現階段水利吸引社會(huì )資本應避免陷入的幾個(gè)誤區論文
國家高度重視創(chuàng )新投融資機制，把水利作為重點(diǎn)支持領(lǐng)域之一，先后制定出臺了一系列吸引社會(huì )資本參與水利工程建設運營(yíng)的政策措施。水利部會(huì )同有關(guān)部門(mén)和地方積極創(chuàng )新投融資模式，科學(xué)設計社會(huì )資本參與方式，細化完善政府支持政策，較好激發(fā)了社會(huì )資本參與水利建設的動(dòng)力與活力。據初步統計，“十二五”期間全國水利建設投資中社會(huì )資本為1683億元，約占水利總投資的7.8%，相比“十一五”期間提高了3.5個(gè)百分點(diǎn)。但由于水利具有很強的公益性，且投資規模大、建設周期長(cháng)、財務(wù)回報率低，長(cháng)期由政府組織實(shí)施，與交通、市政等基礎設施領(lǐng)域相比，市場(chǎng)開(kāi)放程度總體依然不高。特別是通過(guò)調查了解和案例分析發(fā)現，由于在吸引社會(huì )資本方面缺乏成熟的操作經(jīng)驗，有關(guān)方面對PPP的概念、內涵還缺乏正確的認識和理解，具體實(shí)踐中容易陷入幾個(gè)誤區，影響了水利在更大程度上向社會(huì )資本開(kāi)放。本文對幾個(gè)誤區進(jìn)行重點(diǎn)辨析，并提出有關(guān)建議。
一、誤區：吸引社會(huì )資本主要目的是解決水利建設資金缺口
1.描述：對于盈利條件較好、融資能力較強的項目，一些地方認為沒(méi)有必要推行PPP模式
本屆政府以來(lái)，鼓勵社會(huì )資本發(fā)展、讓企業(yè)擁有投資自主權，是在國家經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，要求發(fā)揮投資關(guān)鍵作用、以結構性改革推動(dòng)結構調整的背景下提出的。由于水利的市場(chǎng)化程度低，目前開(kāi)展的政府和社會(huì )資本合作實(shí)踐較少，業(yè)內對于PPP內涵的認識和理解還有一些片面和狹窄。有觀(guān)點(diǎn)認為，開(kāi)展政府與社會(huì )資本合作的主要甚至唯一目的是解決水利建設資金缺口問(wèn)題。因此，只有在水利建設資金特別是地方配套資金存在較大缺口時(shí)，才會(huì )想到引入社會(huì )資本參與，而對于盈利和融資能力較好的水利項目，許多地方認為沒(méi)有必要，或者不愿意將其拿出來(lái)吸引社會(huì )資本參與。據了解，浙江某引調水工程在籌集項目建設資金時(shí)，由于工程本身效益較好、融資能力較強，加之融資環(huán)境較好，其通過(guò)貸款、專(zhuān)項債券的平均融資成本僅為1.5%左右，但如果采取吸引社會(huì )資本的方式，為滿(mǎn)足社會(huì )投資人的回報需求，融資成本最低也要達到6%左右，單純從財務(wù)可行性角度權衡，地方政府吸引社會(huì )資本參與的意愿不強。一位在黑龍江某水庫從事項目融資的人員介紹，目前中央和省級兩級財政已經(jīng)落實(shí)了該水庫項目總投資的70%以上，對于剩余資金缺口，當地政府認為采取PPP模式引入社會(huì )資本規模不大、必要性不強，更愿意采用政府自籌、銀行貸款等傳統方式，造成了“好的項目進(jìn)不來(lái)，差的項目沒(méi)人來(lái)”的困境。
2.辨析：政府與社會(huì )資本合作的根本目的是通過(guò)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢提高基礎設施建設水平和運營(yíng)效率
從概念產(chǎn)生的背景來(lái)看，PPP最早由英國政府于20世紀80年代提出，是指政府與私營(yíng)商簽訂長(cháng)期協(xié)議，授權私營(yíng)商代替政府建設、運營(yíng)或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務(wù)�？梢�(jiàn)，PPP模式和傳統政府融資模式的關(guān)鍵區別，在于社會(huì )資本是否有機會(huì )參與傳統由政府投資的項目(如發(fā)電、供水、土地開(kāi)發(fā)等)，并分享決策權與收益權。因此PPP不僅是一種融資模式的創(chuàng )新，還體現在建設管理模式的創(chuàng )新，無(wú)論從其內涵本身還是許多市場(chǎng)化程度較高的行業(yè)實(shí)踐來(lái)看，吸引社會(huì )資本除了解決資金問(wèn)題，更重要的目的和作用是通過(guò)引入市場(chǎng)主體，更好地發(fā)揮公私部門(mén)的各自?xún)?yōu)勢，提高工程建設管理水平和運營(yíng)效率，實(shí)現政府和社會(huì )資本的長(cháng)期合作、優(yōu)勢互補和激勵相容。
3.建議：加快轉變政府職能，為發(fā)揮社會(huì )資本的經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢營(yíng)造良好環(huán)境
政府和社會(huì )資本合作，“主動(dòng)權”更多在于政府。建議各級水利部門(mén)要樹(shù)立對PPP的正確認識和理解，加大宣傳引導和政策扶持力度，為社會(huì )資本參與創(chuàng )造良好條件。一是加快政府職能轉變，進(jìn)一步通過(guò)深化行政審批制度改革、創(chuàng )新公共服務(wù)提供方式等，增強政府市場(chǎng)意識，提高創(chuàng )新投融資機制，吸引社會(huì )資本的主動(dòng)性。二是加強政策宣傳引導，及時(shí)宣傳報道吸引社會(huì )資本參與水利建設的方針政策、方案和措施，宣傳社會(huì )資本在水利工程建設運營(yíng)方面的積極作用，讓社會(huì )資本了解參與方式、運營(yíng)方式、盈利模式、投資回報等相關(guān)政策，營(yíng)造良好的社會(huì )環(huán)境和輿論氛圍。叁是加強項目庫建設，及時(shí)推介、扶持、培育一批水利等基礎設施建設領(lǐng)域的PPP案例，做好跟蹤分析和經(jīng)驗總結推廣，讓有關(guān)方面特別是地方政府充分認識到，社會(huì )資本進(jìn)入不僅可以成為解決資金缺口的有效途徑，而且在分擔政府投資運營(yíng)風(fēng)險、提高基礎設施建設運營(yíng)效率方面同樣具有重要作用。
二、誤區：只有盈利條件好的水利建設項目才能吸引社會(huì )資本
1.描述：對于財務(wù)收益較差、引入社會(huì )資本難度較大的水利項目，一些地方推行PPP模式的有效辦法不多
據了解，許多以防洪、生態(tài)、灌溉為主的水利工程，沒(méi)有直接經(jīng)濟收益，而對于收益狀況相對較好的引調水工程、水源工程而言，一般財務(wù)收益率也不高于4%，與投資城市供水、發(fā)電等其他產(chǎn)業(yè)的平均投資回報水平8%相比差距較大，單純自身收益很難吸引社會(huì )資本進(jìn)入。從目前各地向社會(huì )資本推介的項目類(lèi)型看，多數為具有一定供水或發(fā)電效益的水利工程，其中能夠有效落地的則更多是“優(yōu)中選優(yōu)”，例如江西峽江水利樞紐、安徽白蓮崖水庫等，將水利工程中效益較好的電站部分單獨剝離出來(lái)吸引社會(huì )資本。而對于盈利性較差的灌區建設、農村飲水安全、河道綜合整治等項目，主管部門(mén)認為單純依靠項目自身收益難以吸引社會(huì )資本，在推行PPP模式時(shí)普遍存在畏難情緒，創(chuàng )造條件推動(dòng)項目落地的辦法不多，主要寄希望于中央給予加大補助資金支持等優(yōu)惠政策。比如，重慶觀(guān)景口水庫先后2次進(jìn)行項目法人招標都以失敗告終，主要塬因就是該工程承擔的公益性功能較多，社會(huì )資本投資收益難保障，導致社會(huì )投資人積極性不高。四川大橋水庫二期工程的經(jīng)營(yíng)收入主要包括農業(yè)供水和城鎮生活供水等，由于公益性部分較多，經(jīng)測算，工程建成后預期財務(wù)收益相對較低，當地政府部門(mén)在吸引社會(huì )資本方面感覺(jué)有些“束手無(wú)策”，至今尚未制定提出切實(shí)可行的PPP實(shí)施方案。
2.辨析：PPP項目收益不一定來(lái)源于自身收益，不僅可以由使用者付費(如用水戶(hù)繳納水費)，也可以由政府付費(如政府購買(mǎi)服務(wù))
有關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的實(shí)踐表明，PPP的應用范圍并非局限于盈利能力較強的項目，通過(guò)合理的合作模式、有效的支持政策等，公益性強的項目同樣可以引入社會(huì )資本，相關(guān)做法在水利領(lǐng)域也開(kāi)始初顯成效。近年，隨著(zhù)探索實(shí)踐的不斷深入，加之有效的政策支持，水利PPP實(shí)施范圍進(jìn)一步拓寬，方式也逐漸靈活多樣，不僅盈利能力較高的水源工程、調水工程能夠吸引社會(huì )資本，農田水利、農村飲水安全等公益性強、盈利能力弱的水利項目，也開(kāi)始逐漸成為社會(huì )資本參與的重要領(lǐng)域。如云南省陸良縣恨虎壩中型灌區通過(guò)初始水權分配、建立健全水價(jià)形成機制、建立節水獎勵機制等，明確了社會(huì )資本回報方式，穩定了回報預期，引入社會(huì )資本500萬(wàn)元，成為國內通過(guò)招商方式引入社會(huì )資本參與農田水利建設的成功案例。在農村飲水安全工程中，2014年全國各地通過(guò)各種鼓勵和支持措施共籌集社會(huì )資金17.3億元用于工程建設，占當年全國農村飲水安全工程建設總投資的5%，緩解了地方配套資金落實(shí)難、缺口大的問(wèn)題。重慶等一些地方在城市水環(huán)境整治中，通過(guò)允許分享周邊土地增值等方式，引導房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等社會(huì )投資經(jīng)營(yíng)主體參與項目建設，既解決了公益性項目建設的資金缺口問(wèn)題，又滿(mǎn)足了社會(huì )資本的投資回報要求，實(shí)現了政府和社會(huì )資本合作的“雙贏(yíng)”。
3.建議：明確優(yōu)惠的渠道和扶持政策，提高社會(huì )投資經(jīng)營(yíng)主體的收益預期
借鑒部分地區的成功做法和典型經(jīng)驗，可采用如下方式解決項目自身盈利能力不足、吸引社會(huì )資本困難的問(wèn)題。一是項目“打捆”。比如，重慶觀(guān)景口水庫考慮到僅依靠塬水經(jīng)營(yíng)引資效果不明顯，擬通過(guò)與中標社會(huì )投資人簽訂供水協(xié)議，將配套的觀(guān)景口水廠(chǎng)一并納入PPP合作范圍，相應配置水廠(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權，通過(guò)塬水和制水“一體化”實(shí)現較好經(jīng)營(yíng)指標。經(jīng)了解，黑龍江奮斗水庫、安徽江巷水庫也初步考慮把水廠(chǎng)和部分供水管網(wǎng)等項目進(jìn)行“打捆”，以吸引社會(huì )投資，提高項目財務(wù)收益預期。二是政府購買(mǎi)服務(wù)。如浙江麗水、江蘇鎮江等地在水環(huán)境整治中，考慮項目自身沒(méi)有盈利能力，確定以政府購買(mǎi)服務(wù)的方式吸引社會(huì )資本，即通過(guò)公開(kāi)招標確定社會(huì )投資經(jīng)營(yíng)主體，由其負責項目建設和運營(yíng)管理，社會(huì )資本投資成本和收益在項目建成后由政府每年按照一定額度支付。叁是配套優(yōu)惠扶持政策。如湖南莽山水庫采取投資補助和財政補貼等措施，保障社會(huì )投資人獲得合理回報，在投資方面，明確項目法人投入4.2億元，由于政策等因素變化增加的投入由政府籌措;在收益方面，當農業(yè)灌溉水量低于設計規模的80%或城鎮生活供水量低于設計規模的90%時(shí)，承諾向項目公司補貼水費收入，確保灌溉水費和城鎮生活供水年收入分別不低于500萬(wàn)元。
三、誤區：水利吸引社會(huì )資本必須保障投資者獲得穩定收益
1.描述：許多社會(huì )投資方不愿意承擔風(fēng)險，要求政府部門(mén)承諾給予“收益保底”
社會(huì )投資者普遍反映，有的水利工程盡管具有一定供水發(fā)電收益，自己也有興趣參與，但考慮水利工程涉及水文地質(zhì)勘查、征地移民搬遷、生態(tài)環(huán)境保護、供水發(fā)電定價(jià)及收費等眾多事項，以及未來(lái)項目投產(chǎn)后供水達產(chǎn)率、水費收取率等都有很大不確定性，沒(méi)有明確的收益預期，因此在投資決策時(shí)往往將政府給予最低收益或保證作為前提條件。比如，安徽江巷水庫在招商引資過(guò)程中，一位社會(huì )投資人提出，由于工程建設周期長(cháng)、不可預測因素多，建議采用BT模式，由社會(huì )資本出資建設，在項目建成后由政府根據約定的回報率分年度支付償還，使投資回報有保障，避免項目建設和后續經(jīng)營(yíng)期投資回報的不確定性。對社會(huì )投資人而言，考慮自身利益最大化，要求參與工程建設運營(yíng)必須獲得合理穩定的收益;對政府部門(mén)而言，考慮已經(jīng)將工程經(jīng)營(yíng)性收益“讓渡”給社會(huì )資本，不愿意再額外進(jìn)行無(wú)條件的'“兜底”。從現實(shí)情況來(lái)看，往往是政府部門(mén)妥協(xié)，有的因此背上了沉重的債務(wù)負擔，使PPP效果適得其反。
2.辨析：PPP是一種合作伙伴關(guān)系，既強調收益共享，也強調風(fēng)險共擔
市場(chǎng)經(jīng)濟中風(fēng)險和收益總是相伴而生，PPP的關(guān)鍵目標也在于實(shí)現利益共享和風(fēng)險共擔。以代表性的BOT(建設—移交—運營(yíng))模式為例，政府根據測算的項目總投資和財務(wù)收益率賦予社會(huì )投資人一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權，由于項目運行情況、特許經(jīng)營(yíng)狀況均存在不確定性，社會(huì )投資人在獲得特許經(jīng)營(yíng)收益的同時(shí)，也必然應該承擔一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。對水利PPP而言，與以政府為主實(shí)施的傳統建管模式相比，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式將工程經(jīng)營(yíng)收益承諾給社會(huì )投資人的同時(shí)，也將部分工程經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險分攤給社會(huì )投資人，這一做法有助于促進(jìn)投資人改善技術(shù)和管理水平，提高建設運營(yíng)效率。但如果社會(huì )投資人只關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)收益甚至超額回報，而不愿意承擔經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，要求政府部門(mén)給予收益上的最低保障，將導致雙方的合作失去平衡，此時(shí)項目經(jīng)營(yíng)收益多數由社會(huì )投資人獲得，而經(jīng)營(yíng)風(fēng)險則幾乎全部“轉嫁”給政府，不僅不利于提高投資者改善經(jīng)營(yíng)管理的積極性，也可能因此加重政府的債務(wù)負擔。
3.建議：完善PPP項目論證和競爭合作機制，促進(jìn)實(shí)現各方利益的“最大公約數”
最佳的PPP合作模式在于尋找各方利益的平衡點(diǎn)，建議要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：一是在項目選擇時(shí)，要認真開(kāi)展物有所值評價(jià)和財政承受能力分析，將適合開(kāi)展PPP的項目遴選出來(lái)。要委托專(zhuān)業(yè)機構開(kāi)展評估論證，對擬采用PPP模式的項目進(jìn)行篩選，重點(diǎn)判斷與傳統政府采購模式相比，采用PPP模式能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險、提高效率，對于部分由政府付費或需政府補貼的項目，要判斷財力能否承受。二是在項目推介時(shí)，政府和社會(huì )資本雙方要對項目融資結構、回報機制、運作方式、風(fēng)險分配的基本框架以及相關(guān)配套政策等進(jìn)行充分溝通協(xié)商，特別是在簽訂合作協(xié)議時(shí)，要對雙方的權利義務(wù)和交易條件邊界進(jìn)行認真研究，如投資分攤方式、財政補貼機制、收費定價(jià)調整機制等，還要建立完善選擇社會(huì )投資者的競爭性機制，確保雙方分配的收益和分擔的風(fēng)險均控制在合理區間。叁是在項目操作實(shí)施時(shí)，要建立健全相關(guān)制度規范，編制出臺操作指南，從制度層面對政府和社會(huì )資本雙方的行為進(jìn)行規范和約束，明確哪些事情可以做、由誰(shuí)做、怎么做，確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不煺化”，社會(huì )資本“盈利而不暴利”，促進(jìn)實(shí)現各方利益的“最大公約數”。
四、誤區：向社會(huì )資本“敞開(kāi)大門(mén)”等同于“一放到底”
1.描述：有的地方認為PPP項目應基本交由市場(chǎng)實(shí)施，政府不能干預太多
水利工程長(cháng)期由政府直接組織建設實(shí)施，由于政府既是投資主體，又是建設和管理主體，容易產(chǎn)生政事不分、政企不分和違規違紀風(fēng)險，導致工程建設運營(yíng)效率低下。社會(huì )資本參與水利工程建設運營(yíng)能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，有助于打破傳統水利建設模式中的行政性壟斷，促進(jìn)水利建設和管理運營(yíng)的科學(xué)化、規范化，提升水利工程建設管理效率和服務(wù)水平。為此有的社會(huì )投資人認為，政府賦予社會(huì )資本一定期限內的特許經(jīng)營(yíng)權，不能干預社會(huì )資本特許經(jīng)營(yíng)期內的建設管理行為。此外，財政部印發(fā)的《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》明確指出，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)不能作為PPP的主體。有的地方對此理解為賦予社會(huì )投資主體充分的自主經(jīng)營(yíng)權，政府主體只是起到業(yè)務(wù)指導和監管的職責，因此在具體建設和管理活動(dòng)中應該盡量“少插手”甚至“不插手”。
2.辨析：PPP模式并不排斥政府資本參與，而且對監督管理提出了更高要求
一方面，政府資本參與PPP項目有助于穩定收益。既能充分參與項目的設計、論證，從而了解項目的盈利能力，避免在社會(huì )資本獨立運營(yíng)的情況下因信息不對稱(chēng)而使項目形成暴利或者虧損，特別是對于盈利能力較強的PPP項目，政府參股還能從中取得穩定的分紅收入。另一方面，政府資本參與PPP項目有助于規避風(fēng)險。水利工程往往既有供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性功能，也有防洪、灌溉、生態(tài)用水等公益性功能。由于社會(huì )資本特別是民間資本具有一定的分散性、逐利性，在工程建設和運行管理中，為實(shí)現自身利益最大化，或將產(chǎn)生與防洪安全、供水安全等公益性目標的背離，對公益性目標的實(shí)現帶來(lái)一定影響。比如對于具有多種供水用途的工程而言，社會(huì )資本為追求經(jīng)濟利益，可能更加傾向于城鎮生活、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性供水，而忽視了農業(yè)灌溉、生態(tài)等公益性用水需求，給水資源用途管制增加了難度。為此，政府必須加強服務(wù)與監管，以提高社會(huì )資本參與水平和效率，保障社會(huì )資本合法權益和社會(huì )公共利益。
3.建議：政府應履行好公共管理職能，通過(guò)多種途徑加強水利PPP項目監管
政府和社會(huì )資本合作雙方都應明確，“敞開(kāi)大門(mén)”不等于“撒手不管”，政府要通過(guò)多種方式加強對水利PPP項目的監督管理，主要包括以下幾個(gè)方面：一是直接參與PPP項目實(shí)施。如由政府出資人代表與社會(huì )投資經(jīng)營(yíng)主體以一定持股比例聯(lián)合組成項目公司，作為項目法人負責項目建設運營(yíng)管理。對于公益性較強、與公共安全和公眾利益密切相關(guān)的水利工程，可由政府出資人代表控股。二是加強監督管理。水行政主管部門(mén)應依法加強對PPP項目的監督管理，維護公平競爭秩序，健全市場(chǎng)信用體系，強化責任追究，確保工程質(zhì)量、安全和公益性效益發(fā)揮。此外，可由政府成立專(zhuān)門(mén)的監管機構，或親自選定工作人員履行監事職責，對項目建設運營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行監督管理，或由政府和社會(huì )資本雙方共同設立運行協(xié)調機構，列席項目公司董事會(huì )和股東大會(huì )，對合同履行情況進(jìn)行監管，并協(xié)調解決相關(guān)問(wèn)題。叁是完善煺出機制。政府有關(guān)部門(mén)應建立健全社會(huì )資本煺出機制，在嚴格清產(chǎn)核資、落實(shí)項目資產(chǎn)處理和建設與運行后續方案的情況下，應允許社會(huì )資本煺出，妥善做好項目移交接管，確保水利工程的順利實(shí)施和安全運行，維護社會(huì )資本合法權益，保證公共利益不受侵害。
總體而言，水利領(lǐng)域的政府和社會(huì )資本合作仍處于實(shí)踐探索階段，既要采取合理的融資模式、穩定的扶持政策，確保社會(huì )資本“進(jìn)得來(lái)、留得住”，也要通過(guò)規范的、有效的監督管理，促進(jìn)水利項目“建得好、長(cháng)受益”。當然，也要注意雙方合作的穩定性、長(cháng)期性和實(shí)質(zhì)性效果，避免為了PPP而PPP，防止將水利PPP變成一種新的政府“債務(wù)”平臺。
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