地方民政執政能力監測預警系統研究論文
內容提要：目前，地方政府執政能力已成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，國內外學(xué)者對這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了深入的探討，并取得了相當豐富的成果。但是，該領(lǐng)域的研究成果仍大都屬于定性研究，經(jīng)驗性研究和定量分析尚顯薄弱。本文通過(guò)對地方政府執政能力的內涵和結構進(jìn)行分析，提出了執政能力監測預警指標體系，同時(shí)借鑒數理統計和信息系統的相關(guān)原理與技術(shù)，構建了地方政府執政能力監測預警系統，力圖通過(guò)量化研究和系統分析并在計算機上實(shí)現對政府執政能力的動(dòng)態(tài)監測預警，為地方政府及時(shí)應對突發(fā)事件、提升政府的執行力提供有效的技術(shù)支撐。
關(guān)鍵詞：地方政府、執政能力、預警監測系統、指標體系
一、引言
伴隨著(zhù)我國政府行政、體制改革和服務(wù)型政府建設的不斷深入，地方政府執政能力已成為社會(huì )各界日益關(guān)注的主要話(huà)題之一。政府如何管理社會(huì )事務(wù)，協(xié)調利益關(guān)系，處理人民內部的矛盾，維護社會(huì )的穩定，已成為檢驗地方政府執政能力的主要內容。
地方政府作為國家各項政策法規的直接踐行者，其執政能力的高低與保證人民群眾切身利益的實(shí)現息息相關(guān)。因此，如何充分認識地方政府在日常的運作中存在的優(yōu)勢和不足，準確判斷地方政府運作效率的實(shí)際情況，及時(shí)采取有效的政策措施，盡量消除各種不利因素對政府執政能力帶來(lái)的消極影響，保證政府高效、穩定、持續的發(fā)展，也就成為各級地方政府急需解決的問(wèn)題。本文通過(guò)對地方政府執政能力的內涵和結構進(jìn)行分析，提出了執政能力監測預警指標體系，同時(shí)借鑒計量經(jīng)濟、數理統計和信息系統的相關(guān)原理與技術(shù)構建了地方政府執政能力監測預警系統，力圖通過(guò)量化研究和系統分析并在計算機上實(shí)現對政府執政能力的動(dòng)態(tài)監測預警，為地方政府及時(shí)應對突發(fā)事件、提升政府的執行力提供有效的技術(shù)支撐。
二、監測預警系統的設計目標、原則和內容
(一)監測預警系統的設計目標
隨著(zhù)我國社會(huì )轉型，各種矛盾凸現，總會(huì )遇到各種各樣的意想不到的危機。如何預防和控制這些危機，實(shí)現科學(xué)的監測預警，已經(jīng)成為地方政府日常工作的重心。而監測預警的第一階段就是危機預警及其相關(guān)的準備工作，在某種程度上說(shuō)，監測預警在降低危機發(fā)生機率和減小危機危害性上的作用甚至大于對危機的應急和救治。如果我們準備充分，預防得當，很多發(fā)生在我們身邊的危機其實(shí)是可以避免的。因此，高效的監測預警應該是危機管理中最為有效、簡(jiǎn)便和經(jīng)濟的做法。
因此，地方政府執政能力監測預警系統的總體目標是及時(shí)發(fā)現地方政府在運作過(guò)程中存在執政能力諸方面所表現出的優(yōu)勢與不足，指導政府在當前和未來(lái)的一段時(shí)間內，依據監測預警系統的分析，發(fā)揮自身優(yōu)勢，及時(shí)彌補和改善不足之處，統籌規劃，不斷提升各級部門(mén)的執政能力和為民服務(wù)能力。
(二)監測預警系統的設計原則
監測預警系統建設的設計原則如下：
1 實(shí)用性原則。系統的建設要從各級部門(mén)的實(shí)際情況出發(fā)，認真分析內部流程，做到數據庫便于使用管理，數據實(shí)時(shí)擴充和更新，信息系統易于操作維護與分析應用。
2 系統性原則。該系統從對各級政府運作的現狀調查到對政府執政能力的動(dòng)態(tài)監測；從數據庫的建設到動(dòng)態(tài)監測體系的建立，都應考慮到地方政府內外運作體系各要素的內容及其相互影響的作用，反映政府執政能力的系統性和綜合性。
3 標準化原則。系統的設計要能滿(mǎn)足各地方政府網(wǎng)絡(luò )建設與信息共享的統一原則與標準，采用統一的數據編碼體系，并能有效執行各地方政府制定的網(wǎng)絡(luò )信息共享標準與規范。
4 安全性原則。為保證該系統安全可靠的運作，既要能實(shí)現多用戶(hù)的實(shí)時(shí)操作，又要能對用戶(hù)權限進(jìn)行嚴格的限定，網(wǎng)絡(luò )設計必須強調網(wǎng)絡(luò )的安全控制能力，關(guān)鍵的核心網(wǎng)絡(luò )設備只有系統管理員才能有權操作。
(三)地方政府執政能力監測預警系統的內涵及結構分析
要對地方政府執政能力進(jìn)行監測預警，首先要確定地方政府執政能力監測預警指標體系，因此只有對地方政府執政能力內涵及結構進(jìn)行分析才能準確確定之。
地方政府執政能力體現在依法履行政府職能、服務(wù)公眾、發(fā)展經(jīng)濟、維護社會(huì )秩序、促進(jìn)社會(huì )和諧五個(gè)方面。任何能力都必須通過(guò)具體的實(shí)踐活動(dòng)來(lái)體現。地方政府執政能力主要體現在以下幾方面：(1)依法履行政府職能。政府存在的主要原因在于“為了使國家意志得到表達和執行，必須建立、維持并發(fā)展一個(gè)非常重要的政府組織”。國家作為政治實(shí)體，其職能通過(guò)政府來(lái)發(fā)揮作用，實(shí)施社會(huì )管理活動(dòng)。政府職能涉及的社會(huì )管理活動(dòng)范圍寬廣，包含政治、經(jīng)濟、文化、科技等等。政府依法履行政府職能的過(guò)程就是政府依法實(shí)施社會(huì )管理的過(guò)程，政府依法進(jìn)行社會(huì )管理所體現出的管理能力和管理績(jì)效直接表現著(zhù)政府執政能力的強弱。(2)服務(wù)公眾。政府管理的目標就是為了滿(mǎn)足社會(huì )公眾的需要，盡可能的提供令公眾滿(mǎn)意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。黨的十六屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強黨的執政能力建設的決定》中強調政府必須增強服務(wù)職能，增強透明度和公眾參與度，中國要建設服務(wù)型政府。地方政府應當響應中央政府的號召，積極為創(chuàng )建服務(wù)型政府而努力，提高執政能力，為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。(3)發(fā)展經(jīng)濟。政府經(jīng)濟管理是現代市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的內在要求，是我國基本國情和經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求。建立和維護市場(chǎng)經(jīng)濟秩序，創(chuàng )造一個(gè)良好的'經(jīng)濟運行環(huán)境，保護各類(lèi)經(jīng)濟主體的合法權益，發(fā)展社會(huì )生產(chǎn)力，不斷調整和完善生產(chǎn)關(guān)系，保持經(jīng)濟總體的基本平衡，優(yōu)化經(jīng)濟結構，實(shí)現經(jīng)濟持續穩定增長(cháng)和充分就業(yè)，價(jià)格穩定，國際收支平衡，改革和完善政府經(jīng)濟管理體制和機制，不斷提高政府經(jīng)濟管理的績(jì)效。(4)社會(huì )穩定和諧是社會(huì )發(fā)展的基礎和重要保障。政府執政能力的強弱直接影響著(zhù)社會(huì )的穩定和諧。執政能力強則政通人和，社會(huì )和諧發(fā)展；執政能力弱則社會(huì )動(dòng)蕩不穩，在此環(huán)境下，即使政府制定了科學(xué)、合理的發(fā)展規劃也無(wú)力執行，難以實(shí)施。(5)社會(huì )發(fā)展。社會(huì )的進(jìn)步與發(fā)展是人類(lèi)共同的愿望，也是政府職能的最終落腳點(diǎn)。政府執政能力是政府治理能力的外在表現，政府治理的過(guò)程就是履行政府職能的過(guò)程，其直接結果表現為社會(huì )發(fā)展的狀況。
筆者認為，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，我國政府的基本職能可以概括為行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、維護社會(huì )穩定、公共服務(wù)、可持續發(fā)展五項內容。因此我們把地方政府執政能力界定為：在一定時(shí)期內行使其功能、實(shí)現其意志過(guò)程中體現出的行政管理能力，是對國民經(jīng)濟和社會(huì )事務(wù)進(jìn)行規劃、引導和管理所取得的效果和效益，集中體現在行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )發(fā)展、公共服務(wù)、可持續發(fā)展等方面的能力(如圖1所示)。
因此，地方政府執政能力監測的主要內容包括監測行政管理能力、經(jīng)濟發(fā)展能力、可持續發(fā)展能力、社會(huì )發(fā)展能力和公共服務(wù)能力等內容。
其相互關(guān)系如圖2：
三、監測預警指標體系的設計
(一)地方政府執政能力監測預警指標體系構建
本文基于我國目前社會(huì )、經(jīng)濟發(fā)展現狀，在分析國家權威機構公布的政治經(jīng)濟社會(huì )等五年自然數據和
社會(huì )相關(guān)事件的數量統計值，考慮絕大多數地方政府執政的基本特征和規律，根據統計報表制度中主要范疇指標，經(jīng)過(guò)反復的篩選和推算，最終確立如下指標：
(二)地方政府執政能力監測預警等級模型的基本框架
地方政府執政能力監測預警等級，社會(huì )各界通行的作法和人們已經(jīng)習慣的劃分層次為四個(gè)等級。在實(shí)際工作中，預警人員需要根據預警指標具體情況確定其預警等級。為了保障預警的及時(shí)、準確、可靠，根據國內外行政管理的實(shí)際，結合我國現階段社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展具體情況，利用公共管理、社會(huì )學(xué)、心理學(xué)、公安管理學(xué)、公共政策等學(xué)科理論進(jìn)行分析，筆者認為地方政府執政能力監測預警等級模型的基本框架形成，主要依賴(lài)指標界定、量表設計、配比技術(shù)、權重分析、數量統計與計算等方法。其中下列環(huán)節尤為重要：
1 地方政府執政能力監測預警等級模型關(guān)鍵要素的詮釋。
(1)設計地方政府執政能力監測預警等級表。該表由四個(gè)部分構成，即預警指標數據區、權重欄、指標等級評定欄、預警數值等級區。
(2)預警指標的具體數值應填寫(xiě)于對應的等級區域欄中。
(3)預警指標的權重通過(guò)統計分析、社會(huì )調查和德?tīng)栰撤ǐ@取。
(4)社會(huì )安全與穩定預警等級，利用權重和指標綜合計算得到等級差。
(5)地方政府執政能力監測預警標準的模式劃定，我們采用國際慣例和國家權威機構預警等級一般范式，分為三類(lèi)四級四色預警，即根據我國行政區劃并結合研究?jì)热莸木唧w特點(diǎn)，地方政府執政能力監測預警模式的基本框架為三類(lèi)：直轄市、省轄市和(區)縣；預警等級根據我國地方政府實(shí)際情況和警情輕重依次設為四級四色：Ⅳ級(藍色級)、Ⅲ級(黃色級)、Ⅱ級(橙色級)和I級(紅色級)。
(6)預警等級區分實(shí)際上是地區人口總量、社會(huì )安全相關(guān)指標、警情發(fā)生狀況及具體數量值(頻數)、出現周期性規律(頻量)之間關(guān)系的反映。
2 地方政府執政能力監測預警等級核算方法
建立預警系統的最關(guān)鍵的技術(shù)工作是預警信號界限值的確定，包括單個(gè)指標界限值的確定和綜合界限值的確定兩個(gè)方面。界限值是判斷各監測指標以及執政能力狀態(tài)落在不同狀態(tài)區域的數量標準。單個(gè)指標界限值的確定是預警信號系統建立的重要環(huán)節，是一件很復雜、很細致的工作。而合理劃分各景氣狀態(tài)的區域，確定其綜合界限值，則是決定分析模型科學(xué)性強弱的關(guān)鍵環(huán)節。
地方政府執政能力預警信號系統共設4燈，各自含義如表2：
(三)預警臨界值的測算及綜合指數
預警臨界值是劃分燈區的主要依據，其測算結果合理與否直接關(guān)系到監測結果的可信度。本文借用層次分析法和影響因素分析法兩種方法來(lái)加以確定。臨界值確定的原則為：以地方政府績(jì)效評估為參考依據；大部分指標采用除不確定因素后的同比增長(cháng)率來(lái)定，綜合各部門(mén)實(shí)際運作發(fā)展情況及各時(shí)期政府的行政管理目標與調控措施。
通過(guò)以上方法，可獲得預警信號系統預警臨界值(見(jiàn)表3)。預警綜合指數由預警指標所處的狀態(tài)而定，首先給不同的信號賦值，見(jiàn)表4：
根據確定的各預警指標的臨界值，可判斷出各預警指標所落入的燈區，按燈區的分值對各指標進(jìn)行評分，并把分數相加即可得出其綜合指數。
四、地方政府執政能力監測預警系統建設的技術(shù)實(shí)施方案
由于政府執政能力監測預警系統是一個(gè)涉及到多數據源、多計量模型的計算機系統，因此在技術(shù)上存在如下瓶頸：(1)模型的集成難。即如何實(shí)現計量模型的有效組合運用，而檢測預警系統的準確性卻都是通過(guò)模型來(lái)加以保證；(2)數據集成難。政府執政能力監測預警所需的數據極為廣泛，數據獲取難度大，需要成百上千部門(mén)或行業(yè)的實(shí)體數據才能最終生成各項指標，而這些數據又分散在不同的地區和部門(mén)，加大了數據采集難度。針對以上問(wèn)題，本系統擬采用基于數據倉庫技術(shù)的智能決策支持系統來(lái)實(shí)現系統目標。
基于數據倉庫的決策支持系統包括數據倉庫、聯(lián)機分析處理和數據挖掘。數據倉庫根據決策主題的需要，將來(lái)自各數據庫的信息進(jìn)行集成，并對它進(jìn)行重新組織和提取，通過(guò)綜合和分析得到輔助決策的信息。聯(lián)機分析處理是以C／S方式完成多維數據分析。數據挖掘利用一系列的方法，從大量的數據中獲取有用的信息或知識。
數據倉庫實(shí)現對決策主題數據的存儲和綜合，OIAP工具實(shí)現多維數據分析，DM工具用于挖掘數據倉庫中的知識，模型庫實(shí)現多個(gè)廣義模型的組合輔助決策，專(zhuān)家系統利用知識推理進(jìn)行定性分析，它們集成的綜合決策支持系統，相互補充、相互依賴(lài)，可以更有效地輔助決策。
基于數據倉庫的地方政府執政能力監測預警管理系統的體系結構如圖3所示：
系統可以提供的功能和模塊如下：
1 數據錄入模塊。由于大量的數據信息在數據庫中往往是分散的、無(wú)規律、無(wú)結構、沒(méi)有統一的標準，而且受時(shí)間的限制，大量的歷史性數據被當作無(wú)意義的數據而被拋棄，這使得許多有價(jià)值的信息丟失，從而導致信息資源配置的低效率。因此，可以按時(shí)間、地域、種類(lèi)等不同，將大量數據分維度、分層次按統一的標準重新整理。該模塊通過(guò)自定義的驗證控件，規范用戶(hù)輸入，避免格式錯誤的數據和無(wú)效數據流入系統的數據庫和分析流程。并針對監測數據內容眾多、分類(lèi)繁雜、屬性缺失的特點(diǎn)，在系統的內部添加相應的容錯功能，保證系統的穩定運作。
2 數據分析模塊。通過(guò)錄入模塊的處理可以把大量相關(guān)數據以相同的標準、規范、形式集中統一到數據倉庫中來(lái)，但是這些未經(jīng)過(guò)數據信息處理的大量數據只是以陳述式的形式展現在人們的面前，并沒(méi)有形成有價(jià)值的知識，無(wú)法被人們所利用。數據倉庫中的數據信息可以根據數據信息的種類(lèi)、時(shí)間、應用不同，分為歷史性詳細信息、當前詳細信息、歸納總結信息、高級決策信息4種。在經(jīng)過(guò)一定時(shí)間后，由于數據的不斷進(jìn)入，先前進(jìn)人數據倉庫的數據變成了歷史性詳細信息，轉入歷史性詳細信息層；同時(shí)，當前的詳細信息數據和歷史性詳細信息數據也可利用OLAP、數據挖掘等技術(shù)進(jìn)行提取、分析，使有價(jià)值的信息進(jìn)入歸納總結信息層，最后轉入高級決策信息層。在高級決策信息層，形成數據模型、知識庫、領(lǐng)域知識庫，使大量數據陳述變成了可以指導決策者進(jìn)行決策分析的有用數據表示，提高模型庫的分析能力，也提高了知識表達和知識綜合能力。
五、余論
本研究可以為我國地方政府執政能力監測預警實(shí)踐的開(kāi)展以及學(xué)術(shù)界研究的深化，提供有益參考和借鑒。但是，囿于時(shí)間和篇幅，本研究沒(méi)有對指標的信度、效度等問(wèn)題進(jìn)行考察。我們希望在今后的研究過(guò)程中不斷加以完善，以形成一套更為科學(xué)、合理的地方政府執政能力監測預警系統，為地方政府執政能力監測預警工作的順利、有效開(kāi)展奠定理論和技術(shù)基礎。
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