地履行好管理社會(huì )公共事務(wù)并對職責效果進(jìn)行考核評價(jià)�！啊竦谝弧脑瓌t是公共行政的核心原則�！雹呷绾翁嵘竦纳鐣�(huì )主人感、存在幸福感，是公共行政面臨的課題。公共行政績(jì)效考評是推進(jìn)公共行政提供優(yōu)良公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的最有效的辦法。以科技哲學(xué)的致思范式和方法論為指導，把績(jì)效考評定位在一項系統工程和民生工程來(lái)對待，在具體操作過(guò)程中努力實(shí)現績(jì)效考評的科學(xué)性和社會(huì )性。同時(shí)，發(fā)揮績(jì)效考評的激勵和價(jià)值引導功能，促進(jìn)現代公共行政治理上水平。
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