國家出資者財務(wù)管理芻論的管理論文

　　[摘要]

　　自十屆全國人民代表大會(huì )第一次會(huì )議批準設立國務(wù)院國資委以來(lái)，國有資產(chǎn)管理體制在新形勢下的運作已經(jīng)歷時(shí)三年，本文試圖結合國內的實(shí)際情況，對國家出資者財務(wù)管理的特點(diǎn)和原則再作一番梳理，并據此闡述國家出資者財務(wù)管理的制度性框架。

　　[關(guān)鍵詞]

　　國家出資者、財務(wù)管理、制度性框架

　　國家出資者財務(wù)管理，是指國有資產(chǎn)監督管理機構依法履行出資人職責，享受所有者權益的過(guò)程中，為實(shí)現國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟資源的總體擴大的目標，通過(guò)必要的決策程序，基于國有資本運營(yíng)公司而從事的一系列行為及其所體現的財務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)[1]。具體包括

　�。�1）對國有資本運營(yíng)公司的國有股份的管理；

　�。�2）對國有資本運營(yíng)公司的董事會(huì )成員進(jìn)行考核、獎懲；

　�。�3）對國有資本運營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)管理中重大財務(wù)事項的決策與監督；

　�。�4）作為國有資本運營(yíng)公司的股東同債權人、公共部門(mén)以及其他利害關(guān)系人進(jìn)行溝通等內容。

　　需要明確的是國家出資者財務(wù)管理是一系列的行為及其所體現的財務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)總和，而不應當將其各部分割裂開(kāi)來(lái)，同時(shí)應當結合其他管理手段，共同形成對國有資本運營(yíng)公司及其董事會(huì )成員的激勵與約束，維護國家出資者權益。

　　一、國家出資者財務(wù)管理的特點(diǎn)

　　1、國家出資者不同于政府，是一個(gè)微觀(guān)經(jīng)濟主體，對應的財務(wù)行為同樣也是微觀(guān)性的，其表現為：

　�。�1）國家出資者是以資本市場(chǎng)參與者的身份進(jìn)入市場(chǎng)的，是被調節者，不能以個(gè)人利益或目的去左右市場(chǎng)。

　�。�2）國家出資者是以出資為基礎形成的，而出資行為本身是針對所出資的項目或受資的企業(yè)而言，而不是針對經(jīng)濟總量和結構而言的。

　�。�3）國家出資者制定的財務(wù)政策，其調整的對象一般應是國有資本運營(yíng)公司，而非通常的規范性文件所調整的抽象主體。

　　2、國家出資者不同于政府，是一個(gè)出資主體，不是一個(gè)行政主體，相應的財務(wù)行為只能按資本法則而非行政法則進(jìn)行。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，資本法則必須謀求保值、增值，為達成這一目的，資本必然按照等價(jià)交換的法則進(jìn)入資本市場(chǎng)運行。這不僅表現在一種資本與另一種資本的關(guān)系上，而且也表現在資本與經(jīng)營(yíng)者或企業(yè)的關(guān)系上：所有這些關(guān)系都必須根據等價(jià)交換的原則以契約的形式加以規定。

　　3、國家出資者以出資額為限承擔有限責任，以國有資本在全部實(shí)收資本中所占的比重為限享受所有者權益。這其實(shí)是現代公司制下有限責任的內容，但是對于國家出資者卻非常重要，長(cháng)期以來(lái)國家出資者被迫成為所有國有企業(yè)的兜底人，事實(shí)上承擔了無(wú)限責任。在新的國有資產(chǎn)管理體制中，國家出資者同樣受到《公司法》的調整，同樣是有限責任主體，沒(méi)有義務(wù)也沒(méi)有能力承擔兜底責任，這往往是債權人等利益相關(guān)人容易忽視的區別點(diǎn)。

　　4、國家出資者不同于經(jīng)營(yíng)者，它是以對國有股份管理和對公司重大事項進(jìn)行決策和監督為其基本行為，不直接從事生產(chǎn)運營(yíng)活動(dòng)。國家出資者進(jìn)行財務(wù)管理的戰略載體是國有資本運營(yíng)公司，不應直接從事國有資本的運營(yíng)行為，也不能隨意干預運營(yíng)公司內部的人事、管理、財務(wù)等活動(dòng)，而只能通過(guò)正義的程序來(lái)進(jìn)行決策和監督。

　　二、國家出資者財務(wù)管理的原則

　　國家出資者財務(wù)管理原則是組織調節國有資本運動(dòng)和協(xié)調處理財務(wù)關(guān)系的基本準則，體現了該項活動(dòng)規律性和行為規范，是對國家出資者財務(wù)管理的基本要求。

　　1、國家出資者財務(wù)管理實(shí)行責、權、利相結合

　　國家出資者財務(wù)管理財務(wù)關(guān)系主要涉及國有資產(chǎn)監督管理機構和國有資本運營(yíng)公司之間的財務(wù)關(guān)系，按經(jīng)濟性質(zhì)可概括為三種關(guān)系，即財權關(guān)系、財責關(guān)系和利益關(guān)系。他們各有特指的經(jīng)濟內容，相互是有區別，但相互之間又是相互依存，相互制約，彼此密切聯(lián)系的。其中，物質(zhì)利益是目的，國有資產(chǎn)監督管理機構和國有資本運營(yíng)公司對國家出資者財務(wù)活動(dòng)的參與，都必須獲取相應的收益，才能維持它們自身的存在與發(fā)展；財務(wù)責任是中心，因為只有全面完成所承擔的財務(wù)責任指標，提供了勞動(dòng)，才能創(chuàng )造、實(shí)現與增加資本收益，才有資格參與收益分配；財務(wù)權力是前提，因為國家出資者財務(wù)管理主體和客體只有擁有一定的資金占有、使用、收益、分配和處置權力，才能進(jìn)行各自的財務(wù)活動(dòng)，完成不同的財務(wù)目標。因此，國家財務(wù)責、權、利關(guān)系是辯證統一關(guān)系，應當相互結合。

　　2、利益關(guān)系協(xié)調原則

　　利益關(guān)系協(xié)調，主要體現在分配國有資本運營(yíng)公司的財務(wù)成果方面，要處理好不同投資者的利益，協(xié)調國家出資者和外部有相關(guān)利益部門(mén)的關(guān)系，協(xié)調好投資者利潤分配與再投資的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境中，國家出資者和其他類(lèi)型的出資者一樣，都是一個(gè)微觀(guān)主體，也需要面對各方不一致甚至矛盾的利益關(guān)系，如何準確運用市場(chǎng)手段而非行政手段來(lái)進(jìn)行協(xié)調成為國家出資者考慮的重要內容，也是要遵守的基本原則。

　　3、過(guò)程控制與結果控制相結合原則

　　國家出資者財務(wù)管理的基本目標是實(shí)現國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟資源的總體擴大，但這只是結果。國家出資者財務(wù)管理不能只監控最后的結果，而應當在重大決策和監督過(guò)程中及時(shí)介入控制。盡量減少委托人與代理人之間的信息不對稱(chēng)，形成一個(gè)包括事前、事中和事后的全方位的控制體系——在事前通過(guò)所有者財務(wù)與會(huì )計的制度設計，為雙方建立有效的激勵約束機制；通過(guò)內部控制（包括內部審計）實(shí)現雙方的過(guò)程控制；并在事后通過(guò)審計監督制度建設實(shí)施結果控制。

　　4、分級分層管理原則

　　在實(shí)際經(jīng)濟生活中，沒(méi)有一個(gè)管理層能對組織中的各種活動(dòng)悉數了解，所以管理層不能代替下級管理人員作出所有決策，許多決策都是由組織內的下屬部門(mén)或分支機構作出的，有關(guān)的當事人對情況做出及時(shí)反應從而形成效率，這是在信息不對稱(chēng)和個(gè)人能力約束情況下理性的選擇。國家出資者財務(wù)管理也需要遵循這一原則。

　　5、財務(wù)信息的真實(shí)性和公開(kāi)性原則

　　國家出資者進(jìn)行財務(wù)管理決策的`基本依據是財務(wù)信息，如果財務(wù)信息是虛假的，將會(huì )誤導決策，從而是國有資本的運營(yíng)受到重大損失。同時(shí)傳統的國有企業(yè)財務(wù)報告制度非�；靵y，而且報表往往沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴格審計，在新的國家出資者財務(wù)管理中，適度的公開(kāi)和外部審計將是財務(wù)管理質(zhì)量提高的有力保證。

　　三、國家出資者財務(wù)管理的制度性框架

　　針對前面提出的國家出資者財務(wù)管理的內容，這里將其具體化為制度性的框架結構。

　　1、對國有股份的管理

　�。�1）成立專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，對國有資本運營(yíng)公司的組建進(jìn)行調研，著(zhù)重將行業(yè)類(lèi)似、發(fā)展水平相近、社會(huì )包袱已經(jīng)厘清的國有企業(yè)納入相應的國有資本運營(yíng)公司統一管理，組建有強大實(shí)力、在行業(yè)內有較大影響的國有資本運營(yíng)公司，為國家出資者進(jìn)行財務(wù)管理創(chuàng )造機構環(huán)境。

　�。�2）對組建成功的國有資本運營(yíng)公司應當立刻核算資本，確定國有資本的基數，一方面有利于規范公司的整體管理（注冊資本需要記載在公司章程上），另一方面為日后保值增值和出售等資本決策提供基準。

　�。�3）成立專(zhuān)門(mén)機構負責國有資本的追加和新投資。該機構能夠及時(shí)分析各行業(yè)的發(fā)展前景，根據目前的資金來(lái)源和國有資本的分布，積極穩妥地向適合國有資本進(jìn)入的領(lǐng)域投資，其中心工作是投資的可行性研究和投資預算。

　�。�4）成立專(zhuān)門(mén)機構負責國有資本的籌集，建立預算安排制度。這不是對已有存量的國有資本簡(jiǎn)單回籠，而是積極有序地為新的投資安排資金來(lái)源。 （5）國有股股利的接收不應當是被動(dòng)的，而是應該在年度初制定國有股股利收繳預算，年度中及時(shí)關(guān)注國有資本運營(yíng)公司的盈利狀況，分析可能獲得的國有股股利的變動(dòng)，年度末及時(shí)收繳相應的國有股股利入庫。

　�。�6）隨時(shí)分析國有資本運營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)狀況和行業(yè)發(fā)展，對于確實(shí)沒(méi)有發(fā)展潛力或者處于變現能力最好時(shí)間的國有資本運營(yíng)公司，及時(shí)組織招標予以出售，使國有股份盡可能處于良性循環(huán)中；同時(shí)要保證出售資金及時(shí)、足額入庫。

　　2、對國有資本運營(yíng)公司董事會(huì )成員進(jìn)行考核、獎懲

　�。�1）對董事會(huì )成員的考核不僅應關(guān)注事后評價(jià)，在平時(shí)也要進(jìn)行及時(shí)地分析�？己酥饕�以量化的標準為主，尤其是與事前制定的董事會(huì )成員的責任條款逐項比較，并予以公示，使考核公平、可信、透明，接受廣泛地監督。

　�。�2）成立專(zhuān)門(mén)機構負責對董事會(huì )成員的獎懲，具體應包括董事薪酬委員會(huì )和懲戒委員會(huì )。薪酬委員會(huì )應制定激勵相容，基本工資、績(jì)效工資與風(fēng)險期權相結合的薪酬制度，同時(shí)負責按照該制度對董事進(jìn)行薪酬兌付，并予以公示。懲戒委員會(huì )主要負責對不盡職的董事會(huì )成員予以經(jīng)濟和權力上的懲戒，必要時(shí)候代理國家出資者向違規的董事會(huì )成員啟動(dòng)司法救濟程序。

　　3、對國有資本運營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)管理中重大事項的決策與監督

　�。�1）審批各國有資本運營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)方針和戰略規劃，經(jīng)營(yíng)方針和戰略規劃的方案應由董事會(huì )制定，國有資產(chǎn)監督管理機構擁有最終的決定權，并建立明確的決策程序，具體包括報告、公示、聽(tīng)證、專(zhuān)家論證、審批等幾個(gè)環(huán)節，保證決策的科學(xué)客觀(guān)。

　�。�2）審批各國有資本運營(yíng)公司的年度財務(wù)預算方案及所采取的會(huì )計政策，同時(shí)還應對公司聘用、解聘會(huì )計師事務(wù)所作出決議。

　�。�3）審批各國有資本運營(yíng)公司的重大投資（資產(chǎn)出售）計劃，重大投資（資產(chǎn)出售）的方案由董事會(huì )制定，報國有資產(chǎn)監督管理機構批準；而一般的投資（資產(chǎn)出售）方案應由董事會(huì )決定，但需報國有資產(chǎn)監督管理機構備案。

　�。�4）審核國有資本運營(yíng)公司的資本結構，核定融資及擔保的最高限額，同時(shí)對國有資本運營(yíng)公司發(fā)行公司債券進(jìn)行決策；審批資產(chǎn)重組、合并、分立、變更公司形式、解散和清算等事項，

　�。�5）審批國有資本運營(yíng)公司的年度利潤分配方案和彌補虧損方案。這一點(diǎn)非常重要，因為這是國家出資者自身資金需求和國有資本運營(yíng)公司資金需求的平衡，國有資產(chǎn)監督管理機構必須在保護國家利益的前提下保持兩者平衡，當然這二者長(cháng)期來(lái)看是一致的。

　�。�6）監督與完善國有資本運營(yíng)公司的內部控制制度，盡可能利用量化的指標評價(jià)公司的經(jīng)營(yíng)效果和效率、財務(wù)報告的合法性、真實(shí)性和合理性。

　�。�7）建立例會(huì )制度、一般事項定期報告制度及非常事項及時(shí)報告制度，享有及時(shí)控制權和履行審閱的義務(wù)。

　　4、作為股東和與政府、國有資本運營(yíng)公司債權人以及其他利害關(guān)系人溝通。

　　國有資產(chǎn)監督管理機構應成立專(zhuān)門(mén)的機構，建立務(wù)實(shí)有效的信息溝通機制，和政府（工商、稅務(wù)等）、國資運營(yíng)公司的債權人、公司員工代表、非國家出資者、行業(yè)協(xié)會(huì )等各方利益代表進(jìn)行信息交流和多方諒解。國有資產(chǎn)監督管理機構應成立專(zhuān)門(mén)的機構監督國有資本運營(yíng)公司在一定范圍內的信息披露，例如對出資者本人、人民代表大會(huì )的報告披露和在產(chǎn)權交易市場(chǎng)中的要點(diǎn)披露。

　　四、當前國家出資者財務(wù)管理面臨的一些障礙

　　目前國家出資者財務(wù)管理面臨的障礙主要是國有資本的基數和新體制的不完善。

　　1、國有資本基數有待核實(shí)：由于經(jīng)營(yíng)性國有資本大量集中在競爭性領(lǐng)域，以及部分國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的低效率，造成國有資本經(jīng)營(yíng)性虧損，但是由于國有資本帶有強烈的政治含義，長(cháng)期以來(lái)人們對國有資本的減值非常敏感，不計提減值的行為造成不良資產(chǎn)較多，國有資本的帳面值低于企業(yè)實(shí)際可以運作的金額。這樣做有兩個(gè)重大后果：

　�。�1）無(wú)法取得按照帳面國有資本計算的預期收益，從而使資本和經(jīng)營(yíng)預算架空，嚴重約束了企業(yè)的正常發(fā)展；

　�。�2）國家出資者無(wú)法對董事會(huì )成員考核，董事會(huì )無(wú)法對經(jīng)理人員考核，因為考核的基礎不存在——保值增值以什么金額為準，容易挫傷優(yōu)秀的董事和經(jīng)理的積極性，而使平庸的董事和經(jīng)理有討價(jià)還價(jià)的理由。

　　2、相關(guān)配套市場(chǎng)的瑕疵：

　�。�1）社會(huì )保障體制不健全形成的障礙。由于目前我國的社會(huì )保障體系尚不健全，國有資本在從某些產(chǎn)業(yè)進(jìn)入或退出時(shí)，無(wú)法將原企業(yè)部分離退休職工轉交給社會(huì )，而必須自行承擔這部分職工的醫療、住房和養老等費用。

　�。�2）勞動(dòng)力市場(chǎng)不發(fā)育造成的障礙。由于目前我國勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展緩慢，國有企業(yè)進(jìn)入或退出時(shí)，借用現有勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)現大量進(jìn)入企業(yè)熟練職工的招募和退出企業(yè)職工的轉移，其作用是有限的，進(jìn)入和退出時(shí)不得不付出一筆巨資以解決職工的轉移問(wèn)題。

　�。�3）資本市場(chǎng)不完善造成的障礙。國有資本進(jìn)入或退出需要有一個(gè)有效的、成熟的資本市場(chǎng)。但我國目前資本市場(chǎng)仍不夠完善，功能單一，只注意到其籌集資金的作用，對實(shí)現資產(chǎn)重組、優(yōu)化資源配置的功能重視不夠，導致資本交易難以進(jìn)行，國有資本流動(dòng)受阻。

　�。�4）產(chǎn)權交易市場(chǎng)發(fā)展滯后帶來(lái)的障礙。產(chǎn)權市場(chǎng)是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下實(shí)現資源優(yōu)化配置的一沖重要手段，是國有經(jīng)濟進(jìn)入或退出的通道。而目前由于我國產(chǎn)權市場(chǎng)發(fā)展滯后，跨地區跨部門(mén)的產(chǎn)權流動(dòng)和重組很難實(shí)現，地區部門(mén)利益無(wú)法根本觸動(dòng)，因而，制約了國有經(jīng)濟進(jìn)入或退出的市場(chǎng)化進(jìn)程。

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