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論我國行政管理制度比較
摘 要:馬克思韋伯的“官僚制”理論是適應工業(yè)社會(huì )的公共管理制度范式,中國在由農業(yè)社會(huì )向工業(yè)社會(huì )的轉軌時(shí)期面對多種公共管理理論的情況下,必須學(xué)習和探索自身公共管理制度與馬克思韋伯的官僚制度的差異,尋找自身的具有中國特色的公共管理制度。在產(chǎn)生背景和內容及其精神方面中國轉軌時(shí)期的公共管理制度都與馬克思韋伯的官僚住理論有著(zhù)不同的特點(diǎn),這提示我們在借鑒其理論的同時(shí)考慮自身的具體情況,創(chuàng )建具有中國特色的公共管理制度。
關(guān)鍵詞:馬克思韋伯 官僚制 中國轉軌 公共行政管理制度 比較
在西方工業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中,20世紀,官僚制模式不僅是發(fā)達國家占統治地位的行政模式,也是這一時(shí)期私人企業(yè)占統治地位的組織模式,馬克思韋伯的官僚制成為組織結構的最佳之選,主宰著(zhù)西方工業(yè)化時(shí)期的組織理論研究,也是現在仍然在全世界各國各組織盛行的組織方式,雖然在20世紀 80年代以來(lái)掀起的新公共管理運動(dòng)對管理制進(jìn)行了猛烈地批評,進(jìn)而在組織方面西方世界在組織方面摒棄一些官僚制的科層設置,實(shí)行組織扁平化運動(dòng),將市場(chǎng)機制引入組織管理,試圖解決組織僵化的問(wèn)題,但總的來(lái)說(shuō)都是對官僚制的修補,并非摒棄官僚制,目前為止還沒(méi)有一種組織理論能夠替代馬克思韋伯的官僚制理論。處于從工業(yè)化社會(huì )向后工業(yè)化社會(huì )轉型的西方國家在試圖重新衡量官僚制理論對轉型中的西方世界的價(jià)值,各個(gè)思想界大師也急于找出一種能夠適應后工業(yè)社會(huì )的組織形式,應西方工業(yè)化而產(chǎn)生的官僚制理論在時(shí)代發(fā)展面前能否得到更好的發(fā)展還是作為過(guò)時(shí)理論而被拋棄或者被取代我們不得而知,但是對于正在從農業(yè)社會(huì )向工業(yè)化社會(huì )轉型的中國來(lái)說(shuō)無(wú)疑這種適應工業(yè)化社會(huì )的官僚制理論是值得我們學(xué)習和深入探討的。轉型期的中國與世界發(fā)達國家不同,正處于一個(gè)工業(yè)化不足的階段,同時(shí)面對著(zhù)信息化知識化,以人為本等觀(guān)念普及的挑戰和新情況,轉型中的我國在官僚制先天不足的情況下是否能夠承接新公共管理的理論,就官僚制而言,西方發(fā)達國家提出的改造,置換甚至是徹底摒棄的觀(guān)念,能否在理論上立足,又能否成為中國改革的先導,是擺在我們面前的一個(gè)首要問(wèn)題,筆者認為在目前的國情與面臨的特定任務(wù)構成我國行政改革的土壤,任何政策,措施與操作都是在這片土壤上結出的果實(shí),我們既不可以一味的批判官僚制又不能不考慮官僚制暴露出的弊端和新的市場(chǎng)經(jīng)濟情況下的產(chǎn)生的市場(chǎng)機制引進(jìn)到組織管理的新公共管理理論,重要的是在于區別對待,針對中國的一個(gè)國家兩種制度三個(gè)地區四個(gè)世界的地域遼闊的中國的特殊國情,不可以一概而論,探索適合中國國情的中國特色的公共管理制度是今后很長(cháng)一段時(shí)間的任務(wù)。
在轉軌時(shí)期的中國,公共管理制度是在中國傳統官僚制的基礎上發(fā)展而來(lái)的,研究中國現今的公共管理制度和馬克思韋伯的官僚制的差異是十分有必要的,我們可從中發(fā)現自身的問(wèn)題,結合中國轉軌時(shí)期國情構建有中國特色的公共管理制度。
一、官僚制概述
官僚制這一概念,最早是由法國學(xué)者于1745年在描述普魯士的政府形式時(shí)提出的。20世紀初,馬克斯韋伯對官僚制進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng )性的研究,韋伯現代官僚制是一種純粹理想類(lèi)型的官僚制,韋伯官僚制的理想性體現在韋伯拋棄了對官僚制進(jìn)行價(jià)值關(guān)聯(lián)的考慮上。他放棄了西方若干世紀以來(lái)普遍采用的以敘述制度的價(jià)值規范為主的研究方式,轉而以合理主義價(jià)值立場(chǎng)和類(lèi)型化比較研究與發(fā)生學(xué)因果分析相結合的理想類(lèi)型的方法論,韋伯把公職人員預設為行政動(dòng)物,剝去了他們的所有感情價(jià)值和政治情感,以?xún)r(jià)值無(wú)涉的研究理論,用剛性的制度和法律建筑起現代官僚制的理論大廈,并開(kāi)創(chuàng )了獨特的官僚制研究范式價(jià)值無(wú)涉使韋伯官僚制充滿(mǎn)了學(xué)術(shù)上的浪漫色彩和理想上的崇高預期。因此,在西方官僚制沒(méi)有招致人們的貶義理解。[1]20世紀初,為了避免人們對韋伯提出的官僚制產(chǎn)生誤解,有人將韋伯的官僚制翻譯為行政組織體系、科層制或集權制然而,科層制并不能完全揭示官僚制應有的內涵,官僚制比科層制包括的內容廣泛得多,比如,與官僚制一樣,雖然科層制也是一種嚴密的、合理的社會(huì )組織,提供熟練的專(zhuān)業(yè)活動(dòng),具有明確的權責劃分和執行嚴格的規章制度,金字塔式結構的權力配置和等級服從關(guān)系等特征,但是,科層制只具有官僚制的部分內涵。正如有學(xué)者認為:官僚制可以包容科層制的某些特征,但作為特殊形式的科層制。則無(wú)法完成對官僚制的解釋,如此看來(lái),使用官僚制能夠更好地表達韋伯的本意,但卻容易使人們將其與中國傳統官僚制產(chǎn)生文字聯(lián)想,乃至發(fā)生理論誤讀實(shí)際上,中國傳統官僚制是古典類(lèi)型的官僚制,而韋伯官僚制是現代類(lèi)型的官僚制,二者相距甚遠,具有本質(zhì)上的差別。
官僚制在中文語(yǔ)境下往往是一個(gè)貶義詞,實(shí)際上歷史地看,人們對中國傳統官僚制存在明顯的誤解。其實(shí),官僚制并不像人們想象的那樣惡劣,古代中國之所以高度發(fā)達,與中國傳統官僚制密不可分,其嚴密的組織結構和完備的專(zhuān)制制度,使其成為人類(lèi)歷史上非常成熟的官僚制,一個(gè)官僚組織變得越成熟,它就越不可能死亡,成熟的官僚制之所以不容易死亡,一個(gè)根本的原因是官僚制都具有龐大的規模,而所有的大型組織都有很高的生存率。它與具有貶義的官僚主義官僚作風(fēng)是不同的概念,中國轉軌時(shí)期的公共管理制度是在傳統公共管理制度也就是官僚制發(fā)展而來(lái)的,今天的公共管理制度在吸取西方先進(jìn)管理制度的同時(shí)很多也沿襲了傳統公共管理制度的做法,與馬克思韋伯的官僚制理論存在很大差異。
二、 馬克思韋伯的“官僚制”理論與中國轉軌時(shí)期公共管理制度的多維度比較
1、產(chǎn)生的背景不同
馬克思韋伯的官僚制以相對專(zhuān)業(yè)化的官僚為主體所構成的政府和社會(huì )組織的一系列制度和原則的總和,它實(shí)質(zhì)上是一種官僚體系,它是近代尤其是產(chǎn)業(yè)革命后發(fā)明與創(chuàng )造出來(lái)的主要用來(lái)指導政府和社會(huì )組織活動(dòng)的組織形式,是適應西方產(chǎn)業(yè)革命發(fā)展的組織形式,也是與西方理性文化傳統相應的組織形式,是迄今為止最有效,最流行和最成功的組織形式,符合西方發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟追求著(zhù)理性和效率的大環(huán)境,也是西方文化追求平等,防止極權主義統治,制約權力的有力的制度武器,之所以在西方能夠促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展為西方世界所采用的原因也在于它是適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度,是市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的結果,可以說(shuō)建立在層級化、專(zhuān)業(yè)化、規則化基礎上的馬克思韋伯的官僚制是適應資本主義發(fā)展的要求的,西方的追求平等,講究職能劃分的文化基礎與馬克思韋伯的理性精神、法治、科學(xué)精神不謀而合,二者相得益彰,馬克思韋伯的官僚制與工業(yè)化體系和西方文化體系都是相適應的。
中國轉軌時(shí)期的公共管理制度源于中國古代的官僚制。在歷史上,古典類(lèi)型的官僚制始于封建社會(huì ),早在戰國時(shí)代,諸候爭雄促使文化精英們試圖探尋一種萬(wàn)世不衰的國家管理方式"秦朝建立了傳統官僚制的基本框架,標志著(zhù)中國傳統官僚制正式形成;隋唐開(kāi)科取仕標志著(zhù)中國傳統官僚制走向成熟;隨著(zhù)清朝的覆滅,制度層面的傳統官僚制宣告瓦解。與中國的傳統文化相適應和小農經(jīng)濟相適應的傳統的官僚制被傳承下來(lái)。雖然在今天的中國隨著(zhù)形勢的變化有了很多的改變但是大體上中國轉軌時(shí)期的公共管理制度還具有傳統官僚制的特點(diǎn),以人治、集權制、等級制為特點(diǎn)構成中國特色的公共管理體制,明顯發(fā)展工業(yè)化發(fā)展是不相適應的。
2、闡述的內容不同
馬克思韋伯所闡述的官僚制在對西方文明與東方文明(包括中國)進(jìn)行歷史研究與比較研究的基礎上,論述了“權力”、“統治”與“正當性”,揭示了現代“自由社會(huì )”中唯一的正當統治形式“法治”的特征與內涵,提出了理性官僚制模式。主要有以下六大特征:
(1)職能分工專(zhuān)化。必須從事的正�；顒�(dòng)以正式規定的形式進(jìn)行責任劃分落實(shí),具有清楚的職責范圍。明確每人的權力與責任,并把這些權力與責任作為正式職責而使之合法化。成員按分工專(zhuān)精于自己的崗位職責的工作。
(2)職責等級明確化。為能夠實(shí)行大規模的責任制與協(xié)作,職位按等級依次排列,任何官員的行為方向都由處于更高一級的官員決定,下級職務(wù)接受上一級職務(wù)的管理與監督。
(3)規章制度規則化。在理性官僚制組織中,組織運行,包括成員間的活動(dòng)與關(guān)系都受規則限制。任何情況下,成員都要遵循一套抽象的規章制度,包括執行這些規章制度。這樣有助于組織各部門(mén)協(xié)調一致,也有利于公平合理、平等地對待一切人和事。
(4)成員非人格化。成員不得濫用大權,應本著(zhù)嚴肅與謹慎的非人格化精神,不參雜個(gè)人好惡褒貶,成員辦事不影響組織的理性決策;公事與私事之間具有明確的界限;個(gè)人服從對象不是擁有特定職務(wù)的個(gè)人,而是其特定的職務(wù);組織成員都按嚴格的法令與規章對待工作和業(yè)務(wù)交往,確保組織目標的實(shí)施。
(5)人才任用績(jì)效化。成員憑自己的專(zhuān)業(yè)所長(cháng)、技術(shù)能力獲得相應的工作和崗位,享受工資報酬。組織按成員的技術(shù)資格授予某個(gè)職位,并根據成員的工作成績(jì)與資歷條件決定其晉升與加薪與否。
(6)行政管理效率化。成員的工作明確、快速、具體,有充分的經(jīng)驗和知識,有檔案、文件等信息可供參考;工作性質(zhì)有持續性、整體性且對個(gè)別事件有充分的裁量權;嚴格遵守上級的指令,盡量減少人力物力財力的浪費,有效達成目標。
中國轉軌時(shí)期的官僚制雖然在很多方面改變了原來(lái)傳統官僚制的很多弊端但是仍然保留了很多傳統官僚制度的遺風(fēng)。轉軌時(shí)期中國公共管理制度主要有以下特征:
(1)一把手占據權力資源。處在轉軌時(shí)期的中國在政治權威構架基本上是精英主義的,領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者、官與民之間無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上都是涇渭分明的,并且按照人的身份差別區分官僚等級,其理論依據是,某些人一旦登上領(lǐng)導寶座就持有很多的可利用的資源,幾乎單位一切的人員任用、解聘,資源配置等權力都集中于一把手手中,一把手說(shuō)了算在今天的中國是被普遍認知的潛規則,無(wú)論在經(jīng)濟上社會(huì )上政治上都充分地表現他們的優(yōu)勢,就政治方面而言,他們憑借自己的權力不但壟斷被領(lǐng)導者選舉之權,在決定事項的過(guò)程中集體決議也只是走過(guò)場(chǎng),實(shí)質(zhì)決定權仍然是握在一把手手中,組織的規章制度在一把手面前也只能讓步這種社會(huì )身份和經(jīng)濟地位的不同也造成了在法律面前的人格不平等,這些特征都與韋伯所設想的職務(wù)等級原則等級拉平化,只有專(zhuān)業(yè)技術(shù)和知識的差異大相徑庭。
(2)權責分離。處在轉軌時(shí)期的中國公共管理制度由于沒(méi)有擺脫人治、集權的傳統,在組織運轉過(guò)程中就不可避免的存在權責不相一致的地方,有的有權無(wú)責,有的有責無(wú)權,有的權大責小,有的責大權小,部門(mén)之間往往權責不清,由此導致許多政府部門(mén)亂作為、不作為、少作為,造成政府部門(mén)之間、上下級之間爭權奪利、推諉扯皮。上級政府機關(guān)對所屬部門(mén)缺乏明確的職責劃分和授權,或包 攬過(guò)多、過(guò)細,以至下屬部門(mén)越權作為、任意作為;或消極等待、不 作為,搞“矛盾上交”。進(jìn)而公共部門(mén)決策時(shí)的盲目和執行時(shí)的任意妄為,出現大量的尋租行為,組織效率低下,權力****,影響組織的長(cháng)期發(fā)展。這樣的特征也與馬克思韋伯所描述的權責一致、行政管理效率化存在相當大的差異。
(3)行政機構設置混亂。處在轉軌時(shí)期的中國公共管理制度在原來(lái)傳統官僚制的基礎上一直在堅持著(zhù)行政管理體制改革,但是至今為止還是存在著(zhù)行政機構設置欠合理的地方。首先,機構設置缺乏科學(xué)性。我國的行政管理體制改革雖然一直以精簡(jiǎn)機構為重點(diǎn),但在精簡(jiǎn)機構的同時(shí)卻常常忽視了機構設置的科學(xué)性、前瞻性與合法性,表現出很大的隨意性,這就常常導致機構臃腫、職能交叉、權責不清。另外,行政管理的專(zhuān)業(yè)化程度低。一方面是行政管理業(yè)務(wù)、程序的專(zhuān)業(yè)化分工程度低;另一方面,表現為行政管理人員的專(zhuān)業(yè)化水平低,由于人員的錄用不是依據嚴格的規定程序和手續,人員的晉升不是依據知識、技能和崗位需要,專(zhuān)業(yè)化水平低還表現在職位與人才的搭配上的不相適應,外行領(lǐng)導內行現象普遍存在。
3、蘊含的精神不同
一個(gè)制度的設置可以體現出設置的精神意蘊,馬克思韋伯所設置的管理制理論體現出來(lái)的是理性精神、法治精神和科學(xué)精神。
(1)理性精神,韋伯根據行為的合法性來(lái)源,將行為分為四類(lèi):目的與價(jià)值的合理性行為,情感與傳統型行為,實(shí)質(zhì)合理性行為和形式合理性行為。情感與傳統型行為由于其合法性來(lái)源于主觀(guān)的情感和不成文的習慣,不具有合理性,只有現代官僚制才具有真正的合理性。實(shí)質(zhì)合理性行為僅僅關(guān)注行為的后果是否合乎倫理、道德或功利方面的要求。而形式合理性不僅把行為的手段、程序看成是可度量的,而且把行為的目的、后果也看成是可度量的,是一種客觀(guān)合理性行為。韋伯官僚制就是要追求這種形式合理性行為。體現了理性精神。
(2)法治精神,統治需要謀求合法性前提,其合法性可以是觀(guān)念上的說(shuō)教與認同,或理論上的確立與構架,也可以是技術(shù)上的設計與安排。韋伯認為,在人類(lèi)社會(huì )的三種統治類(lèi)型中,只有傳統型統治和合法性統治才采取了官僚制形式。而傳統官僚制,雖然有其合法性,但卻具有較多的情感性與隨意性行為,在制度方面也沒(méi)有什么科學(xué)性,不具有合法性。只有法理型統治方式,是建立在人們對章程的合法性的認同和對合法性章程所確立的合法職位的自愿服從之上,因而既有合法性前提,又具有合理性基礎。韋伯所傾心構建的現代官僚制就是這種法理型統治方式,是具有法治精神的表現。
(3)科學(xué)精神,韋伯認為官僚制中的公務(wù)員職位的取得是建立在契約受命基礎上的。公務(wù)員將他們的職務(wù)視為唯一或重要的職業(yè),并且接受?chē)栏竦�、統一的職務(wù)紀律和監督,職務(wù)升遷根據年資或政績(jì),或者二者兼而有之,體現出嚴謹認真的科學(xué)精神。
相反在中國的公共管理制度的設置中明顯的不同于馬克思韋伯的官僚制所體現出來(lái)的精神,它體現的是感性精神、人治精神和技術(shù)精神。
(1)感性精神,在我國,行政組織普遍缺乏理性精神。而往往是感情用事,官員們往往忠誠于提拔自己的上司而非制度本身,下級服從于權力而非服從于賦予權力的法律,很多行政人員做事任意專(zhuān)斷,感情用事;民主被視為“做民之主”,人情行政,注重人治,無(wú)視規則與效率,缺乏追求真理與科學(xué)方法的批判精神與探索精神。
(2)人治精神,在我國,法治精神沒(méi)有得到很好的貫徹,法律法規制度不全,法律執行尺度不一,行政人員法治觀(guān)念薄弱,難以發(fā)揮應有的作用�！坝蟹ú蛔瘛�,“執法不嚴”或“上有政策,下有對策”現象明顯。人格化傾向明顯,是家長(cháng)制余風(fēng)猶存,其次是由家長(cháng)制衍生的一言堂現象。在當今行政組織內廣泛存在“權力過(guò)分集中導致****滋生,鄧小平同志曾說(shuō)過(guò):權力過(guò)分集中的現象,就是在加強黨的一元化領(lǐng)導的口號下,不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委,黨委的權力又集中于幾個(gè)書(shū)記,特別是第一書(shū)記,什么事情都由第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導,往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導”全國各級都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題。
(3) 技術(shù)精神,在我國由于缺乏理性精神和法治精神導致行政機構設置缺乏科學(xué)精神,在學(xué)習西方先進(jìn)制度的時(shí)候往往忽視其背景而只得其皮毛,照搬來(lái)的只是技術(shù)層面的具體操作方式而未考慮其中蘊含的科學(xué)的設置理念,所以導致出現機構精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹的尷尬局面,在公務(wù)員培訓制度和檢察制度也只是徒具形式的設置,就是由于只學(xué)到別人的皮毛而缺乏真正的科學(xué)精神,只是工具主義的技術(shù)因素的移植不足以治理中國的組織管理弊病。
結 語(yǔ)
綜上所述,韋伯式官僚制理論與中國轉軌時(shí)期的公共管理制度在產(chǎn)生背景、內容和體現的精神方面存在著(zhù)本質(zhì)的差別,在公共行政領(lǐng)域并不存在放之四海而皆準的行政準則"以英美為代表的西方發(fā)達國家所進(jìn)行的政府官僚體制上的變革主要針對的是西方傳統公共行政模式的信條。對于許多行政傳統各異且處于體制轉型中的發(fā)展中的中國來(lái)說(shuō)不一定適合"正如彼得斯所言:歐洲和北美國家的政府官員正尋找方法以轉變成為更為企業(yè)型的官僚,并減少繁文縟節的羈絆"但許多體制轉換中國家和發(fā)展中國家卻面臨著(zhù)不同的挑戰"這種社會(huì )發(fā)展平臺的歷史性差異我們必須予以特殊的關(guān)切,絕不能忽視我國獨特的文化背景和價(jià)值理念,而盲目地移植西方國家的理論設計和實(shí)踐途徑"因此,我們必須立足于中國具體的行政環(huán)境,同時(shí)要對中國古代以及國外的行政管理理論和實(shí)踐進(jìn)行選擇,整理,總結,比較,分析,創(chuàng )造出適合本國國情的公共行政新理論,從而有力地推動(dòng)中國公共管理制度的完善和發(fā)展。
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