我國銀行監管中存在問(wèn)題和建議論文

　　近年來(lái)，中國的銀行業(yè)監管取得了較大進(jìn)展，在防范銀行業(yè)風(fēng)險、促進(jìn)銀行業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但應注意的是，中國當前的銀行業(yè)風(fēng)險仍然十分突出，銀行業(yè)的監管也存在諸多問(wèn)題，特別是隨著(zhù)中國加入WTO后，銀行業(yè)市場(chǎng)日益開(kāi)放，如何通過(guò)健全銀行業(yè)法規體系，改進(jìn)監管理念、方式和手段來(lái)提高銀行監管的有效性，對于促進(jìn)金融發(fā)展和保持金融穩定具有重大意義。

　　一、當前銀行業(yè)監管中存在的主要問(wèn)題

　�。ㄒ唬┍O管的法規建設滯后

　　目前我國的金融法律有15部，金融法規有40多部，人民銀行已發(fā)布的銀行業(yè)管理規章和規范性文件1000多件。盡管我國的銀行業(yè)監管法規較多，但法規建設仍較滯后，存在法律空白、短缺、模糊、不適應銀行業(yè)發(fā)展等問(wèn)題。如《商業(yè)銀行法》中規定商業(yè)銀行不能對企業(yè)參股投資，但事實(shí)上債轉股作為銀行重組不良貸款的一種較有效方式在商業(yè)銀行中已在運用；《貸款通則》中規定貸款人經(jīng)營(yíng)外幣貸款必須持有國家外匯管理局頒發(fā)的《經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)許可證》，但目前人民銀行已將經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)和外幣業(yè)務(wù)實(shí)行兩證合一，除結售匯業(yè)務(wù)外的其他外幣業(yè)務(wù)由中國人民銀行審批；《貸款風(fēng)險分類(lèi)指導原則》中對“貸款”定義的界定不明確，致使各商業(yè)銀行對五級分類(lèi)資產(chǎn)涵蓋的業(yè)務(wù)口徑不一致，同時(shí)分類(lèi)標準過(guò)于籠統，信貸管理人員和監管人員對風(fēng)險分類(lèi)劃分的標準把握程度相關(guān)較大；《支付結算管理辦法》中規定銀行不能墊款，但事實(shí)上中資銀行已經(jīng)允許開(kāi)辦帳戶(hù)透支業(yè)務(wù)；《貸款通則》和《商業(yè)銀行內控指引》中對行長(cháng)能否成為審貸委員會(huì )成員的規定不一致等。

　�。ǘ�）非現場(chǎng)監管的真實(shí)性、全面性和信息化問(wèn)題

　　非現場(chǎng)監管因其具有信息的全面性、持續性和對風(fēng)險的早期預警作用而成為各國對銀行業(yè)監管的重要手段。但我國銀行業(yè)非現場(chǎng)監管在有效評價(jià)銀行經(jīng)營(yíng)狀況和實(shí)現風(fēng)險早期預警方面的作用尚未得到充分發(fā)揮（目前僅僅起到統計作用），其主要的制約因素有以下方面：

　　1。數據基礎不夠真實(shí)準確。主要表現有，一是數出多門(mén)，銀行內部存在會(huì )計、統計及信貸等多種數據口徑，各口徑之間不完全對應，而向監管部門(mén)提供數據的部門(mén)沒(méi)有統一，造成上報監管部門(mén)的數據前后不一致；二是部分全科目統計指標和會(huì )計科目設置不對應，統計數據不能直接來(lái)源于會(huì )計數據，需要靠統計人員手工操作造成遺漏；三是部分銀行未嚴格執行統計和會(huì )計制度，如合并報表中沒(méi)有剔除內部往來(lái)而虛增資產(chǎn)；四是部分銀行對政策制度掌握不到位，如對貸款的五級分類(lèi)標準掌握不一致；此外還有人為調改數據等情況。

　　2。非現場(chǎng)監管數據指標體系不完整，不能支持對銀行風(fēng)險狀況的深入分析和評估。目前的非現場(chǎng)監管指標體系是1996年制定的，包括十個(gè)監控指標和六個(gè)監測性指標。存在的主要問(wèn)題，一是不能全面反映銀行經(jīng)營(yíng)管理和風(fēng)險狀況，如沒(méi)有銀行收入支出的結構及利潤分配情況、不良資產(chǎn)的沖銷(xiāo)回收及準備金提取充足情況、境內外機構并表數據、非信貸資產(chǎn)結構及質(zhì)量指標、表外業(yè)務(wù)相關(guān)指標、利率及匯率等市場(chǎng)風(fēng)險監測指標等；二是均為對法人監管指標，未明確對銀行分支機構的監測重點(diǎn)及標準；三是隨著(zhù)銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展變化，部分指標的計算口徑和標準已不符合銀行經(jīng)營(yíng)的實(shí)際狀況或不能充分反映銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，如資本充足率、備付金比例、中長(cháng)期貸款比例、風(fēng)險資產(chǎn)權重等；四是對所有銀行采用統一的指標標準值，沒(méi)有體現不同銀行的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，沒(méi)有體現安全性、流動(dòng)性和效益性的相互關(guān)系。

　　3。非現場(chǎng)的風(fēng)險分析及評價(jià)方式不系統。我國尚未建立系統的商業(yè)銀行風(fēng)險評價(jià)模型和預警系統，對銀行的風(fēng)險分析重點(diǎn)仍放在監控指標的合規性上，沒(méi)有著(zhù)重于采用歷史比較分析、行業(yè)比較分析和期限缺口分析等動(dòng)態(tài)分析手段來(lái)揭示銀行風(fēng)險變動(dòng)趨勢及對潛在風(fēng)險和未來(lái)風(fēng)險的預測，對銀行業(yè)整體風(fēng)險狀況的分析局限于簡(jiǎn)單的數據匯總分析和經(jīng)驗判斷，難以起到早期預警和指導現場(chǎng)檢查的作用。

　　4。銀行的監管信息系統建設落后。我國尚未建立網(wǎng)絡(luò )化的監管信息系統，沒(méi)有可供監管人員隨時(shí)調閱和分析監管數據的監管信息處理平臺，導致的主要問(wèn)題，一是非現場(chǎng)監管信息滯后，按季、半年和年生成的《非現場(chǎng)監管統計報表》不能滿(mǎn)足監管部門(mén)對銀行經(jīng)營(yíng)狀況和財務(wù)狀況進(jìn)行持續監控的需要，特別是不能支持實(shí)時(shí)或頻率較高的風(fēng)險監測需要，如對大額交易風(fēng)險的實(shí)時(shí)監測、對流動(dòng)性缺口和匯率缺口等逐日的監測；二是由于現有的固定格式報表不能完全滿(mǎn)足監管分析的需要，監管人員需花費大量時(shí)間精力重新收集、核對和加工處理數據，也加重了商業(yè)銀行的工作負擔。

　�。ㄈ�）現場(chǎng)監管缺乏連續性和針對性

　　現場(chǎng)檢查是監管人員發(fā)現核實(shí)問(wèn)題的有效手段，但現場(chǎng)檢查的成本相對較高，在監管資源稀缺的情況下，應避免運動(dòng)式的檢查，通過(guò)加強現場(chǎng)檢查的連續性和針對性來(lái)提高現場(chǎng)檢查的效率，而這正是目前我國現場(chǎng)檢查中急需解決的問(wèn)題。

　　1�，F場(chǎng)檢查缺乏連續性。主要體現在，一是大量的現場(chǎng)檢查項目是臨時(shí)性安排的，與非現場(chǎng)檢查和以前現場(chǎng)檢查結果之間缺乏有機聯(lián)系；二是大量的現場(chǎng)檢查是“一錘子買(mǎi)賣(mài)”，檢查結果寫(xiě)成報告上報領(lǐng)導后，檢查就算結束，對被查機構的整改情況和相關(guān)責任人員的處理情況缺乏后續的跟蹤檢查，同時(shí)檢查結果沒(méi)有得到充分利用和深入挖掘，重復檢查現象隨處可見(jiàn)。

　　2。沒(méi)有針對不同銀行和不同地區銀行業(yè)務(wù)的風(fēng)險特點(diǎn)來(lái)確定檢查重點(diǎn)和檢查力度。我國銀行機構在業(yè)務(wù)結構和規模均存在較大不同，同時(shí)由于地區經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地銀行機構的業(yè)務(wù)特點(diǎn)及規模也存在不同，相應的主要風(fēng)險點(diǎn)也不同。但目前的現場(chǎng)檢查項目安排往往采用“一刀切”的方法，一個(gè)檢查項目同時(shí)對多家銀行機構展開(kāi)全國范圍的運動(dòng)式檢查，其結果是對風(fēng)險高的地區和銀行的檢查范圍和力度不夠，風(fēng)險得不到有效控制，而對風(fēng)險較低的地區和銀行投放的'檢查力度過(guò)大，造成監管資源浪費。

　�。ㄋ模┍O管合力沒(méi)有形成

　　從我國的監管實(shí)踐看，銀行業(yè)監管部門(mén)、市場(chǎng)監督和內部審計三股力量沒(méi)有實(shí)現有效的聯(lián)合。

　　1。內外監管部門(mén)之間未建立有效的信息溝通機制。人民銀行、監事會(huì )、審計署及銀行內部的審計稽核部門(mén)均對商業(yè)銀行進(jìn)行現場(chǎng)檢查，但檢查項目的確定和計劃安排在事前未充分溝通，檢查結果和處理情況也未及時(shí)交流，造成重復檢查、重復處理的情況時(shí)有發(fā)生。

　　2。未充分發(fā)揮市場(chǎng)監督和中介機構的作用。一是除上市銀行外，我國

　　其他非上市商業(yè)銀行的信息披露是不夠充分的，有些信息甚至是虛假的，存款人、債權人、投資人、股東等市場(chǎng)參與者沒(méi)有足夠信息用以對商業(yè)銀行進(jìn)行評價(jià)和選擇，難以對商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)管理形成有效的制約作用；二是外部中介機構如外部審計部門(mén)擁有大量專(zhuān)業(yè)資源和信息，監管部門(mén)尚未充分利用這一渠道來(lái)提高監管效率。

　　3。未充分發(fā)揮基層監管部門(mén)的作用。一是對各地監管部門(mén)的人員配置未按照不同地區銀行機構的業(yè)務(wù)規模、業(yè)務(wù)復雜程度及風(fēng)險狀況進(jìn)行，而是實(shí)行人員平均分配，造成有的地區監管人員工作強度很大，而有的地區監管人員閑置。二是基層監管部門(mén)上報監管信息的可利用程度不高。除由總行統一制定的現場(chǎng)檢查項目外，各地監管部門(mén)自行安排的檢查和調研項目較零散，上報的信息對于判斷法人的整體風(fēng)險作用有限；同時(shí)基層監管部門(mén)對銀行分支機構的非現場(chǎng)監管按法人指標進(jìn)行，形成的監管報告無(wú)法真實(shí)反映銀行風(fēng)險的區域分布狀況。

　�。ㄎ澹┿y行業(yè)監管的角色錯位

　　一是認為銀行監管是萬(wàn)能的。銀行業(yè)本身是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的行業(yè)，無(wú)論監管體制多么有效和完善，都不可能徹底消除銀行業(yè)固有的風(fēng)險并保證單個(gè)銀行機構不出現危機，監管者的責任是要防范系統性風(fēng)險和危機的發(fā)生；同時(shí)金融監管不是控制銀行風(fēng)險的唯一手段，銀行內部管理、市場(chǎng)約束和官方監管形成維護銀行業(yè)穩健的三大支柱，健全的內控制度是有效銀行監管的基礎，因此銀行經(jīng)營(yíng)者始終應承擔風(fēng)險控制的第一性責任，這一點(diǎn)在巴塞爾委員會(huì )制定的《新巴塞爾資本協(xié)議》和《有效銀行監管核心原則》中均得到充分說(shuō)明。對銀行監管的上述局限性，銀行業(yè)監管部門(mén)在向社會(huì )宣傳及爭取上級管理部門(mén)的理解方面顯得力度不夠，一方面易使社會(huì )各界將防范金融風(fēng)險、保持金融穩定的責任主要放在監管上，一旦有風(fēng)險暴露就歸結于監管不力；另一方面也使金融機構和市場(chǎng)其他參與者對監管當局產(chǎn)生依賴(lài)，不積極主動(dòng)管理和監督風(fēng)險。

　　二是銀行監管代替銀行管理。銀行監管者的工作是負責制定審慎經(jīng)營(yíng)標準、發(fā)現經(jīng)營(yíng)風(fēng)險、提出整改意見(jiàn)、跟蹤整改效果和處置有問(wèn)題金融機構，而銀行經(jīng)營(yíng)者要負責通過(guò)改善經(jīng)營(yíng)效益來(lái)提高競爭力，并達到監管當局審慎經(jīng)營(yíng)要求。銀行監管者和經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系可以比作大夫和病人家屬，監管者履行大夫的職責，負責常規體檢、診斷病情和開(kāi)出藥方，銀行經(jīng)營(yíng)者作為病人家屬要負責照看病人按醫囑抓藥、吃藥和加強鍛煉增強體質(zhì)，如果銀行仍不能達到審慎經(jīng)營(yíng)要求，監管者將采取進(jìn)一步的監管措施直至讓銀行退出市場(chǎng)。我國的銀行監管部門(mén)往往不僅是大夫，還當病人家屬，投人大量的精力去做經(jīng)營(yíng)者的事情，如給銀行下達各項經(jīng)營(yíng)指標，甚至有些地方的監管部門(mén)將銀行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)好壞、不良貸款下降幅度與本部門(mén)監管人員的工作業(yè)績(jì)和待遇直接掛鉤。這一方面使監管者要承擔經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，另一方面也容易產(chǎn)生過(guò)度的監管，壓制了銀行創(chuàng )新和提高效率的積極性。

　�。�六）監管人員的專(zhuān)業(yè)配置和培訓問(wèn)題

　　有效性的銀行監管，最關(guān)鍵的步驟是發(fā)現和評價(jià)銀行存在的風(fēng)險，這對監管人員的知識結構提出了較高的要求。國外一些監管當局非常注重監管人員的專(zhuān)業(yè)結構配置及培訓，如OCC擁有法律、計算機、會(huì )計、信貸、反洗錢(qián)等各項領(lǐng)域的專(zhuān)家隊伍，對監管人員安>文秘站：<排了系統全面持續的培訓計劃。我國在監管人員專(zhuān)業(yè)化培養方面較落后，主要表現在：>

　　一是沒(méi)有建立結構合理的專(zhuān)業(yè)化監管人員隊伍。風(fēng)險性監管要求監管人員不僅要熟悉被監管對象的產(chǎn)品結構、業(yè)務(wù)流程、風(fēng)險管理模型、內控機制、計算機系統，還要具備良好的金融、會(huì )計、法律等專(zhuān)業(yè)知識，從而能對風(fēng)險管理系統的合理性、可靠性和有效性及各項業(yè)務(wù)的合規性及風(fēng)險程度進(jìn)行評判和檢查。這些監管內容不是某一個(gè)監管人員能夠獨立完成的，而是需要一支結構合理的專(zhuān)業(yè)監管人員隊伍相互配合、共同完成。我國目前嚴重缺乏這樣的專(zhuān)業(yè)監管人員隊伍，監管人員的專(zhuān)業(yè)結構配置不合理。

　　二是沒(méi)有建立實(shí)用有效的監管人員培訓機制。銀行業(yè)監管人員不僅要有較全面的基礎知識，還要掌握系統的檢查方法和技巧；同時(shí)金融市場(chǎng)和技術(shù)的發(fā)展，也帶來(lái)了大量新知識、新的管理技術(shù)和新產(chǎn)品，對此監管人員只有通過(guò)不斷地學(xué)習才能適應銀行業(yè)的發(fā)展和實(shí)施有效監管，因此學(xué)習也應成為監管人員日常工作的組成部分。我國尚沒(méi)有針對不同層次、不同專(zhuān)業(yè)的監管人員制定全員的系統全面持續的培訓計劃，也沒(méi)有建立分等級的監管人員資格考核標準，相當部分監管人員的知識難以跟上市場(chǎng)發(fā)展的需要，這對實(shí)施有效的銀行業(yè)風(fēng)險監管形成巨大障礙。

　　二、進(jìn)一步完善銀行業(yè)監管體系的建議

　�。ㄒ唬┘涌煨薷暮屯晟片F有的法律、法規及規章制度乘這次機構調整，對原有銀行業(yè)的法律、法規及規章制度進(jìn)行清理，對于已經(jīng)過(guò)時(shí)和不適用的及時(shí)廢止，對于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及時(shí)補充、修改和完善。

　�。ǘ�）完善非現場(chǎng)監管指標體系

　　一是完善非現場(chǎng)監管數據基礎，實(shí)現數據的真實(shí)全面。監管當局應制定統一完善的非現場(chǎng)監管數據體系，這些數據應全面反映銀行的表內外資產(chǎn)風(fēng)險、信貸與非信貸資產(chǎn)風(fēng)險、盈利狀況、資本充足性、市場(chǎng)風(fēng)險狀況、股東及關(guān)系人貸款情況及管理狀況等方面的信息；進(jìn)一步完善統計制度和審慎會(huì )計準則，數據口徑要真實(shí)反映銀行的經(jīng)營(yíng)及風(fēng)險狀況；要求銀行提供給監管部門(mén)的報表資料應當和公開(kāi)披露的數據信息一致，銀行的董事會(huì )要

　　對此數據的真實(shí)性和準確性負法律責任，同時(shí)要加強對數據真實(shí)性的檢查核實(shí)和責任處理

　　二是完善非現場(chǎng)監管指標體系和分析模型。監管部門(mén)應進(jìn)一步補充完善非現場(chǎng)監管指標和指標生成口徑，充分反映銀行各方面風(fēng)險狀況；要對法人和分支機構建立分層次的非現場(chǎng)監管指標體系和標準；針對不同銀行機構的業(yè)務(wù)特點(diǎn)設定合理的監管標準值區間，允許銀行自主尋找“三性”的平衡點(diǎn)；研究并建立對銀行機構和體系的風(fēng)險評價(jià)體系及模型，實(shí)現對風(fēng)險的早期預警。

　�。ㄈ�）盡快建立監管信息系統

　　一是建立網(wǎng)絡(luò )化的監管信息處理系統，實(shí)現對銀行機構管理、業(yè)務(wù)管理、高級管理人員管理、風(fēng)險監控和市場(chǎng)退出等監管信息的集中管理和資源共享，實(shí)現監管人員通過(guò)該系統對金融機構的連續監控和動(dòng)態(tài)分析。

　　二是建立多渠道的監管信息采集系統，除現場(chǎng)與非現場(chǎng)監管數據外，監管當局應通過(guò)一切可能的渠道收集有關(guān)被監管金融機構的有用信息，對商業(yè)銀行的潛在風(fēng)險作出早期預警和防范，這些渠道包括：建立與監事會(huì )、審計署、財政部等其他外部管理部門(mén)、銀行內部審計稽核部門(mén)的信息共享機制，建立與商業(yè)銀行高級管理人員的定期會(huì )晤制度，收集來(lái)自中介機構、評級機構、國際金融組織、媒體及其他渠道的信息。

　　三是要求商業(yè)銀行盡快建立和完善履蓋境內外全部分支機構的風(fēng)險管理信息系統，并實(shí)現與人民銀行監管信息系統的聯(lián)結，從而實(shí)現對商業(yè)銀行部分業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)監控�！�

　�。ㄋ模┨岣攥F場(chǎng)檢查的效率

　　一是加強現場(chǎng)檢查的連續性�，F場(chǎng)檢查計劃應在充分利用非現場(chǎng)監管信息和以往現場(chǎng)檢查結果的基礎上制定，現場(chǎng)檢查結束后，對銀行的整改情況應進(jìn)行后續跟蹤檢查。

　　二是加強現場(chǎng)檢查的針對性。檢查計劃要針對不同地區和不同機構的業(yè)務(wù)及風(fēng)險特征來(lái)確定檢查重點(diǎn)、檢查頻率和檢查深度，實(shí)行差別化監管和監管資源的有效配置。

　�。ㄎ澹┘訌姳O管合作，提升監管合力

　　一是要與各內外部監管部門(mén)之間應建立暢通的信息溝通渠道，實(shí)現信息共享，如建立聯(lián)席會(huì )議，通報檢查計劃、情況和結果，采用統一的數據指標標準及建立統一的信息庫等。

　　二是進(jìn)一步規范和嚴格商業(yè)銀行的信息披露，充分發(fā)揮市場(chǎng)約束作用，促使商業(yè)銀行加強經(jīng)營(yíng)管理和提高經(jīng)營(yíng)效率；同時(shí)規范中介機構在銀行領(lǐng)域運作的規則，培育一批有資格的外部中介機構，充分利用其專(zhuān)業(yè)資源優(yōu)勢來(lái)提高監管當局的監管效率。

　　三是要按監管強度有效配置基層監管人力資源，避免人員的平均分配；要明確基層監管部門(mén)的監管職責和重點(diǎn)，充分調動(dòng)基層監管力量，形成對判斷法人的整體風(fēng)險及地區風(fēng)險特征有充分利用價(jià)值的監管信息。

　�。�六）建立一支專(zhuān)業(yè)化、國際化的監管隊伍

　　監管當局要創(chuàng )造良好的人材機制，以適應風(fēng)險監管對高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化人材的需求。一是要合理配置監管人員的專(zhuān)業(yè)結構；二是制定全面系統持續的培訓計劃和資格考核標準，對監管人員進(jìn)行分層次的培訓和考核，使監管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)能及時(shí)跟上銀行業(yè)的發(fā)展；三是要建立恰當的激勵機制，吸引人才，留住人才。

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