社區管理體制改革創(chuàng )新論文

　　在市場(chǎng)化、工業(yè)化、信息化和全球化的背景下，作為城市社區管理體制重要一環(huán)的街道辦事處面臨著(zhù)許多現實(shí)的困難，難以滿(mǎn)足現在社會(huì )快速轉型的節奏，如何適應時(shí)代發(fā)展，對街道體制進(jìn)行改革，創(chuàng )新社區管理體制值得我們思考。近年來(lái)，安徽省以理順區、街道和社區關(guān)系為核心，同時(shí)理順政黨、政府和社會(huì )關(guān)系與政治領(lǐng)導、行政管理和社區自治關(guān)系，進(jìn)行了社區管理體制改革創(chuàng )新試點(diǎn)工作，形成了撤銷(xiāo)街道模式、再造街道模式和不設街道模式等多種社區體制改革模式，值得我們總結和思考。

　　一、撤銷(xiāo)街道模式

　　撤銷(xiāo)街道模式是以銅陵市銅官山區和獅子山區、蚌埠市禹會(huì )區和淮上區、六安市裕安區等基層政權建設模式為代表。其主要做法是直接撤銷(xiāo)街道、重構大社區，調整區直部門(mén)和社區職能，完善區直部門(mén)與新社區工作對接機制，[1]實(shí)行區直接管理服務(wù)社區，實(shí)現一級政府兩級管理。

　�。ㄒ唬┏蜂N(xiāo)街道模式取得的成效

　　撤銷(xiāo)街道模式有效的擯棄了原有街道“二傳手”的弊端，實(shí)行區直接管理服務(wù)社區，真正壓縮了管理層級，較好理順了區和社區之間的關(guān)系以及行政管理和社區自治的關(guān)系，有利于服務(wù)性政府建設和社區自治的推進(jìn)。具體而言，這種模式取得了以下幾方面的成效。

　　1.行政管理層級縮減，辦事效率顯著(zhù)提升撤銷(xiāo)街道，建立大社區體制之后，將原來(lái)的“區—街道—社區”三級管理體制變?yōu)楝F在的“區—社區”兩級管理體制，變垂直化管理為扁平化管理，實(shí)現了區和社區的直接互動(dòng)，降低了管理過(guò)程中的信息失真情況，使社會(huì )管理和公共服務(wù)更加貼近居民。

　　2.資源配置進(jìn)一步向社區積聚，社區服務(wù)能力得到加強撤銷(xiāo)街道后，資源直接向社區傾斜。以銅陵市銅官山區為例，改革前，銅官山區每個(gè)小社區工作經(jīng)費只有3萬(wàn)元左右，改革后每個(gè)社區工作經(jīng)費在30-60萬(wàn)之間不等，社區的辦公經(jīng)費明顯增加。改革前社區居民文化用房總面積為6267平方米，改革后達到10052平方米，比改革前增加了57.9%。改革前，干部浮在上面，為居民服務(wù)的少，但改革之后，干部開(kāi)始向社區流動(dòng)，真正的開(kāi)始為民服務(wù)。改革前，社區工作者素質(zhì)不高，能力不足，改革后，社區工作者隊伍得到精簡(jiǎn)，社區工作者服務(wù)意識、責任意識和素質(zhì)得到顯著(zhù)提高，同時(shí)區直部門(mén)和街道辦事處的優(yōu)秀人才也被充實(shí)到社區工作者隊伍當中，大大提升了社區工作者的辦事能力。在對銅官山區陽(yáng)光社區進(jìn)行調研時(shí)，該社區某領(lǐng)導說(shuō)道，改革之前，三個(gè)小社區的工作經(jīng)費加在一起，最多也只有12萬(wàn)，改革之后，陽(yáng)光社區光辦公經(jīng)費就有58萬(wàn)，加上其他的經(jīng)費大概有120萬(wàn)左右。同時(shí)建立大社區后，原來(lái)小社區的工作場(chǎng)所都變成了居民活動(dòng)中心，居民的活動(dòng)場(chǎng)地更多了，社區工作者的辦公場(chǎng)所也更好了。

　　3.拓寬居民參與渠道，強化居民自治功能改革后，通過(guò)直接差額選舉社區居委會(huì )成員，提升了居民關(guān)注社區事務(wù)的積極性，同時(shí)居委會(huì )為民服務(wù)的意識也得到加強，改進(jìn)了自己的工作方式和服務(wù)質(zhì)量。此外，社區社會(huì )組織的建立和各類(lèi)社區活動(dòng)的蓬勃開(kāi)展，擴大了居民參與的范圍，拓展了居民參與自治的空間。在這次調研中發(fā)現居民參與社區事務(wù)的積極性很高，他們越來(lái)越把社區當成自己的家來(lái)看待，成立了一系列社區志愿者組織，像金口嶺社區的“夕陽(yáng)紅”衛生服務(wù)保健隊、義務(wù)巡邏隊、網(wǎng)吧監督隊。同時(shí)文體類(lèi)和慈善類(lèi)社會(huì )組織在社區蓬勃發(fā)展。

　�。ǘ�）撤銷(xiāo)街道模式存在的問(wèn)題

　　1.區和社區之間的關(guān)系仍然存在不順之處調研發(fā)現，雖然政策設計上較好的理順了區和社區之間的關(guān)系，但是現實(shí)中有些制度根本沒(méi)有辦法落實(shí)。例如，合理界定區直部門(mén)和社區職能，將街道的經(jīng)濟發(fā)展、城管執法等主體職能收歸區相關(guān)職能部門(mén)制度以及社區事務(wù)“準入制度”，現實(shí)中就沒(méi)有很好落實(shí)。區仍然把相關(guān)任務(wù)下放到社區中去，社區無(wú)法拒絕上級相關(guān)職能部門(mén)交辦的任務(wù)，這樣就導致社區的事務(wù)更多、人更累了，許多社區職能范圍外的事項都交辦至社區，使社區疲于應付，社區行政化和社區負擔重問(wèn)題仍然有待破解。

　　2.政黨、政府和社會(huì )之間關(guān)系不順這種模式的社區治理結構是以社區黨工委為核心，社區居委會(huì )、社區公共服務(wù)中心、各類(lèi)社會(huì )組織為支撐的社區新型治理架構。[3]由于在大多數社區，黨工委書(shū)記、公共服務(wù)中心主任和居委會(huì )主任由一人擔任，如果黨工委書(shū)記政治素養較好、原則性較強，黨就能更好的融入和整合社會(huì )，這樣既能發(fā)揮黨行政化的執行功能又能發(fā)揮黨社會(huì )化的服務(wù)功能；如果黨工委書(shū)記政治素養不夠，在壓力型體制沒(méi)有根本改變的情況下，他就會(huì )強化黨行政化的執行功能而忽視發(fā)揮黨社會(huì )化的服務(wù)功能，強化社區選舉形式化和居民被參與化，進(jìn)一步加劇黨政不分和政黨行政化，從而進(jìn)一步強化社區黨組織結構僵化和功能失調問(wèn)題。

　　二、再造街道模式

　　再造街道模式以馬鞍山市雨山區與花山區、合肥市廬陽(yáng)區和蕪湖市鏡湖區的基層政權建設模式為代表。其主要做法不同于直接撤銷(xiāo)街道，實(shí)行區直接管理服務(wù)社區的基層政權建設模式，而是對原有的街道予以保留或把街道“翻牌”為公共服務(wù)中心，但對街道和社區所轄范圍進(jìn)行調整，職能和運作流程實(shí)行再造，繼續實(shí)行區、街道（公共服務(wù)中心）和社區一級政府三層管理。下面以蕪湖市鏡湖區為例進(jìn)行分析。

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　　1.社區組織體系基本完善，社區管理模式基本形成實(shí)現了社區居委會(huì )在轄區范圍內的全覆蓋，形成了社區黨組織、社區居委會(huì )、社區服務(wù)組織三位一體的社區管理組織管理體系。隨著(zhù)街道辦事處的撤銷(xiāo)和公共服務(wù)中心的設立，初步實(shí)現了減少管理層級，推行信息化、網(wǎng)格化、扁平化管理服務(wù)體系，邁出了社區管理體制改革創(chuàng )新的新步伐。

　　2.社區大黨建格局逐步形成社區黨組織的領(lǐng)導核心地位進(jìn)一步加強，城市基層區域化黨建格局基本形成。轄區單位黨組織也越來(lái)越多的參與到社區黨建工作中，實(shí)現了黨的組織和黨的工作在社區的“雙覆蓋”，做到資源共享，事務(wù)共辦，黨群互動(dòng)和文明共建。3.政府效能建設有所提高通過(guò)對區直部門(mén)、街道和社區居委會(huì )承擔的面向社區群眾的行政服務(wù)事項認真梳理后，將其全部納入公共服務(wù)中心，進(jìn)一步優(yōu)化辦事流程，實(shí)行“一窗受理，一站辦結”，提高了政府部門(mén)辦事效能。

　�。ǘ�）再造街道模式存在的問(wèn)題

　　1.社區管理職能仍然不清這種模式下，原有條塊分割的城市基層管理體制所導致的“政出多門(mén)”、“多頭管理”，重視經(jīng)濟建設忽視社會(huì )建設的情況并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變，導致社區管理職能仍然不清。

　　2.社區居委會(huì )工作負擔還是較重鏡湖區社區管理體制改革后，通過(guò)試點(diǎn)社區服務(wù)標準化，實(shí)施社區工作準入制，相對減輕了社區居委會(huì )行政事務(wù)。但是，該區是蕪湖市唯一一個(gè)試點(diǎn)區，下改上不改，市級考核管理指標體系未能考慮該區社區管理體制改革試點(diǎn)的特點(diǎn),市直部門(mén)考核指標體系沒(méi)有改變，一些工作的壓力還是由社區承受，社區居委會(huì )工作負擔還是較重。

　　3.扁平化的社區管理模式很難實(shí)現這種模式下，一方面，無(wú)論是區直部門(mén)還是社區，對公共服務(wù)中心（原街道）都有根深蒂固的依賴(lài)性；另一方面，十個(gè)公共服務(wù)中心的輻射范圍與原街道的管轄范圍沒(méi)有多大變化，公共服務(wù)中心黨工委對社區的黨建統攬、指導，已擴大為行政上的指揮與指導。由此導致公共服務(wù)中心（原街道）作為中間層級依然客觀(guān)存在，扁平化的社區管理模式很難實(shí)現。

　　三、不設街道模式

　　隨著(zhù)安徽城市化的不斷推進(jìn)，一些城市逐漸向外圍拓展，出現了大面積的新建城區（這些新建城區部分隸屬于功能性經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區，部分隸屬于傳統的行政轄區）。上述撤銷(xiāo)街道模式和再造街道模式主要在老城區實(shí)施，不設街道模式主要在那些新建城區實(shí)施。不設街道顧名思義就是在這些新建城區不再設立街道這一政府派出機構，直接建立新的大社區，實(shí)行區直接管理服務(wù)大社區的基層政權模式，這種模式以合肥市包河區濱湖世紀社區為代表。

　�。ㄒ唬┎辉O街道模式取得的成效

　　第一，不設街道模式一方面吸取了老城區撤銷(xiāo)街道模式的優(yōu)點(diǎn)，實(shí)現了區直接管理服務(wù)社區的一級政府二級管理，縮減了城市管理層級和管理成本，提高了管理效率。第二，不設街道模式吸取了再造街道模式的優(yōu)點(diǎn)，建立較大的社區服務(wù)中心，有利于應對新建城區特有的社區稟賦，集中供給居民服務(wù)需求、節省并科學(xué)合理使用公共資源。第三，不設街道模式設立社區黨委，不同于撤銷(xiāo)街道模式下的社區黨工委，這樣更有利于社區黨內民主的開(kāi)展，更有利于加強黨的社會(huì )服務(wù)功能和服務(wù)型黨組織建設，更有利于整合較多的社會(huì )資源。第四，不設街道模式在大社區下分設居民委員會(huì )，推行“居政分離、居民自治”，居民委員會(huì )不承擔行政事務(wù)，而是通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的方式，協(xié)助社區服務(wù)中心開(kāi)展工作，并承接社區公益性服務(wù)，這樣更有利于讓居委會(huì )回歸自治屬性，開(kāi)展較大的自治活動(dòng)。

　�。ǘ�）不設街道模式存在的問(wèn)題

　　第一，不設街道模式在一個(gè)社區中設立多個(gè)居民委員會(huì )即“一社多居”，和國家相關(guān)政策所倡導的“一居一社”不同，其在運作中如何和國家的相關(guān)政策進(jìn)行有效銜接，如何贏(yíng)得相關(guān)部門(mén)的認同支持是一個(gè)有待進(jìn)一步解決的問(wèn)題。第二，這種模式下區、大社區和小社區的層級關(guān)系，和再造街道模式下的區、街道（公共服務(wù)中心）和社區關(guān)系存在類(lèi)似的問(wèn)題，即文本上清晰的職能界定可能在實(shí)踐中無(wú)法落實(shí)，導致區、大社區和小社區之間關(guān)系的混亂。第三，小社區中居民委員會(huì )由于擁有的資源有限，可能無(wú)法有效監督社區服務(wù)中心和開(kāi)展社區自治服務(wù)，導致居委會(huì )邊緣化的問(wèn)題。

　　四、安徽省社區管理體制改革的啟示

　　筆者認為，評價(jià)社區管理體制改革是否有效的重要標志是看這種管理體制是否能夠理順區、街道和社區，政黨、政府和社會(huì )，政治領(lǐng)導、行政管理和社區自治這三個(gè)關(guān)系（尤其是區、街道和社區之間的權力關(guān)系），并且要看看黨和群眾、政府與居民之間的關(guān)系是否更加密切、社區居民自治是否得到強化、社區服務(wù)是否更加完善、老百姓是否更加滿(mǎn)意。相對于再造街道模式和不設街道模式，撤銷(xiāo)街道模式更有利于上述關(guān)系的理順和目標的實(shí)現。

　�。ㄒ唬�從管理層級上而言，撤銷(xiāo)街道模式真正優(yōu)化縮減了行政管理層級，進(jìn)一步優(yōu)化了區和社區之間的權力關(guān)系

　　筆者在調研中發(fā)現，再造街道模式在政策中設計的'區、街道（公共服務(wù)中心）和社區之間職能的明晰劃分，在實(shí)踐運作中根本沒(méi)有辦法落實(shí)。由此導致，街道或公共服務(wù)中心仍然是一個(gè)“二傳手”的角色，由于這個(gè)“二傳手”的法定職能減少而實(shí)際職能難以減少，從而導致區、街道（公共服務(wù)中心）和社區之間的推諉扯皮，其關(guān)系更加混亂。雖然，撤銷(xiāo)街道模式也存在區和社區之間關(guān)系不順之處，但是這種模式卻是實(shí)實(shí)在在摒棄了街道這個(gè)“二傳手”，精簡(jiǎn)了管理層級、提高了管理服務(wù)效率并降低了管理服務(wù)成本。撤銷(xiāo)街道模式相較于再造街道模式，其社區負擔確實(shí)較輕、社區行政化確實(shí)較弱。當區相關(guān)職能部門(mén)無(wú)法像以前那樣把行政任務(wù)下推到社區，而自己又難以完成時(shí)，這樣就倒逼區級權力機構優(yōu)化管理流程、進(jìn)行大部制改革和服務(wù)性政府建設，大力加強社會(huì )組織建設和政府購買(mǎi)社會(huì )組織服務(wù)力度，大力對社區進(jìn)行賦權賦能，從而推進(jìn)社區自治和服務(wù)性政府建設。在銅陵銅官山區，我們可以看到其社區社會(huì )組織的發(fā)展勢頭非常猛，政府購買(mǎi)社會(huì )組織服務(wù)的力度也前所未有的增大。

　�。ǘ�）從管理主體上和管理功能上而言，撤銷(xiāo)街道模式也明顯優(yōu)于再造街道模式

　　撤銷(xiāo)街道模式中，沒(méi)有街道或公共服務(wù)中心的“腸梗阻”，大量的資源都下沉到社區。就下?lián)苌鐓^經(jīng)費來(lái)說(shuō)，大社區一般有30到60萬(wàn)元，而小社區一般只有10到20萬(wàn)。由于大社區比再造街道模式中的小社區擁有更多的公共資源和公共空間，因此，就更有利于開(kāi)展更多的公共集體活動(dòng)，從而更有利于社區居民公共公民意識、公民社會(huì )組織和公民行動(dòng)能力的培育，更有利于推動(dòng)社區自治。這樣就有利于優(yōu)化政府和社區之間的關(guān)系。另外，由于撤銷(xiāo)街道模式中的社區黨工委和社區居民之間的關(guān)系更加接近，黨更加融入到社區之中，居民的需要和要求能夠更快的反應到黨工委里去，黨工委所受到的社會(huì )壓力更加直接和迫切，這樣就會(huì )倒逼基層黨組織進(jìn)行功能轉型，由行政功能過(guò)強、社會(huì )功能過(guò)弱的黨轉型為社會(huì )功能強而行政功能優(yōu)的黨，從而有利于服務(wù)性黨組織建設，有利于密切黨群關(guān)系。

　�。ㄈ�）撤銷(xiāo)街道模式的有序良性運行表明不愿意撤銷(xiāo)街道而實(shí)行再造街道模式的兩個(gè)擔心也是不必要的

　　調研中，我們了解到一些地市之所以不愿意撤銷(xiāo)街道主要有兩個(gè)擔心。一是，擔心基層工作人員的分流和人員穩定問(wèn)題，他們怕那些與撤銷(xiāo)街道利益相關(guān)的基層工作人員鬧事，怕他們抵制改革，影響基層政權有序運作。二是，擔心撤銷(xiāo)了街道，行政權力縮減后，區和社區控制不了社會(huì )的不穩定因素，從而導致維穩出現問(wèn)題，社會(huì )失序和社會(huì )矛盾加大。銅陵和蚌埠等市區撤銷(xiāo)街道后，他們的人員得到了有序分流、也很穩定。社會(huì )不但沒(méi)有失序，而且更加穩定，社會(huì )活力也增強了。由此表明，那些擔心是沒(méi)有必要的。

　　五、結束語(yǔ)

　　安徽省進(jìn)行的社區管理體制創(chuàng )新探索表明，在老城區撤銷(xiāo)街道模式可以成為下一步中國城市基層政權建設的可行模式，其存在的問(wèn)題也更容易解決。而各種形式的再造街道模式，可能徒增更多的混亂，其存在的問(wèn)題可能很難解決。但是，我們必須明確，撤銷(xiāo)街道僅僅是第一步，下一步必須對市甚至省級政府進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的大部制改革，省、市適當下沉權力于區，真正優(yōu)化省、市和區之間的權力關(guān)系，優(yōu)化行政管理流程。另外，由于在新建城區合肥市包河區所探索的不設街道模式剛剛運行兩年的時(shí)間，具體成效尚有待觀(guān)察研究，但是就其現在所取得的成效而言，其可以成為一個(gè)在新建城區社區管理體制改革的較好選項。

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