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關(guān)于赴歐盟植物檢疫的考察報告
赴歐盟植物檢疫考察報告為了解歐盟植物檢疫管理模式、運行機制、法規建設，學(xué)習檢疫隔離溫室的設計、建造及使用管理經(jīng)驗，3月10至23日，結合中英農業(yè)科技交流項目，由國家發(fā)展計劃委員會(huì )農經(jīng)司、農業(yè)部發(fā)展計劃司、種植業(yè)管理司、規劃設計研究院、全國農技中心等部門(mén)有關(guān)人員組成考察團赴英國、荷蘭及法國對歐盟植物檢疫工作進(jìn)行了考察。在歐期間，考察團拜訪(fǎng)了英國環(huán)境、食品及農村事務(wù)部，考察了英國農業(yè)部中央科學(xué)研究院、蘇格蘭作物研究院、國際園藝中心及其檢疫隔離設施，參觀(guān)了荷蘭溫室公司、法國瑞奇公司等溫室制造企業(yè)，獲取了大量相關(guān)信息，圓滿(mǎn)完成了考察任務(wù)�，F將考察情況簡(jiǎn)報如下（檢疫隔離溫室技術(shù)報告附后）。
一、歐盟檢疫基本情況
農業(yè)在歐盟經(jīng)濟中占有較大比重，為保護農業(yè)生產(chǎn)安全并服務(wù)農產(chǎn)品貿易，歐盟十分重視植物檢疫工作，建立了較為健全的植物檢疫體系。
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歐盟是一個(gè)由15個(gè)獨立國家組成的經(jīng)濟政治聯(lián)合體，奉行共同的農業(yè)政策，包括檢疫政策，這種特殊的環(huán)境產(chǎn)生了特殊而有效的檢疫管理模式。
在歐盟層面，歐盟理事會(huì )負責植物檢疫基本法規的制定及重大檢疫問(wèn)題的最終決策，歐盟委員會(huì )負責組織實(shí)施，包括制定實(shí)施細則、提出經(jīng)費預算、協(xié)助成員國開(kāi)展檢疫檢驗、核查疫情發(fā)生及處理情況、與非歐盟國家簽訂檢疫協(xié)定并組織農產(chǎn)品進(jìn)口預檢等。為加強協(xié)調，歐盟成立有植物檢疫專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，參與檢疫措施的制定與實(shí)施。重大檢疫決策，先由專(zhuān)門(mén)委員會(huì )討論評議，取得一致后，組織實(shí)施，否則須提交歐盟理事會(huì )做最終決定。
在成員國層面，通過(guò)將歐盟檢疫法規本國化執行統一的檢疫政策。根據歐盟植物檢疫法的要求，各成員國均設立或指定了一個(gè)中央職能部門(mén)即國家植物檢疫機構負責植物檢疫事務(wù)的協(xié)調，并統一管理本國的植物檢疫工作。盡管各國的國家植物檢疫機構名稱(chēng)不盡相同，有植物檢疫局、植物保護局、質(zhì)量政策局等，但無(wú)一例外均隸屬于農業(yè)（農漁食品、農林）部，并通過(guò)在各地設立下屬機構垂直管理全國植物檢疫工作，既無(wú)內外檢之分，也無(wú)農林業(yè)之別。
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長(cháng)期以來(lái)，歐盟十分重視檢疫法制建設，形成了完備的法規體系。依法檢疫是歐盟植物檢疫工作的顯著(zhù)特征。
一是體系完備。歐盟檢疫法規體系由基本“法”、行政法規和雙（多）邊協(xié)議三個(gè)層次構成。針對全局性檢疫問(wèn)題，制定嚴格意義上的基本“法”，其核心是植物檢疫法，也包括馬鈴薯癌腫病、胞囊線(xiàn)蟲(chóng)等10多項重大檢疫性有害生物控制法令。為提高法律的可操作性，基本“法”明確要求歐盟委員會(huì )制定具體辦法和程序，包括委員會(huì )令、決定及建議等110項，既有行政法規，又有技術(shù)標準。歐盟委員會(huì )還與各國簽定了相當數量的雙邊、多邊協(xié)議。
二是制修及時(shí)。歐盟檢疫立法是一個(gè)長(cháng)期動(dòng)態(tài)的過(guò)程。根據檢疫工作變化情況，不斷修訂行政法規，并對基本“法”做必要修改，從而保證法律法規盡可能符合實(shí)際需要。以植物檢疫法為例，1977年頒布，其后23年內進(jìn)行了大大小小39次修改，2000年又歸納歷次修改，制定頒布了新的植物檢疫法。
三是要求極嚴。歐盟檢疫法規是成員國必須遵循的最低要求，成員國有權通過(guò)本國立法確定高于歐盟的具體要求。如為保護本國農業(yè)生產(chǎn)安全，英國對健康種苗傳帶某些病蟲(chóng)的允許量比歐盟低、發(fā)現重大檢疫性有害生物后的禁種年限也長(cháng)于歐盟。發(fā)生馬鈴薯金線(xiàn)蟲(chóng)和白線(xiàn)蟲(chóng)的地塊，歐盟分別禁種馬鈴薯5年和10年，英國則要求禁種6年和12年。
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在農產(chǎn)品檢疫方面，歐盟做法具有很強的針對性和靈活性。一方面，根據疫情發(fā)生分布，將一些檢疫性有害生物列入名錄進(jìn)行檢疫，確保符合既定的檢疫要求；另一方面，根據歐盟委員會(huì )的建議，歐盟理事會(huì )經(jīng)常對名錄進(jìn)行修訂補充。
歐盟檢疫名錄分6大類(lèi)，包括《禁止傳入傳播的有害生物名錄》、《禁止隨特定植物或植物產(chǎn)品傳入傳播的有害生物名錄》、《禁止進(jìn)境植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》、《滿(mǎn)足特定條件方可進(jìn)境的植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》、《進(jìn)境前必須檢疫的植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》、《需采取特殊檢疫措施的植物（植物產(chǎn)品）名錄》等，涉及有害生物、植物、植物產(chǎn)品及栽培介質(zhì)等多達351種（類(lèi)）。部分名錄還根據有害生物在歐盟有無(wú)發(fā)生、植物（植物產(chǎn)品）是否源于歐盟、對象物關(guān)系整個(gè)歐盟還是特定保護區等，進(jìn)行了細化分類(lèi)，操作性極強。
歐盟各國圍繞《進(jìn)境前必須進(jìn)行檢疫的植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》開(kāi)展農產(chǎn)品檢疫工作。一是對名錄中源于歐盟的對象物實(shí)施檢疫。各成員國植物檢疫機構委派植物檢疫人員進(jìn)行產(chǎn)地檢疫，每年或每茬不少于1次，必要時(shí)作室內檢驗。對農產(chǎn)品加工、儲存場(chǎng)所、包裝材料和運輸工具也要進(jìn)行認真的檢驗，確保輸往其他成員國的農產(chǎn)品具有良好的植物衛生條件；二是對名錄中來(lái)自非歐盟的對象物實(shí)施檢驗。進(jìn)口農產(chǎn)品不管最終銷(xiāo)往哪個(gè)成員國，原則上要在進(jìn)入歐盟的第一個(gè)成員國口岸進(jìn)行檢疫，核發(fā)植物檢疫證書(shū)（即統一的植物護照）后，才能在歐盟境內流通，以確保輸入歐盟的農產(chǎn)品具有良好的植物衛生條件。
為確保各項檢疫要求落到實(shí)處，歐盟還采取了以下幾項措施：一是對作物生產(chǎn)者和進(jìn)口商進(jìn)行注冊登記，相關(guān)信息要伴隨其生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)的農產(chǎn)品流通，力求每一批農產(chǎn)品都可以回溯到它的源頭；二是根據需要實(shí)施市場(chǎng)檢疫，帶有植物檢疫證書(shū)的農產(chǎn)品跨成員國邊境流動(dòng)時(shí)無(wú)需檢疫，但在市場(chǎng)流通時(shí)要接受必要的核查；三是對進(jìn)入保護區的農產(chǎn)品提出特殊要求，符合要求才能進(jìn)入保護區；四是歐盟委員會(huì )可組織成員國對進(jìn)口農產(chǎn)品實(shí)施原產(chǎn)地預檢。
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歐盟要求，成員國發(fā)現新的有害生物，無(wú)論是否列入檢疫性有害生物名錄，只要是首次發(fā)現，都要立刻報告歐盟委員會(huì )，并通知有關(guān)成員國采取緊急調查和處理措施。必要時(shí)歐盟委員會(huì )植物檢疫專(zhuān)門(mén)委員會(huì )組織專(zhuān)家進(jìn)行實(shí)地調查，論證成員國采取緊急措施的科學(xué)性與可行性，予以認可或提出處理要求，采取包括染疫植物（植物產(chǎn)品）銷(xiāo)毀、栽培介質(zhì)及包裝材料處理、生產(chǎn)工具、包裝儲存場(chǎng)所及運輸工具消毒等處理措施。一旦確定疫情隨某一批農產(chǎn)品傳入，歐盟委員會(huì )將對其流通過(guò)程進(jìn)行回溯，并通知相關(guān)成員國，采取必要的調查處理措施，加強對該類(lèi)農產(chǎn)品的檢疫檢驗。
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鑒于植物檢疫的公益性和重要性，歐盟委員會(huì )適時(shí)提出增列檢疫項目，列入財政預算。根據檢疫工作的實(shí)際需要，主要用于以下兩個(gè)方面：一是購建檢疫儀器設備。適應建立內部統一市場(chǎng)需要，歐盟十分重視檢疫基礎設施建設，改善檢疫檢驗所需儀器和疫情處理設備。在經(jīng)費分配上優(yōu)先考慮進(jìn)口農產(chǎn)品集散地、與非成員國交界的邊境地區，特別是對處于農產(chǎn)品進(jìn)出口通道位置的成員國給予重點(diǎn)傾斜，支持力度最高可達實(shí)際支出的50%。二是補助植物疫情處理。成員國一旦發(fā)生疫情，威脅歐盟整體或局部，可向歐盟申請疫情處理經(jīng)費補助，用于保證檢疫措施的落實(shí)和彌補檢疫處理的直接經(jīng)濟損失，支持力度可達50%。如進(jìn)一步處理關(guān)系整個(gè)歐盟的安全，還可追加部分經(jīng)費。
二、歐盟檢疫隔離設施
由于種苗傳帶檢疫性有害生物風(fēng)險最大，歐、美等發(fā)達國家特別重視引進(jìn)種苗的隔離檢疫工作，將其作為防止疫情傳入的最重要措施，投入大量資金建設隔離檢疫設施，并對國外引種隔離檢疫作出嚴格規定，配備專(zhuān)門(mén)人員，實(shí)施隔離檢疫。
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歐盟對種苗進(jìn)口十分慎重，明確任何作物都不允許大規模生產(chǎn)性引種。生產(chǎn)試驗和為科研、育種目的少量引進(jìn)禁止進(jìn)境植物必須接受?chē)栏竦母綦x檢疫檢驗。如馬鈴薯種薯一個(gè)品種最多只能引進(jìn)5塊，種薯入境后必須直接運到植物檢疫隔離場(chǎng)，進(jìn)行種植和整個(gè)生長(cháng)期檢疫，證明不帶檢疫性有害生物后進(jìn)行組織培養，只有健康的一代組培苗才能提供給引種單位使用。
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為嚴防外來(lái)檢疫性有害生物傳入，歐盟各國投入大量資金，建設、裝備檢疫隔離場(chǎng)[見(jiàn)圖1、2、3]。以英國為例，農業(yè)部在約克建有2000m2的大型檢疫隔離設施，專(zhuān)門(mén)進(jìn)行進(jìn)口種苗隔離檢疫和危險性有害生物的研究。其中檢疫隔離溫室耗資300萬(wàn)英鎊，選用高質(zhì)量材料保證溫室的密封性，通過(guò)調節進(jìn)出氣流實(shí)現正負壓差，用水采用封閉循環(huán)，溫度、光照、濕度均采用計算機自動(dòng)控制。隔離檢疫操作程序嚴格，人員進(jìn)出嚴格管理，隔離檢疫廢棄物如實(shí)驗材料、栽培介質(zhì)等均要經(jīng)過(guò)高溫消毒或焚化處理，確保隔離效果。
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為滿(mǎn)足隔離檢疫的高技術(shù)要求，英國農業(yè)部植物檢疫隔離設施包括與之配套的綜合性實(shí)驗室，設立了專(zhuān)門(mén)的植物檢疫部，下設昆蟲(chóng)、細菌、真菌、病毒及雜草等專(zhuān)業(yè)技術(shù)組，有60多位專(zhuān)家，年運行經(jīng)費200萬(wàn)英鎊。綜合實(shí)驗室裝備先進(jìn)，包括透射電子顯微鏡、掃描電子顯微鏡、PCR儀、高速冷凍離心機等，可開(kāi)展PCR、血清學(xué)檢測、核酸雜交等檢驗檢測工作。英國蘇格蘭作物研究院、國際園藝中心等很多研究機構也建立了高水準的檢疫隔離溫室，這些機構從事危險性有害生物或轉基因研究時(shí)，都要求在隔離溫室中進(jìn)行。
三、歐盟檢疫借鑒及我們的建議
通過(guò)考察，我們認為歐盟一些合理的檢疫做法對我國有一定的借鑒意義，根據歐盟的經(jīng)驗，結合我國實(shí)際，我們建議農業(yè)部加強以下幾項工作：
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歐盟植物檢疫工作之所以能成功開(kāi)展，與其科學(xué)的管理模式和各成員國合理的機構設置密不可分。美國、澳大利亞、加拿大等多國經(jīng)驗也證明，農業(yè)部作為農業(yè)行政主管部門(mén)，設立專(zhuān)門(mén)的植物檢疫機構是做好植物檢疫工作的重要保證，也是保護國內農業(yè)生產(chǎn)安全和農產(chǎn)品市場(chǎng)的客觀(guān)需要。我國是農業(yè)大國，植物與植物產(chǎn)品調運量大面廣，農業(yè)植物檢疫任務(wù)繁重，1998年原農業(yè)部動(dòng)植物檢疫局劃出后，國務(wù)院仍賦予農業(yè)部檢疫立法、疫情發(fā)布、政府間協(xié)定簽署等職能，加強了農業(yè)部主管植物檢疫的職能。我國加入WTO后，植物檢疫作為保護國內農業(yè)安全和農產(chǎn)品市場(chǎng)、促進(jìn)農產(chǎn)品出口唯一可以經(jīng)常運用、符合國際慣例和WTO規則的合理合法手段，將發(fā)揮非關(guān)稅技術(shù)壁壘的重要調節作用，提升農業(yè)部在國民經(jīng)濟發(fā)展和國際競爭中的地位作用。為此，建議農業(yè)部設立專(zhuān)門(mén)的植物檢疫機構，充實(shí)檢疫力量，做好應對WTO的各項工作。
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植物檢疫隔離場(chǎng)是美、歐等發(fā)達國家有效防止外來(lái)有害生物入侵，抵擋國外農產(chǎn)品沖擊國內市場(chǎng)的重要手段，也是一個(gè)國家檢疫能力和水平的綜合體現。近年來(lái)，為適應加入WTO的新形勢，依托國家植保工程，農業(yè)部先后啟動(dòng)建設國家植物檢疫隔離場(chǎng)（北京）和成都、廣州區域植物檢疫隔離場(chǎng)，各項工作正在穩步推進(jìn)，按照項目進(jìn)度安排，年底即可竣工。目前問(wèn)題主要是檢疫隔離場(chǎng)管理模式和運行經(jīng)費未落實(shí)。根據歐盟經(jīng)驗，植物檢疫隔離場(chǎng)屬純公益性質(zhì)，管理相對獨立，技術(shù)力量雄厚，財政經(jīng)費充足。為此，建議農業(yè)部將植物檢疫隔離場(chǎng)的運行管理擺上議事日程，一方面解決檢疫隔離場(chǎng)的管理及人員編制；另一方面解決檢疫隔離場(chǎng)的運行經(jīng)費，列入財政預算專(zhuān)項，確保隔離場(chǎng)運行經(jīng)費，以充分發(fā)揮其有效防止疫情傳入和檢疫技術(shù)壁壘的作用。
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與歐盟充足的檢疫經(jīng)費相比，我國一直沒(méi)有固定的檢疫事業(yè)經(jīng)費，導致疫情普查、封鎖控制等工作難以落實(shí)，基本數據和基礎信息不全，檢疫決策和對外談判科學(xué)依據不足。植物檢疫是國家需要、公益事業(yè)，我國加入WTO后，疫情調查監測、風(fēng)險分析、官方控制、非疫生產(chǎn)點(diǎn)非疫生產(chǎn)地建設、應急措施研究和對外談判等，許多基礎工作急需開(kāi)展。為此，建議農業(yè)部積極爭取財政支持，將植物檢疫事業(yè)經(jīng)費納入國家農業(yè)事業(yè)經(jīng)費財政預算。
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歐盟完備的法律體系對檢疫工作順利開(kāi)展起到了重要的保障作用，與之相比較，我國《植物檢疫條例》雖然1983年已經(jīng)制定，1992年又修訂發(fā)布，但近些年國內外情況發(fā)生了很大變化，許多方面缺乏法律依據，有些做法與國際并不接軌。為此，建議農業(yè)部將《中華人民共和國植物檢疫法》納入立法規劃、組織立法調研并起草法律文本。二OO二年四月
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