農村土地制度改革的必要性與推進(jìn)建議論文
摘要：土地制度本身的系統關(guān)聯(lián)性決定了農村土地管理制度改革必須系統推進(jìn)，現階段農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、農村宅基地制度三項改革，同樣是相互滲透，互為條件，只有將三項改革協(xié)同推進(jìn)，才能取得成功的制度創(chuàng )新績(jì)效。為此，應強化頂層設計，厘清相關(guān)土地制度改革之間的系統關(guān)聯(lián)性；注重統籌試驗，開(kāi)展土地制度綜合改革試點(diǎn)；開(kāi)展核心問(wèn)題的理論研究，為改革的協(xié)同推進(jìn)提供指導。
關(guān)鍵詞：農村土地管理制度；改革試驗；系統思維；政策建議
現階段，我國的農村土地管理制度改革已到了重要的攻關(guān)期，特別是農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革“三塊地”改革試點(diǎn)的開(kāi)展，標志著(zhù)我國幾項關(guān)鍵的農村土地管理制度改革正式拉開(kāi)了序幕。近年來(lái)，我們對江西、貴州等省的農村土地管理制度創(chuàng )新情況進(jìn)行了長(cháng)期的跟蹤調研。調研發(fā)現，農村土地管理制度改革是一項系統工程，涉及到土地管理制度的方方面面，以及財稅、金融等相關(guān)領(lǐng)域，只有對各項改革系統設計、統籌試驗、協(xié)同推進(jìn)，才能取得較好的制度創(chuàng )新績(jì)效。本文暫且不論財稅、金融等相關(guān)領(lǐng)域，僅就各項土地制度改革的系統性作如下分析。
1 土地制度本身的系統關(guān)聯(lián)性決定了農村土地管理制度改革必須系統推進(jìn)
作為規范經(jīng)濟社會(huì )行為的一項基礎性制度，圍繞宏觀(guān)經(jīng)濟發(fā)展目標、滿(mǎn)足實(shí)際管理需求，土地制度本身也在發(fā)展演化，逐步分解出各種各樣的具體制度，這些制度構成了一個(gè)系統的有機整體，共同為社會(huì )經(jīng)濟建設提供有效的土地要素保障。各項具體制度之間存在著(zhù)相互依賴(lài)、相互制約的關(guān)系，如果機械地截斷制度之間的關(guān)聯(lián)性，孤立地試驗某一項制度改革既不科學(xué)也不現實(shí)。
以集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革為例，據貴州湄潭和銅仁的改革實(shí)踐，兩地都是通過(guò)集體建設用地流轉來(lái)撬動(dòng)農村土地管理制度的系統改革。一方面在符合規劃和用途管制的前提下，允許工商業(yè)主直接使用集體建設用地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，改變了原有的征地格局，縮小了征地范圍；另一方面，大量的閑置宅基地在轉變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設用地的過(guò)程中實(shí)現了價(jià)值顯化和高效利用，打通了宅基地分配、使用、退出等各個(gè)環(huán)節的死結。因此，集體建設用地入市改革必然涉及到征地制度和宅基地管理制度改革，三項制度相互滲透，互為條件，只有將三項改革協(xié)同推進(jìn)，才能取得較好的制度創(chuàng )新績(jì)效。
1.1 沒(méi)有土地征收制度改革與農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的`同步推進(jìn)，難以實(shí)現城鄉統一的建設用地市場(chǎng)目標
一方面，如果不改革現行的土地征收制度，不把經(jīng)營(yíng)性用地排斥在土地征收的適用范圍外，在與國有土地同等入市、同權同價(jià)的情況下，不論是地方政府，還是用地企業(yè)，都會(huì )選擇走土地征收之路，從而導致農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉缺乏生存空間。這是因為，在“土地財政”現狀尚未得到徹底改變的情況下，地方政府不得不擔憂(yōu)“在農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉中能獲取多少經(jīng)濟收益”的問(wèn)題，而土地征收則能獲取穩定的收益，可繼續擴充土地財政；對于用地企業(yè)而言，土地征收能確保抵押、租賃、入股等各項權利的實(shí)現，不必擔心農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地是否擁有長(cháng)期穩定的收益和處分權利。另一方面，單純地試驗征地制度改革，嚴格界定“公共利益”的征收范圍，如果不放開(kāi)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的入市，則缺乏非“公共利益”建設用地的供地途徑。
土地征收改革與農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉是一個(gè)因果互動(dòng)的關(guān)系，必須同步推進(jìn)，才能朝著(zhù)城鄉統一的建設用地市場(chǎng)目標前進(jìn)。
1.2 沒(méi)有農村宅基地流轉與農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的同步推進(jìn)，難以構建有效的農村就地城鎮化土地資源配置機制
人口聚集是形成農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉市場(chǎng)需求的基本前提，然而目前缺乏流轉的農村宅基地管理制度已成為了制約人口聚集的最主要因素。一方面，位于小城鎮和新型農村社區建設規劃區的閑置、低效利用農村宅基地難以盤(pán)活，不僅影響著(zhù)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉規模的形成，而且影響著(zhù)新型城鎮化的基礎設施建設，制約著(zhù)對農村轉移人口的吸納能力，甚至還可能產(chǎn)生新的“城中村”,給社會(huì )管理帶來(lái)不便。另一方面，小城鎮和新型農村社區建設規劃區之外零星分散的農村宅基地，由于子女上學(xué)和外出務(wù)工，一些農戶(hù)紛紛搬往小城鎮居住，導致這些村莊的空置率很高。由于不能有償流轉或村集體有償回收，這些宅基地難以為農戶(hù)向小城鎮聚集提供任何資金幫助，無(wú)償放棄又心不甘，最終成為了農戶(hù)的“雞肋骨”.因此，在推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革的同時(shí)，創(chuàng )新宅基地管理制度，打通低效、閑置宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設用地轉化通道，實(shí)現農村宅基地有償流轉或村集體的有償回收，一方面為小城鎮和新型農村社區建設規劃區的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市形成規模創(chuàng )造條件，激活了市場(chǎng)需求；另一方面也盤(pán)活了閑置、低效利用的農村宅基地資產(chǎn)，提升了農戶(hù)向小城鎮聚集的財力支撐，有利于促進(jìn)農村地區的就地城鎮化。
農村宅基地流轉和農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉是一對互為促進(jìn)的關(guān)系，必須同步推進(jìn)，才能構建有效的農村就地城鎮化土地資源配置機制，推進(jìn)人口城鎮化與土地城鎮化的同步協(xié)調，實(shí)現以人為本的新型城鎮化戰略。
1.3 沒(méi)有土地利用總體規劃調整完善的同步開(kāi)展，農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地三項制度改革將缺乏科學(xué)的試驗基礎
土地利用總體規劃是土地利用與管理的龍頭，是土地制度實(shí)施的基礎，現行的土地利用總體規劃難以滿(mǎn)足農村土地征收制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地管理制度三項改革的需求。
一是“公共利益”的征收范圍和農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的對象難以明晰�，F行的土地利用總體規劃與區域城鄉建設發(fā)展規劃并不銜接，且土地利用總體規劃中的用途管制中也沒(méi)有區分是集體經(jīng)營(yíng)性還是宅基地用地或公益性建設用地，既無(wú)法在空間上界定“公共利益”的征收范圍，也難以評判“符合規劃和用途管制”這個(gè)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市前提條件。二是如果以現狀用途確定農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市范圍，由于潛力較小將使改革缺乏現實(shí)意義。從工礦倉儲、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的集體土地現狀存量看，潛力很小，特別是沒(méi)有經(jīng)歷鄉鎮企業(yè)蓬勃發(fā)展時(shí)期的內陸經(jīng)濟欠發(fā)達省份，又在上世紀90年代中期的產(chǎn)權調整政策中，對位于城鎮規劃范圍內的供銷(xiāo)社、食品廠(chǎng)、糧站等集體商業(yè)性建設用地都轉為了國有土地，剩下保留集體性質(zhì)的建設用地，基本上都是規劃建設用地之外的土地。以江西省贛縣為例，據全面的摸底調查，目前全縣共有農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地116宗1057.42畝，用途雜亂，涉及磚廠(chǎng)、采石（沙）廠(chǎng)、養豬場(chǎng)、建材加工廠(chǎng)、攪拌站、瀝青庫、榨油廠(chǎng)、機米廠(chǎng)、碾米廠(chǎng)等40多種。其中規模小于1畝的宗地為50宗，占總宗數43.1%,宗地規模小限制了規�；鬓D。另外，80%存量經(jīng)營(yíng)性集體土地分布在城鄉建設規劃范圍之外，入市缺乏規劃依據。三是宅基地流轉缺乏規劃依據。目前廣大農村的居民點(diǎn)體系規劃普遍缺失，更沒(méi)有在土地利用總體規劃得到體現，哪些宅基地屬于建設規劃范圍允許進(jìn)一步流轉，而哪些宅基地不在建設規劃范圍之內，必須進(jìn)行復墾而不允許流轉，沒(méi)有判斷的依據。
要以“多規合一”的土地利用總體規劃調整完善為契機，把社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃、城鄉建設總體規劃、城鄉體系建設規劃、生態(tài)保護規劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃等相關(guān)規劃，與土地利用總體規劃結合在一起，特別是突出農村居民點(diǎn)體系布局規劃和新型農村社區建設規劃，明確區分經(jīng)營(yíng)性建設用地和公益性建設用地，并體現在土地利用總體規劃的用途管制之中，從而為農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地流轉三項改革提供規劃依據。
2 推進(jìn)農村土地管理制度改革系統試驗的建議
2.1 強化頂層設計，厘清相關(guān)土地制度改革之間的系統關(guān)聯(lián)性
充分尊重土地制度系統關(guān)聯(lián)性的客觀(guān)規律，對當前迫切需要推進(jìn)改革的農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、農村宅基地使用、土地利用總體規劃調整完善等多項土地使用制度，從理論上闡述清楚相互之間的依存關(guān)系，繪制出清晰的制度系統關(guān)聯(lián)性脈絡(luò )圖。在頂層設計階段，就要加強制度之間的協(xié)調，在分別制定農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、農村宅基地使用、土地利用總體規劃調整完善的改革試點(diǎn)實(shí)施細則時(shí)，除了突出不同制度改革的自身需求外，還必須對不同實(shí)施細則之間的協(xié)同性和耦合性進(jìn)行科學(xué)論證。
2.2 注重統籌試驗，開(kāi)展土地制度綜合改革試點(diǎn)
綜合改革試點(diǎn)是驗證土地制度系統關(guān)聯(lián)性的最好實(shí)踐，也是探索形成可復制、可推廣改革成果的最好途徑。建議國家在選擇農村土地管理制度改革試點(diǎn)時(shí)，要注重統籌試驗，確立農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、農村宅基地使用、土地利用總體規劃調整完善等四項土地管理制度綜合改革試點(diǎn)。只有通過(guò)綜合改革試點(diǎn)，才能提高改革的系統性和完整性，形成改革合力。
2.3 開(kāi)展核心問(wèn)題的理論研究，為改革的協(xié)同推進(jìn)提供指導
農村土地管理制度改革的系統思維，不僅體現在不同土地制度之間的協(xié)同，也體現在土地制度與外部環(huán)境的系統關(guān)聯(lián)中，特別是對現階段農村土地管理制度改革涉及的核心問(wèn)題，應加強理論研究。一是村集體經(jīng)濟組織的建設。為了避免以往農村集體建設用地流轉試點(diǎn)鄉鎮基層政府的越俎代庖，以及土地征收、宅基地流轉中村集體主體地位的缺失，加強村集體經(jīng)濟組織建設是開(kāi)展農村土地管理制度改革繞不過(guò)的核心內容。二是利益分配機制的構建。利益分配是農村土地管理制度改革中核心而敏感的問(wèn)題。兼顧國家、集體、個(gè)人利益是土地制度改革的基本目標之一，“農民利益不受損”,也是開(kāi)展試點(diǎn)的三大底線(xiàn)之一。但農民到底有多大利益？包括哪些具體表現？在農村土地管理制度改革試點(diǎn)中，如何避免土地使用者的“漫天要價(jià)”?村集體經(jīng)濟組織及其它村集體經(jīng)濟組織成員的利益如何體現？這些都迫切需要在理論上加強研究，為實(shí)踐操作提供指導。
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