闡釋公共景區特許經(jīng)營(yíng)制度的含義和特征論文
公共資源類(lèi)景區簡(jiǎn)稱(chēng)公共景區，指的是以自然景觀(guān)和文物景觀(guān)等公共旅游資源為依托的自然景觀(guān)類(lèi)旅游景區和文物景觀(guān)類(lèi)旅游景區，不包含主題公園、人造景點(diǎn)等主題景區。具體而言，我國的公共景區包括市政公園、博物館、森林公園、世界遺產(chǎn)地和各級風(fēng)景名勝區等社會(huì )公益性很強的公共場(chǎng)所。這些景區是我國旅游景區發(fā)展的重點(diǎn)。
一、研究緣起
制度經(jīng)濟學(xué)的原理告訴我們：結果是由制度產(chǎn)生出來(lái)的，要處理好景區的旅游開(kāi)發(fā)與保護問(wèn)題，先決條件是要有一個(gè)好的經(jīng)營(yíng)管理體制�，F階段我國公共景區管理制度的供求矛盾不斷激化，嚴重制約了我國公共景區事業(yè)的健康發(fā)展。許多公共景區為了獲得開(kāi)發(fā)和保護資金，紛紛轉讓景區經(jīng)營(yíng)權，實(shí)行企業(yè)化運作。但現實(shí)中，這些運作可謂好壞參半，其中不乏成功案例，但也有沉痛的教訓，一定程度上造成了旅游資源的破壞和國有資產(chǎn)的流失。所以，當務(wù)之急就是要為過(guò)渡時(shí)期公共景區的市場(chǎng)化運作確立一個(gè)科學(xué)、合理的制度安排。所謂制度安排是指對某些具體行動(dòng)或關(guān)系實(shí)施管制所采取的規則，它包括基礎制度安排和次級制度安排。
黃進(jìn)曾分析了風(fēng)景名勝區特許經(jīng)營(yíng)制度的理論基礎和法律依據。公共景區事業(yè)是我國重要的公共事業(yè)，關(guān)乎公共利益。其本身的技術(shù)經(jīng)濟特征決定了純粹利用市場(chǎng)或政府機制配置資源將會(huì )產(chǎn)生嚴重的市場(chǎng)失靈或政府失靈。為了讓市場(chǎng)和政府更好地各司其職——政府負旅游資源保護和監管之責，而市場(chǎng)發(fā)揮資源配置之功能，特許經(jīng)營(yíng)是一條門(mén)路，這樣一種混合目標以委托經(jīng)營(yíng)的方式可以較好地實(shí)現政府和企業(yè)目標。公共景區特許經(jīng)營(yíng)不同于一般的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是政府特許經(jīng)營(yíng)的一種形式，其核心是政府將公共景區的部分或全部經(jīng)營(yíng)權授予非國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)在政府的監控下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。那么，這種制度到底具備什么樣的特征和功能，它的結構又是怎樣的，本文將作一個(gè)簡(jiǎn)單探討。
二、公共景區特許經(jīng)營(yíng)制度的特征
本文借用中華人民共和國建設部令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的定義，將公共景區特許經(jīng)營(yíng)定義為：公共景區特許經(jīng)營(yíng)是指政府按照有關(guān)法律、法規規定，通過(guò)市場(chǎng)競爭機制選擇公共景區投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內經(jīng)營(yíng)公共景區內某個(gè)項目或者整個(gè)景區的制度。
公共景區特許經(jīng)營(yíng)制度就是政府對公共景區特許經(jīng)營(yíng)事務(wù)實(shí)施管制所采取的一系列規則的總稱(chēng)，它是一項能有效平衡公共景區開(kāi)發(fā)和保護的制度安排，是支配公共景區相關(guān)利益主體之間相互制衡的制度安排，具有如下特征：
1、公共景區特許經(jīng)營(yíng)是政府特許經(jīng)營(yíng)的一種形式，屬于政府的行政許可行為，其核心是政府將公共景區的部分或全部經(jīng)營(yíng)權授予非國有企業(yè)。
2、公共景區特許經(jīng)營(yíng)的特許人為政府，被特許人為私有企業(yè)，特許雙方是一種行政許可與被許可的關(guān)系。
3、公共景區特許經(jīng)營(yíng)制度要通過(guò)市場(chǎng)競爭機制來(lái)選擇景區投資者，被許可方是具有一定資質(zhì)的企業(yè)。
4、公共景區特許經(jīng)營(yíng)雙方要簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，特許經(jīng)營(yíng)合同是一種行政合同。合同標的是景區一定期限的經(jīng)營(yíng)權。特許經(jīng)營(yíng)反映在政府規制行為上，是一種“以合同方式進(jìn)行管制”的方式。
5、公共景區特許經(jīng)營(yíng)是有一定區域、范圍、期限和限制的。北京大學(xué)謝凝高教授認為，特許就是特別允許，要有許多限制條件，對經(jīng)營(yíng)的內容、范圍、時(shí)間等要有明確規定，要嚴格按照景區的`規劃來(lái)辦事。景區不是經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區，目前景區的亂建項目太多，應在整治的前提下特許。
6、特許企業(yè)作為被許可方要交給許可方（政府）一定的費用。
7、公共景區特許經(jīng)營(yíng)是以政府的行政許可為前提的，它要遵從公共利益。行政機關(guān)作為公共利益的代表，如果特許經(jīng)營(yíng)合同的履行不利于公共利益，則行政機關(guān)有權變更或者解除合同。同時(shí)，行政機關(guān)對特許經(jīng)營(yíng)合同的履行具有監督權，必要時(shí)可對特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行強制或制裁。
三、公共景區特許經(jīng)營(yíng)制度的功能
公共景區特許經(jīng)營(yíng)制度要確保企業(yè)在資源和環(huán)境有效保護及再生產(chǎn)的承載能力限度內對景區進(jìn)行建設和經(jīng)營(yíng)。景區資源經(jīng)營(yíng)管理必須堅持“統一規劃、嚴格保護、合理開(kāi)發(fā)、永續利用”的原則，正確處理好局部利益與全局利益、眼前利益與長(cháng)遠利益的關(guān)系和景區資源合理開(kāi)發(fā)利用與保護的關(guān)系，以實(shí)現公共景區的可持續發(fā)展。其功能如下：
1、特許經(jīng)營(yíng)能夠實(shí)現公共景區管理中的政企、事企分開(kāi)。景區資源的保護、管理、監督由政府承擔，相應的經(jīng)營(yíng)項目（根據待特許的公共景區的特征及雙方協(xié)議確定是單個(gè)項目還是整體特許）則由獲得特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)來(lái)負責。
2、特許經(jīng)營(yíng)制度在選擇被特許方時(shí)充分引入市場(chǎng)競爭機制，采用招投標方式，使有資質(zhì)的企業(yè)獲得經(jīng)營(yíng)權，一定程度上減輕了當地政府的尋租行為，并把沒(méi)有實(shí)力的企業(yè)擋在了外面，防止因無(wú)力開(kāi)發(fā)保護而給公共景區帶來(lái)破壞。
3、特許經(jīng)營(yíng)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同，可以在公共景區保護的前提下規范管理者（特許者）和開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)者（被特許者）的行為，利用法律文件規定雙方的資源保護責任和經(jīng)濟收益分配方式，把權利和義務(wù)規定的非常詳細，以便于操作。
4、公共景區特許經(jīng)營(yíng)制度能夠較好的兼顧公共景區各利益主體的利益訴求。對于資源管理部門(mén)，這種制度有利于自然文化遺產(chǎn)的保護和監管，從而保障人類(lèi)對于這些珍貴遺產(chǎn)的永續擁有和享用。對于地方政府而言，他們可以選擇專(zhuān)業(yè)企業(yè)和專(zhuān)業(yè)人員以合同的方式完成項目開(kāi)發(fā)建設、項目經(jīng)營(yíng)等業(yè)務(wù)，同時(shí)得到部分使用費和稅收，同樣能夠促進(jìn)當地經(jīng)濟發(fā)展。對于景區而言，專(zhuān)業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)，能夠擴大其影響和知名度，擺脫其經(jīng)營(yíng)困境。同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)也能使游客獲益，通過(guò)競爭獲得經(jīng)營(yíng)權的企業(yè)能夠兼顧游客利益，提高游客服務(wù)質(zhì)量，這是無(wú)論政府壟斷資源或者單個(gè)企業(yè)壟斷所不能帶來(lái)的。
四、公共景區特許經(jīng)營(yíng)制度的結構
制度安排是一系列子制度系統的集合，公共景區特許經(jīng)營(yíng)制度包括制度環(huán)境建設、特許經(jīng)營(yíng)主制度建設和配套制度建設三部分。
產(chǎn)權改革、組織架構、立法建設共同構成景區特許經(jīng)營(yíng)的制度前置（或制度環(huán)境），景區特許經(jīng)營(yíng)要想成功推行，必須先疏通制度環(huán)境，進(jìn)行這些方面的改革或建設，它是公共景區特許經(jīng)營(yíng)主制度得以推行的前提。
公共景區特許經(jīng)營(yíng)主制度包括特許邊界限制制度、特許費用制度、特許合同制度及特許經(jīng)營(yíng)程序制度。公共景區特許邊界限制制度主要包括特許客體的選擇（景區特許經(jīng)營(yíng)的供給邊界）和特許企業(yè)的選擇兩部分內容;公共景區特許贊用制度主要解決特許費用的評估指標體系的確立和特許費用的確定問(wèn)題;公共景區特許經(jīng)營(yíng)合同制度約定合同雙方權利和義務(wù)以及違約責任的問(wèn)題;特許經(jīng)營(yíng)程序制度是對公共景區特許前、特許中和特許后的一系列工作的規定。
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