中國教育報 2003-08-30 劉復興
在教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機制，是當代世界許多國家教育改革中的一種重要的政策選擇。我國教育改革和發(fā)展的進(jìn)程中，市場(chǎng)因素對教育領(lǐng)域的介入已經(jīng)是一個(gè)不爭的事實(shí)。從教育改革的實(shí)踐來(lái)看，在高等教育領(lǐng)域，民辦高等學(xué)校已形成了三分天下有其一的發(fā)展格局，在義務(wù)教育領(lǐng)域和學(xué)前教育領(lǐng)域，也有相當數量的民辦學(xué)校存在。說(shuō)明我國教育資源的配置方式已逐步由傳統的單一政府機制主導的資源配置方式轉變?yōu)檎畽C制和市場(chǎng)機制共存的資源配置方式。從國家宏觀(guān)教育政策趨勢來(lái)看，教育政策越來(lái)越強調市場(chǎng)因素在教育發(fā)展中的作用�！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的頒布，教育部《關(guān)于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》的印發(fā)等等，都為市場(chǎng)因素介入教育領(lǐng)域提供了良好的政策氛圍。市場(chǎng)因素的介入，將極大地改變教育領(lǐng)域中政府、學(xué)校、受教育者等之間的關(guān)系。在市場(chǎng)因素介入教育領(lǐng)域的條件下，教育政策環(huán)境發(fā)生根本性變化，需要重新認識政府的角色和教育政策的作用。
1 實(shí)現公共教育提供者的多樣化
在社會(huì )轉型的背景中，政府應重新確定自己的角色。政府在管理公共教育事務(wù)時(shí)應該“掌舵而不劃槳”。當代西方的新公共管理理論認為，公共組織可以分為四種類(lèi)型，即政策組織、規制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織，前兩者負責“掌舵”，后兩者負責“劃槳”。政府應該把“掌舵”放在自己職能的中心位置，集中精力提供合理的制度安排并對其他公共組織的活動(dòng)加強監管。建國以來(lái)，我國的公共教育長(cháng)期由作為政府的附屬機構的公立學(xué)校壟斷提供，政府兼顧“掌舵”和“劃槳”的責任。政府利用公立學(xué)校系統壟斷提供公共教育能夠有效保障教育的公益性，但是往往造成公立教育和學(xué)校的決策權力過(guò)分集中，學(xué)校之間缺乏競爭機制，教育活動(dòng)中缺乏選擇機制，制約著(zhù)公共教育質(zhì)量和辦學(xué)效率的不斷提高。改變這種狀況的一個(gè)有效政策選擇就是，改革政府壟斷提供公共教育的現狀，實(shí)現公共教育提供者的多樣化。也就是把原來(lái)由政府承擔的一些公共教育管理和服務(wù)職能交給市場(chǎng)或公民社會(huì )承擔，形成由政府、市場(chǎng)和公民社會(huì )共同提供公共教育服務(wù)的格局。一是具有非排他性和非競爭性的公共教育如義務(wù)教育，應作為政府的基礎性職能由政府承擔全面責任，但可以在不同制度框架中由多樣化的學(xué)校組織具體提供義務(wù)教育的服務(wù)；二是對于可以由政府和其他社會(huì )組織共同提供的具有競爭性、選擇性的公共教育，應主要利用市場(chǎng)機制和公民社會(huì )選擇機制來(lái)提供。其中，利用市場(chǎng)機制和市場(chǎng)組織提供公共教育，是現代社會(huì )實(shí)現公共教育提供者多樣化的一條重要途徑。
2 市場(chǎng)因素只能有限介入教育領(lǐng)域
首先，市場(chǎng)機制對教育的介入是有條件的。在教育領(lǐng)域中同樣可能存在“市場(chǎng)失靈”的狀況，教育作為一種具有多樣化屬性的社會(huì )公共服務(wù)活動(dòng)，如果完全靠市場(chǎng)機制提供，其公益性就可能會(huì )喪失。即按照自由市場(chǎng)機制配置教育資源有可能威脅教育公平，降低教育的標準與質(zhì)量，從而危害教育的公益性。這決定著(zhù)市場(chǎng)機制對教育的介入必然是有條件的。這個(gè)條件就是市場(chǎng)化運作的教育活動(dòng)在追求效率和質(zhì)量的同時(shí)，必須保障教育的公益性質(zhì)，否則市場(chǎng)機制對教育領(lǐng)域的介入就不具備合法性。其次，市場(chǎng)機制介入教育領(lǐng)域是有限度的。市場(chǎng)機制配置社會(huì )資源的高效率是通過(guò)供求機制、價(jià)格機制、公平競爭機制和自由選擇機制等因素來(lái)實(shí)現的。與自由市場(chǎng)環(huán)境中的私人產(chǎn)品和服務(wù)相比，教育活動(dòng)和教育服務(wù)具有強烈得多的“外部性”。在現代社會(huì )，國家和政府既是教育的最大供給者，又是主要的教育需求者和受益者。這就會(huì )導致政府一方面鼓勵教育的正外部性生產(chǎn)，要求不斷提高教育的質(zhì)量和效率；另一方面，政府又要限制教育的負外部性生產(chǎn)，尤其是在主要由政府付費的義務(wù)教育階段，要求盡可能降低教育的成本和提高教育的質(zhì)量。這樣，必然導致政府的教育政策對教育供求關(guān)系和價(jià)格機制保持強有力的干預和控制。因此，完全按照自由市場(chǎng)機制實(shí)現教育服務(wù)的供給是不可能的。
在教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機制，只能是把市場(chǎng)機制的某些“成分”引入教育領(lǐng)域，建立教育的類(lèi)似市場(chǎng)的制度環(huán)境。其本質(zhì)就是在提供教育服務(wù)時(shí)，實(shí)現教育消費者與供給者的分離以及教育的需求者可以在不同的供給者之間進(jìn)行選擇。其目的就是提高公共教育的效率和質(zhì)量，提高公共教育的供給者對于公眾教育需求的“回應性”程度。
3 引入公平競爭與自主選擇機制
公共教育提供者的多樣化尤其是市場(chǎng)因素介入教育領(lǐng)域，必然要求在教育領(lǐng)域引入競爭機制和選擇機制。一方面，要調整政府與學(xué)校的關(guān)系，實(shí)現公共教育權力的轉移(或稱(chēng)為放權)。主要是改變公立學(xué)校與政府之間的寄生關(guān)系和依附關(guān)系，給予民辦學(xué)校和公立學(xué)校、重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校、普通學(xué)校和職業(yè)學(xué)校同等的“國民待遇”，在學(xué)校與學(xué)校之間建立公平競爭的制度環(huán)境；同時(shí)將教育的具體管理、運營(yíng)權限進(jìn)一步下放給學(xué)校，以使學(xué)校類(lèi)似于市場(chǎng)競爭中的獨立企業(yè)一樣，擁有可以進(jìn)行創(chuàng )造性活動(dòng)的充分的自主權和獨立性。另一方面，允許家長(cháng)和受教育者對教育活動(dòng)進(jìn)行選擇，如家長(cháng)和學(xué)生對學(xué)校的選擇，家長(cháng)和學(xué)生對學(xué)校內部教育活動(dòng)的選擇，家庭對于教育治理活動(dòng)的參與等，其中允許家長(cháng)自由擇校是一個(gè)核心的制度設計。建立家長(cháng)自由選校制度，擴大家長(cháng)替子女自由選擇學(xué)校的權利與機會(huì )，可以使家長(cháng)、學(xué)生如同市場(chǎng)上的顧客、消費者一樣，成為教育的消費者，而不再僅僅是受教育者。
學(xué)校之間的公平競爭機制與受教育者的自主選擇機制是市場(chǎng)因素介入教育的條件下保障教育的質(zhì)量和效率的重要措施。競爭機制與選擇機制二者之間互相依存、缺一不可。多樣化學(xué)校之間的競爭是家長(cháng)和受教育者進(jìn)行自主選擇的基礎，家長(cháng)和受教育者的自主選擇是學(xué)校之間競爭的根本動(dòng)力。不論是在義務(wù)教育領(lǐng)域還是非義務(wù)教育領(lǐng)域，市場(chǎng)因素有限介入需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題，就是建立公平競爭機制和自主選擇機制。
4 教育政策的角色與作用
在市場(chǎng)機制介入教育領(lǐng)域的條件下，政府、學(xué)校、受教育者之間的關(guān)系具有了新的內涵，政府職能發(fā)生了轉變，學(xué)校成為具有自主權的獨立的辦學(xué)主體，受教育者成為自主選擇的教育消費者。教育政策的角色與作用也不可避免地被賦予了新的意義。
首先，教育政策最基本的職能是保障教育公平。市場(chǎng)機制引入教育領(lǐng)域以后，教育公平會(huì )表現出一些新的特點(diǎn)。一是在市場(chǎng)介入的條件下，教育領(lǐng)域追求公益與追求私益并存，資本的尋利性將會(huì )使教育資源的配置形成有利于追求利潤的態(tài)勢，從而在地區之間、學(xué)校之間、個(gè)人之間造成教育資源配置的不公平。二是市場(chǎng)介入將使公共教育以準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的形式提供給公眾，交費上學(xué)將成為必然的選擇，從而使傳統的公共教育體制發(fā)生動(dòng)搖，在允許交費上學(xué)的過(guò)程中將會(huì )引發(fā)復雜的教育公平問(wèn)題；如對于處于不同社會(huì )階層的社會(huì )成員來(lái)說(shuō)如何交費才是公平的；另外，交費上學(xué)以后家長(cháng)和受教育者應該具有對教育的選擇權，當下不可選擇的教育就會(huì )帶來(lái)不公平。三是，市場(chǎng)經(jīng)濟是一種激烈的競爭經(jīng)濟，但由于歷史上已經(jīng)存在的經(jīng)濟的、社會(huì )文化的、政策的和社會(huì )不平等的原因，社會(huì )成員之間對社會(huì )資源占有和處置的能力存在很大差異，一些處于弱勢的社會(huì )成員將在競爭中處于劣勢，而產(chǎn)生強烈的不公平感；由于不同社會(huì )群體的選擇能力不同，造成新的社會(huì )分層而導致新的不公平。四是，舉辦體制的多元化正在使學(xué)校教育機構逐步分化為公立學(xué)校和民辦學(xué)校，作為獨立自主辦學(xué)的社會(huì )組織，它們與政府、市場(chǎng)構成了不同的關(guān)系。如何使不同辦學(xué)主體的學(xué)校教育機構具有同等的法律地位，創(chuàng )造一個(gè)公平競爭的制度環(huán)境，成為一個(gè)刻不容緩的大問(wèn)題。第五，市場(chǎng)承認多樣化利益要求的存在，教育政策活動(dòng)如果不能反映人們多樣化的利益要求，就會(huì )失去其公平性。在市場(chǎng)條件下，如何保障教育公平將成為全社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)。
在市場(chǎng)機制介入教育領(lǐng)域的條件下，政府的基礎性職能是促進(jìn)社會(huì )公平和解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。在效率和公平之間，追求效率的目標更多的是依靠市場(chǎng)來(lái)實(shí)現，政府對于市場(chǎng)的責任就是解決市場(chǎng)失靈所帶來(lái)的問(wèn)題。而政府對社會(huì )和公眾的責任是保障社會(huì )公平，追求教育領(lǐng)域的社會(huì )公平是政府基礎性的、永恒的責任。在我國傳統的計劃經(jīng)濟時(shí)代，學(xué)校是政府的附屬機構，政府重視保護學(xué)校的利益。教育資源全部由政府提供，學(xué)校是在政府的無(wú)條件保護下為公眾提供教育服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，無(wú)論是從教育資源配置還是學(xué)校之間的關(guān)系來(lái)說(shuō)，學(xué)校將成為獨立的、面向社會(huì )和面向市場(chǎng)的競爭者，政府應從保護學(xué)校轉向保護受教育者的利益，最大限度地追求教育利益分配的社會(huì )公平。政府的教育決策活動(dòng)也應從“受益人缺席”狀態(tài)轉變?yōu)樵试S教育利益相關(guān)者參與決策活動(dòng)，使教育政策能夠體現最大多數人的要求和利益。教育政策應針對教育資源短缺、選擇教育、學(xué)校競爭、弱勢群體和基本的教育質(zhì)量標準等問(wèn)題做出公平制度安排。
其次，教育政策要針對新的政府、市場(chǎng)、學(xué)校與受教育者關(guān)系提供新的游戲規則。針對引入市場(chǎng)機制的教育改革中所產(chǎn)生的新的活動(dòng)主體和新的活動(dòng)領(lǐng)域，需要教育政策制定和安排新的游戲規則，做出新的制度安排，以加強對教育活動(dòng)的規制和監管，如對于民辦學(xué)校、教育中介組織要加強監管，對于學(xué)校自主辦學(xué)要加強監督，對家長(cháng)和學(xué)生選擇教育的行為要進(jìn)行引導和規范等。在由政府控制的公共教育權力走向市場(chǎng)領(lǐng)域的時(shí)候，會(huì )存在“一放就亂”的可能性，建國以來(lái)我國的歷次政府改革屢屢陷入“放、亂、收、死”的怪圈就是證明。所以，在權力轉移的同時(shí)，政府的教育政策應該謀求建立相應的新體制，如建立針對新的教育社會(huì )關(guān)系、教育問(wèn)題和教育活動(dòng)領(lǐng)域的信息管理系統，對教育活動(dòng)過(guò)程的起點(diǎn)和終點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)量控制的教育結果監控制度，以及相應的審計體制和違規操作的懲處體制等等。如果在引入市場(chǎng)機制的教育改革過(guò)程中，針對教育中新的活動(dòng)主體和活動(dòng)領(lǐng)域制定新的游戲規則時(shí)，出現政府“缺位”現象，教育的公益性和教育公平就會(huì )受到損害。
(作者單位：北京師大教育學(xué)院教育政策與法律研究所，100875)
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