土地資源績(jì)效審計評價(jià)問(wèn)題研究論文
前言
隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的高速發(fā)展和我國土地整理事業(yè)的發(fā)展，土地資源問(wèn)題不斷涌現。 土地資源績(jì)效審計作為一種有效的土地資源管理工具，在加強自然資源管理、推動(dòng)可持續發(fā)展方面已開(kāi)始發(fā)揮明顯作用。土地資源績(jì)效評價(jià)作為衡量土地整理工作成功與否的重要手段被日益重視。
當前，土地資源績(jì)效審計的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于如何實(shí)現科學(xué)的審計評價(jià)。與其它領(lǐng)域相比，土地資源審計起步較晚，沒(méi)有現成的經(jīng)驗和模式，到目前為止，尚沒(méi)有一套完善的關(guān)于土地資源績(jì)效審計的一套評價(jià)指標體系，研究這一問(wèn)題具有理論和實(shí)踐的雙重意義。
在具體對土地資源績(jì)效審計指標的選擇運用上，國內外存在一些差異， 如國際上逐漸開(kāi)展的土地資源績(jì)效審計指標在不同的國家，稱(chēng)謂，方法選擇有所不同。 在澳大利亞稱(chēng)為“污染土地審計”,在美國為“房地產(chǎn)交易評估”（PTA）中的一部分內容，在加拿大為“環(huán)境現場(chǎng)評估”（ESA）中的一部分[1]. 西方發(fā)達資本主義國家目前已逐漸形成兩大流派，即以美國為主的PTA三階段說(shuō)和以澳大利亞為代表的SCA四階段說(shuō)。 英國學(xué)者Black（布萊克）認為[2],傳統的土地績(jì)效審計關(guān)注法律規章的遵循，但當土地績(jì)效審計發(fā)展到一定階段以后，它應更多地關(guān)注環(huán)境管理系統的有效性。
杜冰清[3]主要從如何審計土地出讓金（現稱(chēng)土地出讓收入）的角度提出了如何對土地資源開(kāi)展審計，以及為避免缺審漏項，審計應關(guān)注的主要內容和采取的方式。 王秀華在研究了國際自然資產(chǎn)審計的方式、內容等相關(guān)理論與實(shí)踐的基礎上，構建了政府自然資源資產(chǎn)審計的理論框架，包括審計的主體與對象，審計的依據、方法，以及自然資源資產(chǎn)審計與自然資產(chǎn)會(huì )計的銜接等重要問(wèn)題，文章提出審計可以再利用會(huì )計信息的的基礎上，發(fā)揮資金審計和績(jì)效評價(jià)與環(huán)境影響評價(jià)的優(yōu)勢，對自然資源管理情況及效益情況進(jìn)行審計。
王建剛[4]在 2002 年介紹了國外的一些發(fā)達國家關(guān)于土地污染如何實(shí)施審計的程序及其發(fā)展的歷程，在分析的基礎上，對我國當時(shí)針對土地污染開(kāi)展的審計的現狀進(jìn)行了分析，提煉了當時(shí)存在的問(wèn)題，并且有針對性地提出了解決問(wèn)題的對策和建議。
王璦玲、趙庚星[5-6]等人從反映土地資源項目審批、決策、實(shí)施、驗收至后期維護全過(guò)程的角度，建立包含技術(shù)、經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和景觀(guān)生態(tài)環(huán)境效益。
1 土地資源績(jì)效審計評價(jià)指標概述
審計是遵循績(jì)效原則， 建立起一套系統規范的包含評價(jià)標準、評價(jià)方式及評價(jià)指標在內的評價(jià)體系，并對財政支出過(guò)程及效果針對社會(huì )經(jīng)濟、政治進(jìn)行理性客觀(guān)的綜合評估。而績(jì)效審計則更加具體，其用于被審計項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性進(jìn)行評價(jià)。
土地資源績(jì)效審計評價(jià)指標是對土地資源及其經(jīng)濟效益，生態(tài)效益，社會(huì )效益等為主的綜合效益因素所進(jìn)行的評價(jià)。
土地資源績(jì)效審計評價(jià)指標是對土地資源及其經(jīng)濟效益，生態(tài)效益，社會(huì )效益等為主的綜合效益因素所進(jìn)行的評價(jià)。
土地資源績(jì)效審計評價(jià)指標包含以下幾點(diǎn)：
1）相關(guān)性評價(jià)：即項目指標與生產(chǎn)需要之間的相關(guān)性，一是國家層面的相關(guān)性，二是與地方政府之間的.相關(guān)性。
2）效果性評價(jià)：即投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，從預期效果，成效及相關(guān)影響等方面進(jìn)行評價(jià)。
3）效率性評價(jià)：講求投入與產(chǎn)出之間效益最大化，包含征地率、周期率、儲備計劃完成率以及閑置率等方面進(jìn)行評價(jià)。
4）可持續性評價(jià)：是指項目實(shí)施后，其后續的管理、資金、財務(wù)等方面的可持續能力的評價(jià)。
5）合規性評價(jià)：是指項目運行過(guò)程中符合國家法律法規的評價(jià)，從審計發(fā)現的問(wèn)題和落實(shí)整改兩個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)。
6）定性與定量相結合的原則：一方面土地資源管理工作的績(jì)效大部分具有數量特征，可以通過(guò)量化的方法來(lái)體現，另一方面有部分績(jì)效內容不具有數量特征，無(wú)法通過(guò)數據計算來(lái)直接體現。
2 土地資源績(jì)效審計評價(jià)指標發(fā)展現狀
審計部門(mén)陸續開(kāi)展了土地整改、土地出讓金、標準農田建設、政府存量土地等方面的審計，雖然也取得了一些成效，但就績(jì)效評價(jià)而言，還存有許多不到位的地方， 制約了對土地資源項目審計的績(jì)效評價(jià)，因此需采用一系列指標對審計范圍內的項目績(jì)效進(jìn)行評價(jià)。
土地資源績(jì)效審計評價(jià)指標中存在的問(wèn)題及原因分析
土地資源績(jì)效審計評價(jià)指標存在的問(wèn)題
1）部分評價(jià)指標體系存在漏洞，與現實(shí)脫節
隨著(zhù)我國工業(yè)化的發(fā)展和整體經(jīng)濟實(shí)力上升，對土地的剛性需求越來(lái)越強烈，土地使用率越來(lái)越高，同時(shí)粗放式的發(fā)展導致了用地粗放、低效浪費等問(wèn)題，審計部門(mén)運用土地資源績(jì)效審計評價(jià)的目的是為了適應越來(lái)越復雜的土地管理系統。而當前的部分指標體系與時(shí)代發(fā)展的高速軌道并為并軌，出現了部分與現實(shí)脫節的現象。
2）部分評價(jià)指標體系未考慮長(cháng)期績(jì)效，不可控因素
土地資源績(jì)效審計是一個(gè)長(cháng)期過(guò)程，其目的在于從宏、微觀(guān)不同的角度，運用定性、定量的方法，全方位判斷土地管理的現狀。全面系統地剖析當前土地管理中存在的問(wèn)題，督促土地管理部門(mén)進(jìn)一步改進(jìn)工作，提高土地資源開(kāi)發(fā)利用管理水平。而實(shí)際操作過(guò)程中并為考慮長(cháng)期績(jì)效，對一些不可控因素為設置預案。
3）部分指標界定含糊，對評價(jià)結果未予全面重視
我們出具的土地資源績(jì)效審計報告還是以反映直觀(guān)問(wèn)題為主，審計評價(jià)主要集中在管理制度建設方面，很少全面、客觀(guān)地對土地資源管理的經(jīng)濟性、效率性、效果性進(jìn)行系統的分析和評價(jià)。
3 關(guān)于土地資源績(jì)效審計評價(jià)指標的建議
1）完善土地資源績(jì)效審計評價(jià)指標，加強可操作性
根據《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規劃》，國家的政策要持續貫徹，并滲透到基層政府，全面的開(kāi)展土地資源績(jì)效審計。由于人員素質(zhì)、方法復雜、貫徹不力等因素，導致評價(jià)指標的效能并沒(méi)有得到很大程度的發(fā)揮，這使得完美的評價(jià)方法成為紙面文章，沒(méi)有實(shí)際利用價(jià)值。同時(shí)土地管理中也存在相當的不規范情況，多頭管理、職能交叉、職責不清等現象，使得審計人員要系統全面地收集績(jì)效評價(jià)所需要的基礎資料難度較大，理論性太強的審計評價(jià)方法在實(shí)際工作中無(wú)法適用。因此在完善土地資源績(jì)效審計評價(jià)指標時(shí)， 一定要加強可操作性。
2）指標要注重長(cháng)期績(jì)效與短期績(jì)效并重，可控因素與不可控因素相結合
不可控因素是不能為某一級政府、某個(gè)職能部門(mén)或個(gè)人的行為所制約的因素，不可控因素一般是無(wú)法選擇或不存在選擇余地的而且具有時(shí)間和空間上的相對性。對土地資源績(jì)效進(jìn)行的審計評價(jià)指標制定時(shí)，關(guān)系到相關(guān)職能部門(mén)和責任人的責任，在制定評價(jià)指標時(shí)要注意區分可控因素和不可控因素，對于評價(jià)對象無(wú)法控制因素所產(chǎn)生的影響應盡可能排除，否則會(huì )有失公平。
績(jì)效是社會(huì )經(jīng)濟管理活動(dòng)的結果和成效，按照績(jì)效體現時(shí)間的長(cháng)短可分為長(cháng)期績(jì)效和短期績(jì)效，管理活動(dòng)要達到的既有長(cháng)期目標也有短期目標，對土地資源進(jìn)行績(jì)效審計評價(jià)，不能只評價(jià)短期行為，忽視土地資源的發(fā)展潛能，也不能只評價(jià)長(cháng)期效益，忽視土地資源的管理現狀，評價(jià)指標的設立要考慮到長(cháng)短期并重，只有這樣才能確�？�(jì)效審計評價(jià)的全面客觀(guān)。
3）參考指標建議，注重全面評價(jià)結果
采用績(jì)效評價(jià)，可以將各專(zhuān)業(yè)審計項目的結論引入到相應的績(jì)效評價(jià)內容中，進(jìn)行綜合分析評價(jià)，這樣做既拓寬了土地資源審計的領(lǐng)域，又整合審計資源減少了審計成本投入，還能提高審計成果利用率。運用土地資源審計績(jì)效評價(jià)，可以根據報告利用者的關(guān)注重點(diǎn)選擇評價(jià)指標，根據報告利用者的關(guān)注目的選擇評價(jià)標準，審計報告可以從各個(gè)角度對土地績(jì)效情況進(jìn)行分析評價(jià)，基本滿(mǎn)足各類(lèi)報告利用者的關(guān)注需求。
結論
我們實(shí)施的土地資源績(jì)效審計雖然已涉及到土地整理、土地出讓、土地儲備、土地經(jīng)營(yíng)等諸多方面，審計范圍正在逐步向土地管理績(jì)效的各個(gè)方面擴展，但鑒于土地資源開(kāi)發(fā)利用績(jì)效涉及面廣，宏觀(guān)性強，專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求高，沒(méi)有一個(gè)統一規范的審計績(jì)效評價(jià)指標體系可供參考，審計人員準確評價(jià)土地資源績(jì)效的難度較大，因此以往我們出具的土地資源績(jì)效審計報告還是以反映直觀(guān)問(wèn)題為主，審計評價(jià)主要集中在管理制度建設方面，很少全面$客觀(guān)地對土地資源管理的經(jīng)濟性$效率性$效果性進(jìn)行系統的分析和評價(jià)。
參考文獻
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