廣州市村民自治發(fā)展報告
廣州市村民自治發(fā)展報告
一、調查的基本情況
20××年是廣州市農村村委會(huì )換屆選舉年，廣州市委、市政府要求換屆選舉工作1月啟動(dòng)、8月結束，廣州市村民自治發(fā)展報告論文。為了保障村民民主權利的實(shí)現，保證村委會(huì )換屆選舉依法有序開(kāi)展，由廣州民政局牽頭，聯(lián)合廣州市社會(huì )科學(xué)院社會(huì )學(xué)研究所、中山大學(xué)行政管理研究中心，組織了“廣州市農村基層民主自治過(guò)程研究”課題組，20××年9月到20××年3月，課題組在廣州的6個(gè)區（市）的8個(gè)鎮進(jìn)行了實(shí)地調查。
調查的基本目的，就是具體深入了解村級組織現狀、村委會(huì )直選后村民自治的成功經(jīng)驗以及面臨的主要問(wèn)題。具體調調研內容包括四個(gè)方面：黨支部與村委會(huì )組織建設、村民選舉過(guò)程以村級民主管理制度建設、村政組織和村經(jīng)組織的關(guān)系、鎮村關(guān)系，社會(huì )文化論文《廣州市村民自治發(fā)展報告論文》。調查地點(diǎn)分布在白云區、天河區、番禺區、花都區、增城市、從化市的8個(gè)鎮12個(gè)村。市民政局李局長(cháng)與課題組一同到了增城市開(kāi)展調查研究。在調查期間，課題組得到了各區（市）有關(guān)領(lǐng)導、鎮村兩級干部的大力支持，得到了村民群眾的積極配合。課題組一共召開(kāi)了10次座談會(huì )，完成了80個(gè)有效問(wèn)卷調查（其中村干部問(wèn)卷調查21人，村民群眾59人），從區、鎮、村三級組織收集了一批文字材料。本調查報告就是在綜合分析我們的座談?dòng)涗�、�?wèn)卷數據和文字材料的基礎上形成的。
二、廣州市村民自治發(fā)展的基本判斷
1988年，我國農村管理體制的重大變革就是，撤社設鄉、改隊為村。當時(shí)的廣東農村大部分實(shí)行了撤社設鄉（鎮），但在原生產(chǎn)大隊的基礎上設立農村管理區，鄉鎮在農村管理區設辦事處，作為鄉鎮政府的派出機構。然而，廣州、深圳農村同全國保持一致，建立了鄉政村治的結構。10年后，在廣東省委書(shū)記李長(cháng)春和其他領(lǐng)導的大力推動(dòng)下，廣東省決定在全省范圍實(shí)行村委會(huì )直接選舉、全面推進(jìn)村民自治進(jìn)程，一舉摘掉了“富裕的廣東不搞農村民主”的帽子，并且使廣東農村基層民主制度建設獲得了“在高起點(diǎn)上后來(lái)者居上”的贊譽(yù)。應該說(shuō)，一直實(shí)行村委會(huì )制度的廣州農村，對廣東省農村基層民主的與時(shí)俱進(jìn)發(fā)揮了“橋頭堡”的示范作用。1998年，乘全省統一實(shí)行村委會(huì )制度、直接選舉村委會(huì )的改革東風(fēng)，廣州的村民自治由此進(jìn)入了新的發(fā)展階段，農村基層民主制度建設上了一個(gè)新的臺階。
從本次調查情況來(lái)看，我們可以得出如下幾個(gè)基本的判斷。
1、廣州農村普遍建立并切實(shí)實(shí)行了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為基本內容的村民自治制度，體現了與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代要求。
廣州既是一個(gè)進(jìn)入了快速現代化車(chē)道的國際大都市，也是一個(gè)擁有1279個(gè)建制村的城鄉大都會(huì )。1998-1999年，廣州市這1279建制村全部按照“一法兩辦法”實(shí)行了村民直選。在直選過(guò)程中由于各級黨委、政府領(lǐng)導高度重視，做到了領(lǐng)導到位、機構到位、人員到位、經(jīng)費到位和宣傳到位，動(dòng)員了廣大的農村群眾積極參加選舉，全市參選率達到了97.66％。
從市委一直到村支部，從市長(cháng)一直到普通村民，對本市首次村委會(huì )直選表現出了極大的熱情。為了嚴格按照“一法兩辦法”規定的程序選舉村委會(huì )，各級黨政部門(mén)，開(kāi)足馬力，廣泛動(dòng)員，充分運用廣播、電視、報紙等大眾傳媒渠道，提高全社會(huì )對村民自治認識，激發(fā)村民的參與意識。同時(shí)，各地政府和農村基層組織充分利用村民群眾喜聞樂(lè )見(jiàn)的形式，如橫幅標語(yǔ)、宣傳欄墻、“致選民的一封信”等方式把民主的精神播種到千家萬(wàn)戶(hù)，從而營(yíng)造一個(gè)民主的社會(huì )環(huán)境。
例如花都區花山鎮，在這個(gè)有近45000個(gè)選民的鎮里，各村張貼、公布、發(fā)放的有關(guān)選舉的資料近2萬(wàn)份。廣州的其他鎮村也同花山鎮一樣，讓政策上墻，把法律法規普及到農民的心坎上�？梢哉f(shuō)，這是人民公社解體以來(lái)，廣州農村所進(jìn)行的一次最廣泛的民主的大動(dòng)員，因而具有深遠的歷史意義。 黨委政府的廣泛民主動(dòng)員，奠定了村民直選的群眾基礎，激發(fā)了村民群眾的民主參與意識，體現了中央、省、市各級黨政領(lǐng)導放手發(fā)動(dòng)群眾、推進(jìn)基層民主自治的信心和決心。這種動(dòng)員、這種決心，得乎民心、順乎民意，村民群眾衷心擁護。我們的調查數據也顯示，77%的被訪(fǎng)者表示在當地農村中央的威信高；77%的被訪(fǎng)者認為省委的威望高；61%的被訪(fǎng)者認為區（市）委威信高。沒(méi)有一個(gè)被訪(fǎng)者認為中央無(wú)威信，只有1個(gè)人覺(jué)得省委威信比較低，2個(gè)人認為區（市）委威信比較。一個(gè)在群眾心目威信高的黨，關(guān)鍵是她能夠與時(shí)俱進(jìn)，順應時(shí)代發(fā)展的潮流，時(shí)刻代表和維護最廣大人民群眾的根本經(jīng)濟利益和民主權利。這是我們在調查分析中得到的一個(gè)基本判斷。
黨和政府大力推進(jìn)的村民自治和民主選舉，不僅贏(yíng)得了廣大村民群眾的擁護，而且為促進(jìn)農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、維持農村社會(huì )穩定局面、豐富社會(huì )主義精神文明提供了制度基礎。我們的調查數據顯示，86.2%的被訪(fǎng)者認為村委會(huì )選舉重要；68.4%的人表示對上屆村委會(huì )選舉程序滿(mǎn)意；70%的人表示對上一屆村委會(huì )選舉的結果滿(mǎn)意；79%的人認為他們村的村民很配合或者配合村委會(huì )和黨支部的工作。談到村委會(huì )選舉的具體作用，51.9%的被訪(fǎng)者表示村民直選確實(shí)有助于改善干群關(guān)系；41.6%的人十分肯定地表示，村民直選有助于反腐��；67.5%的人反對這樣一種觀(guān)點(diǎn)，即認為“村委會(huì )選舉對村民沒(méi)有好處”。
村民群眾歡迎村民直選，是因為這不僅為村民群眾提供了民主參與、民主管理的制度渠道，而且為村民群眾提供了表達和訴求經(jīng)濟利益和政治權利的機會(huì )。在上一屆的村民選舉中，廣州大部分農村采取“海選”方式選舉村委會(huì )，從候選人提名及預選到正式選舉，對高標準嚴要求還不是很熟悉或者習慣的鎮村干部和村民群眾，絕大部分都是“按程序辦事”、“依法律辦事”，從而使全市的村委會(huì )選舉工作得以順利進(jìn)行。我們的調查數據分析，支持上述觀(guān)點(diǎn)。 在調查過(guò)程，鎮村干部、村民群眾都向課題組反映了選舉過(guò)程中出現的一些問(wèn)題。分析起來(lái)，有些是認識問(wèn)題，即新出爐的法律法規中的部分內容與鎮村兩極組織所習慣的或者現有政策規定有出入的方面表示難以把握。例如，村干部的梯隊建設、組織培養與村民直選的矛盾，干部隊伍的“四化要求”與村民選舉的低限制的矛盾等。又例如，如果鼓勵村民競選，那么“競選”與“拉票”如何區分；哪些拉票行為應該許可，哪些屬于違法的賄選行為，如此等等。有些問(wèn)題則是客觀(guān)存在的現象。比較突出的主要有：宗族房頭對村委會(huì )選舉公正的影響，選民資格的認定標準和程序，流動(dòng)票箱的使用與監督，候選人與村民的見(jiàn)面方式、競選演說(shuō)的內容規范等等。如何正確認識和解決這些問(wèn)題，需要在今年的換屆選舉中給予充分的注意。 我們認為，上一屆廣州市村委會(huì )選舉和村民自治制度建設的基本經(jīng)驗和成就，一是從省委省政府到市委市政府，對實(shí)施村民自治、推進(jìn)基層民主顯示了堅定的信心和決心，進(jìn)行了廣泛的民主動(dòng)員，激發(fā)了村民群眾的民主參與意識。二是“一法兩辦法”所確立的民主選舉原則、民主管理規則贏(yíng)得了農民群眾的廣泛認同和支持，民主制度已在廣大農村建立起來(lái)。因此，即使現有的某些制度環(huán)節還需不斷地完善，但已在民主動(dòng)員中發(fā)動(dòng)起來(lái)的農村民主，只能在把握新情況、解決新問(wèn)題的實(shí)踐中堅定步伐地向前走。那種“向后看”、“向后走”的心態(tài)，既不符合“與時(shí)俱進(jìn)”的時(shí)代要求，更是沒(méi)有出路的。
2、建立健全農村基層民主制度有助于加強和改善農村黨支部的核心領(lǐng)導地位和能力，增強村委會(huì )的職權和村務(wù)管理能力，促進(jìn)農村社會(huì )經(jīng)濟的可持續發(fā)展。
不少人當心，村民選舉會(huì )導致村委會(huì )大權獨攬，而黨支部大權旁落。如何在實(shí)行村民自治的新形勢下，既保障村民的民主選舉權利，搞好村委會(huì )建設，又加強和保證黨對農村工作的領(lǐng)導，這不是一個(gè)單選題，不能采取非此即彼的教條主義態(tài)度。有一些人，認為選舉出來(lái)的村委會(huì )要置于黨支部領(lǐng)導之下，使村民選舉發(fā)揮不了增強村委會(huì )工作職權和村務(wù)管理能力的作用，從而對村民自治持懷疑悲觀(guān)的態(tài)度。還有些人，認為選舉的村委會(huì )很有可能被宗族房派甚至黑惡勢力所把持，從而危害農村社會(huì )的穩定。我們在調查中，確實(shí)發(fā)現了類(lèi)似的問(wèn)題。但分析問(wèn)題的根源，我們的結論是村民選舉、民主管理不是這些實(shí)際問(wèn)題的根源，反而為解決上述問(wèn)題提供了根本的途徑。 首先我們看看村民和村干部是如何看這些問(wèn)題的。54.5%的被訪(fǎng)者認為村黨支部在本村有威信（13%的人認為威信一般，5%的人認為威信低）。與回答相符合的兩個(gè)指標是，有78.9%的被訪(fǎng)者贊成“村委會(huì )應當服從黨支部領(lǐng)導”，60.5%的人贊同“村主任應當服從村支書(shū)的領(lǐng)導”。聯(lián)系前面的分析來(lái)看，積極參與村委會(huì )選舉的村民，并沒(méi)有把村委會(huì )和黨支部對立起來(lái)，在他們看來(lái)村委會(huì )應當服從黨支部的領(lǐng)導，才能團結一致帶領(lǐng)全村致富奔小康。在回答“您對村里的干部帶領(lǐng)大家致富本小康方面的表現滿(mǎn)意嗎？”這個(gè)提問(wèn)時(shí)，7.5%的被訪(fǎng)者表示很滿(mǎn)意，55%的人表示滿(mǎn)意，21.1%的人表示不滿(mǎn)意，在80個(gè)被訪(fǎng)者中只有2個(gè)人表示很不滿(mǎn)意。關(guān)于誰(shuí)應當是村里的“第一把手”這個(gè)問(wèn)題，有66.3的被訪(fǎng)者認為應是村支書(shū)，12.5%的人認為是村主任，11.3%的人認為是村民代表會(huì )議。同時(shí)，有86.2%的被訪(fǎng)者認為村委會(huì )選舉很重要（認為不重要的只有3.8%），認為村民選出來(lái)的村干部比鄉鎮委派的干部更廉潔（31.3%；回答無(wú)差別的為10%；沒(méi)有回答的占55%）、更敢于抵制不合理的土政策（22.5%；回答無(wú)差別的為10%，其余沒(méi)回答）、更熱心為村民群眾服務(wù)（35.%,回答無(wú)差別的為8.8%，其余沒(méi)回答）、更公正（33.8%,回答無(wú)差別的為7.5，其余沒(méi)回答）。村民群眾看到村民對增強被選舉者工作責任的巨大作用，因此有52.6%的被訪(fǎng)者認為，既然村支部管全村的事情，就應該接受全體村民的選舉（不贊同這樣做的占31.6%）。
我們的調查分析表明，農民既擁護黨支部核心領(lǐng)導，也支持村委會(huì )依法行使村務(wù)管理的職權。農民這種“高舉雙手”的政治立場(chǎng)，是廣州農村黨支部和村委會(huì )關(guān)系總體協(xié)調的民主基礎。正是有了這樣的社會(huì )基礎，建立在村民直選基礎上的村民自治才能發(fā)揮加強黨的領(lǐng)導、促進(jìn)基層民主、推動(dòng)農村社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的基礎性作用。因此，那種擔心實(shí)行村民自治會(huì )削弱黨的領(lǐng)導的顧慮，不僅是多余的，而且是有害的。
擔心宗族勢力影響村委會(huì )選舉的公平性這種顧慮，也有一定的客觀(guān)原因。不可否定，宗族派性是我國農村社會(huì )的一種普遍現象，廣東全省也好，廣州本市也好，都不例外。中國農村社會(huì )經(jīng)濟的基本特征就是人多地少，廣州市的農村更是人口密集，自然地形成了同姓同宗村民聚族而具居于一村的人口格局。這種融血緣于地緣為一體的共同體就是自然形態(tài)的宗族。在我們的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平還沒(méi)有條件打破這種聚族而居格局的情況下，任何人都沒(méi)有理由指責這種人口格局。然而，我們的村民選舉，我們的基層民主制度建設不能等打破了這種人口格局才去推進(jìn)，因此自然會(huì )受到宗族因素或強或弱的影響。在這種歷史條件下，政府處理宗族問(wèn)題的政策措施，定性要準確，一般性的宗族矛盾屬于人民內部矛盾；政府的態(tài)度要鮮明，要堅決反對那種憑借宗族勢力以大欺小、以強凌弱的行為，要防范和制止那些利用家族關(guān)系、宗族勢力損害村委會(huì )選舉公平性、競爭性的行為。
我們的調查數據顯示，借助宗族影響來(lái)拉票的現象是存在的，有23.1%的被訪(fǎng)者表示，他們村上一屆村委會(huì )選舉，有的候選人請本家族有影響的頭面人物爭取選票（41%的回答是沒(méi)有，35%的回答是不了解或無(wú)回答）。然而，大多數村民反對或不支持這種做法。我們的問(wèn)卷中有兩個(gè)提問(wèn)用來(lái)了村民們的這種態(tài)度。一個(gè)提問(wèn)是“你認為‘如果沒(méi)有家族勢力做依靠，就當不了村干部’這個(gè)說(shuō)法有道理嗎？”統計出來(lái)的答案是：“很有道理”的占9.2%,“有一定道理”的22.4%，“沒(méi)有道理，但確實(shí)是這樣”的為17.1%，“沒(méi)有道理”的占33.8%，“說(shuō)不清”的占10.5%。另一個(gè)提問(wèn)是“如果讓你直選選舉村干部，你會(huì )選本家族的人嗎？” 答案是：“完全有可能”的只占6.6%，“有可能”的占7.9% ,“不一定”的是為68.4%（眾數）。
綜合來(lái)看，宗族因素確實(shí)會(huì )影響選舉的公正性。但是，不能因為宗族影響的存在就否定村民選舉及其作用。應該看到，嚴格按照“一法兩辦法”進(jìn)行的村民選舉，是解決一系列人民內部矛盾的有效手段，當然也是解決宗族派性矛盾的一種手段。即使是那些宗族意識還比較強的農民兄弟，一旦有了在民主實(shí)踐中學(xué)習民主、增強民主意識，就會(huì )跨越傳統宗族觀(guān)念的藩籬，轉變成一個(gè)現代公民。白云區神山鎮的鶴崗村就是很好的例子。在這個(gè)村，鄒姓村民占80%，胡姓村民占20%。在上一屆村民選舉中，人多勢眾的鄒姓村民左右了村委會(huì )選舉，使得當選村主任及其他兩個(gè)村委成員都是同族的人。鄒姓村主任上任后，排斥胡姓村支書(shū)，同鎮委也沒(méi)有處理好，而且工作責任性不強，一大半時(shí)間都不在村里，使這個(gè)村陷于了事實(shí)上的無(wú)政府狀況。結果，使一個(gè)全國園林綠化百強村變成一個(gè)臟亂差的村子。村民最終意識到，單憑宗族的親疏關(guān)系來(lái)取舍村干部，既對不會(huì )增進(jìn)同宗同族的利益，更不會(huì )增進(jìn)全村整體的利益。我們相信，鶴崗村的老百姓能夠“吃一塹，長(cháng)一智”，能夠在民主中學(xué)習民主的。
村委會(huì )選舉會(huì )不會(huì )搞跨村集體經(jīng)濟的問(wèn)題，目前也存在一些模糊的認識。在調查中，我們發(fā)現，有些基層干部擔心村委會(huì )選舉會(huì )搞跨村集體經(jīng)濟。他們的理由主要有三條。第一條是一些私人老板被選為村主任，這些私人老板惟利是圖的本性會(huì )損害村集體經(jīng)濟。第二條是如果當選的是老人或三盲（文盲、法盲、科盲），那么村集體經(jīng)濟管理就沒(méi)有組織保障。第三條是村委會(huì )每屆任期時(shí)間短，上任后還來(lái)不及熟悉經(jīng)濟管理工作，就面臨下一屆選舉的壓力，因而缺乏穩定的責任心。其實(shí)，這些當心是好心，但是把擔心發(fā)生的事情當作普遍的事實(shí)。如果是普遍的事實(shí)，那么村民選舉還有什么意義？如果是普遍的事實(shí)，那就等于說(shuō)我們的農民都是草包，都在跟自己的根本利益看國際玩笑。
從我們調查的12個(gè)村的情況來(lái)看，村委會(huì )直選促進(jìn)了農村社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展。一大批致富有方、又有公心的經(jīng)濟能人，選進(jìn)村委會(huì )后，利用他們的經(jīng)濟實(shí)力和智慧，努力為村民集體謀福利。例如，增城市荔城鎮的西山村，新當選的村主任蔡伯高就是一個(gè)典型。蔡伯高自己經(jīng)營(yíng)的企業(yè)有四間。當選后，白天的時(shí)間交給了村里的公務(wù)，晚上的時(shí)間才是自己的，并且蔡伯高把工作補貼全部捐了村集體。新一屆村委會(huì )上任后，村集體成立了一間股份制公司，2000年贏(yíng)利70萬(wàn)，2001年贏(yíng)利157萬(wàn)。隨著(zhù)村集體收入的增加，村里重新修建了比較現代化的西山小學(xué)，本村子女免費入學(xué)。2002年，村里成立了一個(gè)慈善組織“西山村協(xié)和事務(wù)基金會(huì )”，從社會(huì )各方籌集資金，專(zhuān)門(mén)用來(lái)救濟本村的弱勢群眾。目前，本基金會(huì )共籌款18萬(wàn)元，蔡伯高個(gè)人捐了10萬(wàn)。本村第一個(gè)接受救助的因病而貧的村民。這樣的事例還有天河區沙河鎮的龍洞村，直選促進(jìn)了這個(gè)村社會(huì )經(jīng)濟的大發(fā)展。
3、村民自治與黨的領(lǐng)導是一致的，村民選舉加強和改善了黨對農村工作的領(lǐng)導，促進(jìn)了黨群、干群關(guān)系的改善村委會(huì )直選后的廣州農村。
全市有651名黨支部書(shū)記或副書(shū)記兼任村委會(huì )主任，占實(shí)行直選村的66.8%；全市有村黨支部書(shū)記、副書(shū)記、支委共2436人在村委會(huì )交叉任職，占村委委員的43.1%。這為農村的穩定和“兩委”關(guān)系的協(xié)調打下了較好的基礎。比如從化市的210個(gè)村，新當選村委會(huì )成員950人，其中黨員有742人，占78.1％；村黨支部能形成領(lǐng)導核心、班子團結、工作協(xié)調的有197個(gè)村，占93.38％；大多數村委會(huì )的工作都能自覺(jué)在黨支部的統一領(lǐng)導下進(jìn)行，貫徹黨支部的意圖，引導村民把黨的方針政策變—為群眾的自覺(jué)行動(dòng)。盡管部分黨支部與村委會(huì )在工作上存在不協(xié)調甚至矛盾公開(kāi)化的現象，但從總體上看，村民選舉促進(jìn)了黨支部組織建設，有助于村級組織班子整體工作能力和水平的提高。
在全市新一屆村委會(huì )成員中，黨員占72.6％，連選連任的占62.2％，初中以上文化程度占88.7％，平均年齡41.15歲，比原來(lái)下降2.5歲。通過(guò)選舉，不僅使農村基層組織實(shí)現了平穩過(guò)渡，而且有一批年紀輕、思想好、作風(fēng)正、 有文化、有能力的人被選進(jìn)了村委會(huì )班子，為農村社會(huì )經(jīng)濟的持續發(fā)展打下了良好的組織基礎。 村民自治制度的建立健全，村民民主意識的樹(shù)立和強化，從根本上改變了農村公共管理的方式。過(guò)去的那種“一元化”領(lǐng)導模式，那種“我打你通”的工作作風(fēng)，群眾是不擁護的，也不會(huì )買(mǎi)帳。在村民自治的新形勢下，不少農村黨支部主動(dòng)轉變領(lǐng)導方式和工作方法，扮演了推進(jìn)農村基層民主的“火車(chē)頭”的角色。黨支部在發(fā)動(dòng)村民群眾積極參與村民選舉、引導村民選舉嚴格依照法定程序、落實(shí)村民群眾民主管理村務(wù)等方面發(fā)揮了核心領(lǐng)導作用，從而密切了黨群干群關(guān)系。
在過(guò)去，村干部的“烏紗帽”掌握在上級手中，因而容易滋生“跑官買(mǎi)官”的腐敗現象�，F在，“烏紗帽”掌握在村民群眾手中，無(wú)論是當選的“村官”還是落選的“村官”，都要經(jīng)受村民投票箱的考驗，從而促使村干部養成眼光向下、對群眾責任的民主作風(fēng)。與民主選舉相配套的制度就村務(wù)公開(kāi)，民主管理。全市1279個(gè)村在1999年初全部實(shí)行了村務(wù)公開(kāi)，有6399個(gè)經(jīng)濟社(村民小組)占總數的63.4％也實(shí)行社(組)務(wù)公開(kāi)；全市84個(gè)鎮也從1999年底開(kāi)始至2000年6月全部推行政務(wù)公開(kāi)。通過(guò)政務(wù)、村務(wù)公開(kāi)、加強民主管理，促進(jìn)了農村基層干部的黨風(fēng)廉政建設，加強了集體資產(chǎn)管理和財務(wù)管理，化解了一些農村中存在的黨群、干群矛盾，維護了農村社會(huì )的穩定，群眾對村干部的滿(mǎn)意程度也大大提高。我們的調查數據也表明，村民選舉和村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)行，使村干部更有責任心、更加廉潔、更加尊重群眾，更加主動(dòng)地為老百姓實(shí)事。51.9%被訪(fǎng)者明確表態(tài)說(shuō)，民主選舉村委會(huì )有助于改善干群關(guān)系。56%的人表示群眾選的干部更加熱心為老百姓服務(wù)。
4、農村基層民主制度的縱深推進(jìn)，是鞏固國家基層政權建設，促進(jìn)農村社會(huì )主義物質(zhì)文明和精神建設的政治基礎。
廣州市在完成村委會(huì )民主選舉基礎上，又把開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)作為依法治國、依法治市和維護農村穩定的大事，放在突出的重要位置來(lái)抓，確定黃埔、花都區為創(chuàng )村民自治示范區，沙灣鎮、南崗鎮和東漖鎮27個(gè)鎮為村民自治示范鎮，并要求每個(gè)鎮抓1至2個(gè)村民自治示范村。一年多來(lái)，全市各級黨委和政府注意把握和處理好加強黨的領(lǐng)導與充分發(fā)揚民主的關(guān)系，積極穩妥地教育引導農村干部群眾依法行使自己的民主權利，使全市農村基層民主政治建設朝著(zhù)正確的方向發(fā)展。
通過(guò)村委會(huì )直選和村民自治示范活動(dòng)使廣大農村基層干部和農民群眾經(jīng)受了一次廣泛而深刻的民主與法制的教育和鍛煉。廣大農村基層干部和農民群眾自覺(jué)學(xué)習“一法兩辦法”，認真領(lǐng)會(huì )和掌握有關(guān)民主選舉與村民自治的法律法規的基本原則和基本精神，嚴格依法辦事。通過(guò)村民自治的民主實(shí)踐，廣大農村干部和群眾真正認識了民主、法制的重要性，知道了什么是民主權利，怎樣依法行使民主權利。民主權利的落實(shí)，增強了廣大農民群眾對農村各項工作的責任感，有力地促進(jìn)了農村經(jīng)濟和各項事業(yè)的發(fā)展。不少村委會(huì )通過(guò)組織興修水利，解決耕作用水問(wèn)題；修建學(xué)校，改善教學(xué)環(huán)境；修建村道，改善村容村貌；成立合唱隊、秧歌隊、醒獅隊，豐富農村文化生活等，扎扎實(shí)實(shí)地為村民辦一批好事實(shí)事，受到村民的好評。一個(gè)民主、文明、進(jìn)步的廣州農村正在展現在我們面前。
三、村民自治發(fā)展面臨的新問(wèn)題
在充分肯定村民直選的重要意義的同時(shí)，不是麻痹大意，忽視在村民自治發(fā)展過(guò)程中面臨的新情況、新問(wèn)題。對于這些新問(wèn)題，我們要以“三個(gè)代表”重要思想為指導，以“與時(shí)俱進(jìn)”的時(shí)代創(chuàng )新精神探索解決問(wèn)題的新思路、新方式，才能促進(jìn)農村基層民主的持續發(fā)展。
在調查中，我們覺(jué)得如下幾個(gè)問(wèn)題比較突出，需要重新審視。
1、政策落實(shí)的組織路線(xiàn)難保證，政令貫徹的渠道出現淤塞。
過(guò)去，村級干部由鄉鎮選拔、培養和任用，這是鄉鎮政府執行上級政策的一個(gè)組織措施或者說(shuō)“組織路線(xiàn)的保證”。實(shí)行村民直選之后，村委會(huì )干部由村民群眾選舉產(chǎn)生，村干部的烏紗帽掌握在村民群眾手中。村干部執不執行上級的政令，還要看村民的臉色。因此，像計劃生育、收費、追款這些得罪人的事情，許多選舉出來(lái)的村干部采取回避的態(tài)度，使政令渠道出現了不同程度的梗阻。
一位被訪(fǎng)的鎮委書(shū)記說(shuō)：“在過(guò)去，如果村干部依法辦事不力，鎮里可以停他的職，現在不能這樣辦，要村民來(lái)罷免。而一些不明事理的村民，就是喜歡那些敢同政府對著(zhù)干的人�！币晃槐辉L(fǎng)的副鎮長(cháng)說(shuō)：“完全否定鄉鎮政府對村級干部的管理權，是有負面影響的，政令不通就是綜合表現。有的人借村民民主來(lái)抵制鎮政府的政策執行和管理。例如我們鎮，政府對村里征地款的分配和使用，就存在失控問(wèn)題。鎮政府不是想從中瓜分什么利益，是政策不許分光吃光。而農民的想法很簡(jiǎn)單，就是不放心集體來(lái)管錢(qián)，要落袋為安�，F在實(shí)行村民民主決策，政府還有沒(méi)有權去干預這樣的事情？”
然而，鄉鎮干部工作再困難，畢竟還有退路，大不了異地為官�？纱甯刹烤蜎](méi)有這樣的機會(huì )。村干部不屬于國家財政供養的范圍，但政府的許多政策、國家許多的實(shí)際任務(wù)要靠他們去落實(shí)，這就產(chǎn)生了一些矛盾。許多村干部有這樣的心態(tài)：完成聽(tīng)從上級的指示，得罪村民多了就怕沒(méi)退路。一位被訪(fǎng)的村干部說(shuō)：“上頭布置的事情不少，但經(jīng)費不多。上面布置的任務(wù)完不成，要挨批評，而當個(gè)村干部還要由村民來(lái)挑三揀四，夾縫里做人真難�！币晃淮逯魅蝿t反映：“現在的村主任真難做。你是村民選的，就得維護村民的利益，這個(gè)道理我們明白。但是，一旦村民的個(gè)人利益和集體利益有矛盾時(shí)，就不好處理了。例如我們村，難度最大的事情要算撤違章建筑。農民幾乎花費了全部積蓄才建起一棟新樓，政府一說(shuō)是違章建筑，就要撤掉。我們村干部就是再講原則、再下狠心，手都硬不起來(lái)�！�
這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，實(shí)行村民自治制度會(huì )不會(huì )影響法律、法規和政策在農村社會(huì )的有效貫徹執行。過(guò)去，為了保證法律政策的貫徹執行，以組織路線(xiàn)為保證，以干部任命制度為手段。而實(shí)行村民自治制度以后，目標沒(méi)變方式變。所謂目標沒(méi)變就是黨的政策、國家法律、政府法規必須得到貫徹執行。所謂“方式變”就是不能再靠任命制來(lái)實(shí)現“組織路線(xiàn)”的保證，而要采取適合村民自治新形勢的組織方式。這就是問(wèn)題的癥結。
2、鎮村兩級干部對村民選舉都存在一定的厭倦和畏難情緒，影響基層工作能力和質(zhì)量的提高。
從我們的調查及有關(guān)部門(mén)的情況匯報來(lái)看，鎮村兩級干部甚至部分村民群眾，對村民選舉都存在不同程度的厭倦和畏難情緒。問(wèn)題主要體現在三個(gè)方面：一是村民選舉的組織工作似乎成了鄉鎮政府的“額外負擔”。有些鄉鎮干部反映，按理說(shuō)村民選舉是村民自治份內的事情，政府只起指導作用，但實(shí)際不是這樣。搞一次村民選舉，鎮里干部要全員動(dòng)員，采取包片包村、責任落實(shí)到人等組織措施，目的是保證一次選舉成功，否則勞民傷財、人疲馬倦。 二是村民參加投票的誤工補貼如何解決的問(wèn)題。在課題組調查的這些農村，村民投票的誤工補貼大致上是5-30元/1次（平均是15元/1次）�！巴镀闭`工補貼”類(lèi)似公社時(shí)期的“政治工分”，成了村民參與村里公共事務(wù)活動(dòng)的一種慣例。幾乎所有的被調查村干部都認為，如果不發(fā)投票補貼，《村委會(huì )組織法》規定的“雙過(guò)半”就難以保證。番禺有個(gè)窮村，年收入5萬(wàn)元左右，選民2300多人，村里一次投票選舉就要花掉村集體的全部積累。結果，新上任的村委會(huì )接手一個(gè)“經(jīng)濟空殼”，其工作的難度可想而知。應該說(shuō)，遇到這種問(wèn)題的農村，不是少數。
三是選舉出來(lái)的干部，有個(gè)三年任職的時(shí)間限制，投入實(shí)際工作的時(shí)間不多。因此一些鎮干部反映，部分村干部的實(shí)際工作狀況是，第一年適應適應，第二年初入角色，第三年等待選換屆。也就是說(shuō)，真正發(fā)揮作用的時(shí)間不超過(guò)1年半，村民選舉的前后事情就得花費了村干部1年多的時(shí)間和精力。鄉鎮政府又如何應對這樣的局面。
出現這樣的問(wèn)題，與現行村委會(huì )選舉制度的具體設計有一定的關(guān)系。比較中國與外國的地方選舉制度，我們發(fā)現，中國的村委會(huì )選舉制度其實(shí)選擇了難度很高的絕對多數原則（即雙過(guò)半的原則），而不是簡(jiǎn)單多數原則。同時(shí)，我們的計票基數幾乎是以自然選民為基數，而不是自愿登記選民為基數的，這就進(jìn)一步增大了選舉成功的難度。這是問(wèn)題的原因之一。其次，投票補助做法給村委會(huì )選舉的組織工作及村委會(huì )今后的工作都帶來(lái)了一定的困難，特別是對于那些人口多、村集體收入又低的農村，不改變靠發(fā)補貼來(lái)吸引投票的習慣是不行的。
3、村委會(huì )干部不作為，政府難處理，“指導-被指導關(guān)系”往往變成了鄉鎮工作的束縛。
下面這個(gè)案例反映了鄉鎮政府為何難以介入處理那些不作為的村委會(huì )：
鶴崗村是廣州白云區的一個(gè)純農業(yè)村。全村1365人，選民900多人。1999年本村實(shí)行第一次村民直選，村民們興高采烈地把本村首富鄒姓村民選為村主任。鄒主任的企業(yè)辦在村外，在廣州郊區一帶小有名氣，據說(shuō)年產(chǎn)值幾千萬(wàn)。但鶴崗村是個(gè)負債近400萬(wàn)的村子。村民選舉鄒的意圖是希望這個(gè)經(jīng)濟能人使把村里的經(jīng)濟搞上去�？墒�，鄒主任是個(gè)“三板斧”，三招不見(jiàn)成效就走人了。兩層樓的村委會(huì )辦公室，僅由婦女主任和女會(huì )計留守，村里人戲說(shuō)村委會(huì )成了“尼姑庵”。村支書(shū)是小姓人家（該姓占全村人口的20%），看到大姓人多勢眾（占80%）左右選舉局勢，也就不圖在村里發(fā)展了。其實(shí)，支書(shū)也是搞建筑承包發(fā)家治富的經(jīng)濟能人，在他擔任支書(shū)期間，他自帶資金近400萬(wàn)元，把這個(gè)遠郊小村變成了全國園林綠化百強村。村委會(huì )所欠之款的“債主”就是這位村支書(shū)，可村支書(shū)的錢(qián)又主要來(lái)自自己的建筑經(jīng)營(yíng)收入銀行貸款。
村委會(huì )不見(jiàn)村主任，村支書(shū)因是小姓人家受到排擠，村級組織也就陷入了癱瘓，村莊則處于事實(shí)上的無(wú)政府狀態(tài)。結果，昔日園林綠化村變成了現在的臟亂差村。村里的公共廁所污水橫流，村里的水泥路面四處斷裂，村莊呈現出破落的樣子。
本村第一屆直選出來(lái)的村委會(huì )主任，令村民大失所望，即使本家村民也直搖腦袋。而鎮里干部只有干著(zhù)急的份。對這種不作為的村主任，鎮里似乎只有等待村主任自動(dòng)辭職，等待村民有空座下來(lái)開(kāi)個(gè)罷免會(huì )。然而，誰(shuí)來(lái)召集村民會(huì )議行使罷免權呢？《村委會(huì )組織法》規定是村委會(huì )。問(wèn)題是，有召集權的村委會(huì )連主任都不見(jiàn)了。即使村主任在村里，由他主持的村委會(huì )召集村民會(huì )議來(lái)罷免自己，也不是一件容易的事情。村主任去留的問(wèn)題整整花了二年時(shí)間才解決，使村莊陷入無(wú)政府狀態(tài)，村民的致富夢(mèng)也成了泡影。
毫無(wú)疑問(wèn)，鄉鎮政府是地方治理的主體，無(wú)論黨的方針政策，還是政府的法律法規，最終都得由基層黨政部門(mén)貫徹落實(shí)。為什么“指導-被指導關(guān)系”會(huì )成為一些鄉鎮工作的束縛而導致鄉鎮干部對村民自治的牢騷和焦慮呢？課題組在調查中發(fā)現，主要是實(shí)行村民自治制度后，無(wú)論是鎮村干部還是普通農民，對如何界定鄉鎮政府與村委會(huì )的關(guān)系的問(wèn)題，存在一定的模糊認識。不少鄉鎮干部覺(jué)得鄉鎮政府與村委會(huì )是“指導與被指導的關(guān)系”，因而在貫徹落實(shí)上級布置的任務(wù)時(shí)候縮手縮腳，不知道該如何去工作。
我們知道，市縣對鄉鎮建立了比較嚴格的責任機制或政績(jì)考核制度，特別是“一票否決”的硬性規定迫使鄉鎮干部設法完成下派的任務(wù)。但《村委會(huì )組織法》原則上不允許鄉鎮政府采取上級對它的那套責任機制來(lái)要求和約束村級組織。于是，在自上而下層層相扣的責任機制上，正是在國家政權組織的最基層（國家與社會(huì )的連接處）出現了一個(gè)責任制度的斷層，客觀(guān)上使鄉鎮干部陷入了上壓下頂的困境。
4、村支兩委關(guān)系亟待從根本上理順。
實(shí)行村民直選以后，擺在鄉鎮政府和村級組織面前的又一個(gè)難題，就是如何理順村支兩委的關(guān)系，建立合理的分工合作機制。過(guò)去，黨支部的地位和職權都很明確，就是支書(shū)抓全面，是各項工作的“第一把手”�，F在的情況有了變化，盡管黨支部的地位被明確為核心領(lǐng)導，但支部的職權究竟包括那些具體范圍，卻不清楚。我們發(fā)現，黨支部領(lǐng)導村委會(huì )這個(gè)政治原則，鎮村兩級干部和村民一般都接受，但依照《村委會(huì )組織法》，村委會(huì )比較明確的職權有七八項之多，如協(xié)助鄉鎮政府的工作、承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調工作、維護集體經(jīng)濟和村民合法權益、管理村集體土地和其他財產(chǎn)，開(kāi)展多種形式的社會(huì )主義精神文明建設等等。這說(shuō)明，村委會(huì )和黨支部在職能分工上應該有所不同，黨支部領(lǐng)導村委會(huì )不能變成黨支部包辦村委會(huì )工作。那么，村委會(huì )和黨支部究竟如何分工協(xié)作，鄉鎮政府似乎也難以提出既符合《村委會(huì )組織法》、又符合黨的方針政策的具體方案。這樣一來(lái)，村支兩委關(guān)系是否順當，往往取決于村主任與村支書(shū)的私人交情，許多事情靠“拍肩頭”搞掂。
某市的一份調查報告反映，有的村黨支部書(shū)記與村委會(huì )主任矛盾尖銳，內耗嚴重。這種矛盾多是村委會(huì )選舉時(shí)產(chǎn)生矛盾的延續。作為村支書(shū)，選舉時(shí)落選了，心中有氣，抱怨對方在選舉中靠家族勢力拉票，導致自己落選。作為村主任，選舉時(shí)就與村支書(shū)撕破了臉，以為自己的得票最多，就不把村支書(shū)放在眼里。有一個(gè)村的村主任，當選后故意在村支書(shū)門(mén)前放鞭炮奚落村支書(shū)落選，使村支書(shū)怨氣難咽。個(gè)別農村的村支兩委關(guān)系緊張到了劍拔弩張的地步。
例如廣州市紅星村就是這樣。在紅星村，新當選的村主任不能從村支書(shū)手中接管村務(wù)管理權和經(jīng)濟審批權，無(wú)法履行村委會(huì )的職責，于是另設帳務(wù)，另組村治安隊伍。導致一個(gè)村莊，存在黨支部和村委會(huì )的兩支治安隊伍，兩套理財小組，村民群眾無(wú)所適從。 一些地方鄉鎮對村干部工資補貼的偏頗態(tài)度，也不利于村支兩委的理順。例如，有的鄉鎮規定按村委會(huì )編制撥付工作補貼，支委不兼任村委會(huì )職務(wù)的，屬于編外干部，除領(lǐng)取開(kāi)會(huì )、公干誤工補助外，沒(méi)有任何工資補貼。有的鄉鎮，以支委為工資補貼對象，凡沒(méi)有進(jìn)支委的村委會(huì )成員，沒(méi)有工資補貼。還有的鄉鎮，把村支兩委成員全部納入工資補貼對象，但村主任的工資補貼比支書(shū)低一級。這些措施容易造成這樣的印象，以抬高村支書(shū)來(lái)貶低村主任或者相反，導致了村干部的不滿(mǎn)情緒。 從經(jīng)驗調查情況來(lái)看，部分村支兩委關(guān)系矛盾的原因主要有三。一是村支書(shū)不愿放棄手中的權力，習慣了大包大攬、一個(gè)人說(shuō)了算，忍受不了村委會(huì )接管村務(wù)的法定要求。二是在村委會(huì )接管村務(wù)，要求清產(chǎn)核資，摸清家底，這對那些存在經(jīng)濟問(wèn)題的村支書(shū)來(lái)說(shuō)，意味著(zhù)劣跡暴光。因而這樣的村支書(shū)必定會(huì )拼命抵制和詆毀村委會(huì )，把村民選舉說(shuō)成是“賄選”、“家族黑惡勢力拉票”、，試圖摧毀村委會(huì )合法性而自保。在這種情況，村支兩委的沖突、村主任和村支書(shū)的較量、干群關(guān)系矛盾、新老班子的拉鋸戰等，實(shí)質(zhì)就是少數村干部以權謀私和多數群眾為維護自身合法權益而進(jìn)行的斗爭。三是村委會(huì )主任及村委成員辦事經(jīng)驗不足，政策水平偏低，有的連法律法規和規章制度都不了解，對黨支部的領(lǐng)導也有抵觸，村中的大事不與黨支部溝通和商量，因而難以同黨支部合作共事。
5、一些村干部，包括村支兩委的成員，只顧及本村本組的利益，置政策、法律于腦后，以“為民請命”的姿態(tài)與鄉鎮政府對著(zhù)干。
客觀(guān)地說(shuō)，在那些干群關(guān)系緊張的農村，村民們對政府有怨氣。群眾產(chǎn)生這些怨氣是有來(lái)源的，一是過(guò)去計劃生育工作中的粗暴行為傷害了農民的感情；二是農民負擔問(wèn)題解決不力；三是對一些基層干部的衙門(mén)作風(fēng)、貪瀆行為的群眾義憤。當這些怨氣得不到有效舒緩而導致干群關(guān)系十分緊張的時(shí)候，村干部往往以為父老鄉親“請命”的姿態(tài)由而采取同鄉鎮政府不合作甚至對抗的行為。當然，如果鄉鎮政府推行的是假?lài)抑\小集團利益之實(shí)的“土政策”，那么村級干部的對抗行為是有正當性和號召力的，否則沒(méi)有合法性。問(wèn)題是，對那些不分青紅皂白地抵制政府的村干部，鄉鎮政府究竟如何處置�！洞逦瘯�(huì )組織法》缺乏明確的規定，鄉鎮政府也就只能“責令”村委會(huì )遵紀守法了。 其次，有些村規民約字面上不違法，但明顯侵犯部分村民的利益。例如，廣州一些農村的村規民約規定，即使戶(hù)口在本村，外嫁女也無(wú)資格享受集體分紅。這個(gè)規定明顯損害了這一部分村民的利益。過(guò)去遇到這樣的情況，鄉鎮政府及有關(guān)部門(mén)（如婦聯(lián)）可以及時(shí)糾正�，F在就難辦了，村級組織可以憑借“不能違背村民群眾的民主意志”這個(gè)法寶，直截了當地拒絕有關(guān)部門(mén)的合理要求。
農村基層民主自治過(guò)程的理論與政策分析
上面所提到的只是農村基層民主自治過(guò)程中出現的部分情況。即使掛一漏萬(wàn)，也暴露了在村民自治過(guò)程中所面臨的實(shí)際問(wèn)題。這些問(wèn)題的根源不少，但最主要的是沒(méi)有認識到鎮村之中其實(shí)存在三重關(guān)系。以其中的任何一種關(guān)系來(lái)否定其他兩個(gè)關(guān)系，都會(huì )引起鎮村關(guān)系的失調。
建國三十年來(lái)，鎮村關(guān)系變化的基本走向是“以黨領(lǐng)政”，最后形成了以“黨的一元化領(lǐng)導體制”為特征的政黨治理模式。80年代農村土地制度改革以來(lái)，鎮村關(guān)系曲折多變，不斷調整。但總的趨勢是，村民自治的發(fā)展勢頭不可扭轉，鄉鎮政府對農村社會(huì )的公共管理應該加強，黨對農村工作的領(lǐng)導地位更加不可動(dòng)搖。這不僅是治國安邦、強基故本的政治現實(shí)需要，也是我們重新認識和建構鎮村關(guān)系的基本前提。也就是說(shuō)，一切有關(guān)鎮村基層治理的制度創(chuàng )新，都要以此作為出發(fā)點(diǎn)。
自我國推行村民自治制度以來(lái)，鎮村關(guān)系經(jīng)歷了10多年的重建，形成了有機聯(lián)系的三重關(guān)系：
一是鄉鎮黨委與農村黨支部之間的領(lǐng)導和被領(lǐng)導關(guān)系，體現的是黨的領(lǐng)導原則。
二是鄉鎮政府與村委會(huì )在村民自治事務(wù)范圍內的指導與被指導關(guān)系，體現的是村民自治原則。
三是鄉鎮黨政機關(guān)與村級組織之間在貫徹執行黨的方針政策、國家法律、政府公共政策等事務(wù)方面的行政管理與被管理的關(guān)系，體現的是依法行政原則。
這三種關(guān)系及原則是一個(gè)相互滲透在一起的整體，不能分割，也不能以其中任何一種關(guān)系或原則，來(lái)否定其他兩種關(guān)系或原則。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是不能“持其一，否其余”。然而 ，在處理鎮村關(guān)系問(wèn)題上，“持其一，否其余”的事情是經(jīng)常發(fā)生的。歸納起來(lái)，主要有幾種表現。
第一種情形，以鎮村上下黨組織之間的領(lǐng)導和被領(lǐng)導的關(guān)系，來(lái)懷疑和否定“指導與被指導”關(guān)系及“依法行政的管理與被管理關(guān)系”。這種情形就是那種“以黨代政”、“黨包辦一切”的狀況。應該說(shuō)，這就是“黨的一元化領(lǐng)導”的傳統模式。上面陳述的情況反映了這個(gè)問(wèn)題的存在。 在農村，如果繼續堅持以黨代政，以黨的領(lǐng)導原則否則村民自治原則，那么村委會(huì )及其選舉制度都是多余的。如果鄉鎮政權機構也只按這一原則建構，那么鄉鎮政府也是多余的機構，也可合并到黨委中去，形成黨政一班人馬、兩塊牌子。問(wèn)題是，這樣一來(lái)，鎮村關(guān)系也就變成了純粹的上下黨組織關(guān)系。結果只能導致各級政務(wù)消失于黨務(wù)之中，各種社會(huì )矛盾都集中在黨組織頭上，這對加強黨的領(lǐng)導、鞏固黨的執政之基都是十分不利的。
第二種情形，即以鄉鎮政府與村委會(huì )在村民自治事務(wù)內的指導和被指導關(guān)系，來(lái)否定鄉鎮基層黨委的領(lǐng)導，否定鄉鎮政府對農村社會(huì )、對村委會(huì )依法行政的管理關(guān)系。這種情況走向極端，就會(huì )使村莊變成一個(gè)“世外桃源”，實(shí)質(zhì)上就是陷入無(wú)政府主義狀態(tài)，前面提到的鶴村就曾陷入這種狀態(tài)。之所以會(huì )出現這種情況，關(guān)鍵在于沒(méi)有搞清楚村民自治的前提。這個(gè)前提是什么呢？就是在“村民自治范圍內的事務(wù)”，村民享有國家法律所保障的自治權利。 從政治學(xué)學(xué)理上看，一國憲政下的任何地方自治權都是有限的。不然的話(huà)，“自治狀態(tài)”就成了“主權狀態(tài)”，如果走向這種“主權狀態(tài)”，實(shí)質(zhì)上就是地方割據或分裂主義。這是我們要理直氣壯反對的事情。因此，任何形態(tài)的地方性自治制度，無(wú)論是城市社區委員會(huì )制度，還是農村村委會(huì )制度，都是一國憲法治理下的地方治理模式。村民自治是農村社會(huì )的一種治理模式，其組織形式、職責范圍、運行規則、權利義務(wù)等都是由國家法律來(lái)保證的。就我國的村民自治來(lái)說(shuō)，我國的憲法確立了村民委員會(huì )的憲法地位，《村委會(huì )組織法》保證了村委會(huì )在處理屬于本村事務(wù)上的自治權。因此，這種村民自治的活動(dòng)，本身就是依法治理的活動(dòng)，否則，村委會(huì )的合法性就不存在了。如果村委會(huì )的行為游離了國家的憲法和法律的范圍，如果村委會(huì )對合法政府采取對抗性行為，鄉鎮政權機關(guān)當然可以立即停止其職權。鄉鎮政府的這種行為不受“指導-被指導”關(guān)系原則的約束。
第三種情形，就是以鎮村之間的行政管理與被管理的關(guān)系，來(lái)否定“指導-被指導”關(guān)系，來(lái)替代基層黨組織之間的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。這種情形就是所謂的鎮村關(guān)系的行政化傾向。
這種情況之所以發(fā)生，在于鄉鎮政府混淆了村民自治事務(wù)同國家政治及行政事務(wù)的界限，直接或間接地干預屬于村民自治范圍內的事務(wù)。主要表現不外三個(gè)方面：一是干涉村委會(huì )依法選舉和村委會(huì )人員變動(dòng)。如左右村委會(huì )選舉、刁難鄉里不中意的候選人、無(wú)故停止村委會(huì )的職權、強行調整村委會(huì )領(lǐng)導職位、強行把自己信得過(guò)的人安插到村委會(huì )班子。二是干預村集體財務(wù)收支。有些鄉鎮借“村財鎮管”的機會(huì )，搞“一平二調”，刮變種的“共產(chǎn)風(fēng)”，從而損害農民的利益。三是干預農民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權，為“逼農致富”，強迫農民種這種那，又無(wú)力幫助農民承擔市場(chǎng)風(fēng)險，結果加劇了政府與農民的緊張關(guān)系。 以上分析，說(shuō)的是一個(gè)道理，即鎮村之間存在三種性質(zhì)不同的關(guān)系，混淆之，或者“持其一、否其余”，都會(huì )造成這樣或那樣的矛盾、緊張甚至對抗。因此，我們要在區分不同關(guān)系性質(zhì)的同時(shí)，理清三者之間的聯(lián)系，才能從理論上回答基層提出的“怎么辦”。 黨的領(lǐng)導原則、村民自治原則、依法行政原則，猶如處理鎮村關(guān)系的三架馬車(chē)，并駕齊驅才能有效地治理鎮村社會(huì )。
黨的領(lǐng)導原則 我國是一個(gè)社會(huì )主義制度的國家，堅持黨的領(lǐng)導是一個(gè)不可動(dòng)搖的政治原則。
在中國搞村民自治，排斥、否定、脫離黨的領(lǐng)導，都將一事無(wú)成。因此，要把堅持和完善黨的領(lǐng)導作為推動(dòng)村民自治的強大制度力量。而黨支部應該貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想，使村民自治這一社會(huì )主義民主的偉大實(shí)踐大踏步前進(jìn)。然而，一些人自覺(jué)或不自覺(jué)地認為，強調黨的領(lǐng)導，就是為了一黨之私而壓制基層自治、壓制民主。這是一種偏見(jiàn)。
我們在調查中，看到許許多多農村的兩個(gè)文明搞得好，與當地黨的基層干部的勤奮有為分不開(kāi)來(lái)。再拿鶴村為例，當這個(gè)村莊衰落的實(shí)在不像樣子的時(shí)候，鎮政府借宣傳貫徹“三個(gè)代表”的東風(fēng)，及時(shí)派駐工作隊，使鶴村的面貌迅速朝好的方向發(fā)展。我們不否定，基層黨組織內部確有一些橫行鄉里、魚(yú)肉百姓的壞人，但這些蛻化變質(zhì)的土霸王畢竟是少數。因此，對于不服從黨支部領(lǐng)導的情形，要具體分析村支兩委的實(shí)際情況。如果村干部所排斥的還是一個(gè)合格的黨支部，那么，這樣的村干部如果不換思想就要換人；如果黨支部成員確實(shí)變質(zhì)了，鄉鎮黨委就要及時(shí)把有問(wèn)題的村支書(shū)或支委撤換掉。
村民自治原則 關(guān)于鄉鎮政府與村委會(huì )的指導與被指導原則的適應范圍，《村委會(huì )組織法》其實(shí)有比較明確界定，即限于“本村自治范圍內的事務(wù)”。村民自治范圍的事務(wù)，概括起來(lái)說(shuō)就是“本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，因為這些事務(wù)既要村民積極參與，也為村民所共享。在學(xué)術(shù)上，我們也可以把屬于村民自治范圍內的事情簡(jiǎn)稱(chēng)為“村務(wù)”，而把村委會(huì )協(xié)助或承辦的政府事務(wù)簡(jiǎn)稱(chēng)為“政務(wù)”。無(wú)論是“村務(wù)”，還是“政務(wù)”，其具體內容都是復雜多變的。就“村務(wù)”而言，主要包括辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調解民間糾紛，發(fā)展本村經(jīng)濟，管理本村集體土地和公共財產(chǎn)，發(fā)展文化教育等等。 事實(shí)上，村委會(huì )所擔負的工作，有許多是要配合鄉鎮政府的行政管理和社會(huì )服務(wù)工作及所謂“政務(wù)”。這些事務(wù)之所以是“政務(wù)”，是因為這樣的工作一般具有跨村性質(zhì)，需要鄉鎮政府組織牽頭、協(xié)調才能辦好。例如，合理利用自然資源、保護和改善生態(tài)環(huán)境、文化教育、公民教育、普法宣傳、社會(huì )主義精神文明建設等等，都不是一個(gè)村委會(huì )就能辦好的事情，而是一個(gè)地方各類(lèi)社會(huì )組織和成員的共同責任。這就是我們所講“鎮村治理”的具體含義。
屬于“本村自治范圍內的事務(wù)”，鄉鎮當然不能借行政權力來(lái)干預，應該嚴格遵守“指導與被指導”的關(guān)系原則。然而，鄉鎮政府有責任指導村委會(huì )如何開(kāi)展村民自治工作，有權力監督村委會(huì )是否依法開(kāi)展工作。例如，對于那些不及時(shí)、不真實(shí)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)的村委會(huì )，鄉鎮政府及時(shí)干預不僅是正當的，而且是必要的。對此，《村委會(huì )組織法》第22條已有明確規定。
依法行政的原則 依法行政是鄉鎮政府的基本行為準則和要求。鄉鎮政府對其所管轄的所有村莊，有合法的的管轄權和行政權，村民、村委會(huì )、村民代表會(huì )議、黨支部等村莊內的任何組織和個(gè)人，都不能以任何理由拒絕或不服從國家的基層政權機關(guān)的依法行政行為。因而，對于那些公開(kāi)抵制鄉鎮政府依法行政的村級組織，鄉鎮政府應當有權停止其職權，直接組織村委會(huì )或者黨支部的改選工作。否則，國家法治統一的原則就得不到制度保障，村級組織就有可能成為游離于國家法度之外的“法不入之領(lǐng)土”。 要建設一個(gè)法治社會(huì )，鄉鎮政府必須依法行政。而作為公民，村民不僅能夠以權利制約權力，而且要履行遵守國家的法規、完成法定國家任務(wù)的公民義務(wù)。公民權利和義務(wù)的統一，既是公民權利得以保護的前提條件，也是政府依法進(jìn)行社會(huì )管理、行使國家權力的社會(huì )基礎。因此，鎮村之間建構良性互動(dòng)關(guān)系，本身就是社會(huì )文明與進(jìn)步的標志。
四、結論與建議：在制度建設上實(shí)現黨的領(lǐng)導、依法行政和村民自治的有機結合
從我國的政治現實(shí)出發(fā)來(lái)看，鄉鎮與村莊之間建立了三重關(guān)系：一是鄉鎮黨委與村黨支部的關(guān)系；二是鄉鎮政府與村委會(huì )在自治事務(wù)范圍內的指導與被指導關(guān)系；三是鄉鎮政府與村級組織在行政事務(wù)上的管理和被管理的關(guān)系。第一重關(guān)系體現黨的領(lǐng)導原則；第二重關(guān)系體現村民自治原則；第三重關(guān)系體現依法行政的原則。這三重關(guān)系是一個(gè)有機的整體，以其中任何一個(gè)關(guān)系、一個(gè)原則來(lái)否定其他兩個(gè)關(guān)系、兩個(gè)原則，都會(huì )造成鎮村關(guān)系的失調，加劇鎮村關(guān)系的緊張局面。 在鎮村關(guān)系的調節和處理中，存在三種不當取向，一是以黨組織的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系來(lái)否定或取代另外兩重關(guān)系，這就會(huì )導致以黨代政，黨包辦一切的老毛��；二是以村民自治中的指導--被指導關(guān)系來(lái)否定和替代另兩個(gè)關(guān)系，這就容易導致政令不通，政府該管而不敢管的問(wèn)題；三是以政府依法行政中的管理和被管理關(guān)系來(lái)否定村民自治的原則或者取代黨的領(lǐng)導原則，導致村民自治制度行政化的傾向。這些錯誤的認識，不利于建設一個(gè)適合中國國情的鎮村治理結構，更不符合“三個(gè)代表”重要思想要求。
綜上所述，我們要以“三個(gè)代表”重要思想為指導，著(zhù)眼于治國安邦、強基固本的戰略高度，為建設適合我國政治發(fā)展需要的鎮村治理關(guān)系，而重新認識和把握鎮村政治關(guān)系。在基本政策方面，我們應該在建設鎮村治理有效結構的過(guò)程中，從制度上保證黨的領(lǐng)導、依法行政和村民自治的有機結合。從而加強和完善黨對農村工作的領(lǐng)導，強化政府依法行政，推進(jìn)農村基層的社會(huì )主義民主建設。
基于以上的研究與分析，在新一屆村民委員會(huì )選舉過(guò)程中我們提出下面幾個(gè)方面的政策思路：
在推進(jìn)農村基層民主政治建設的過(guò)程中必須堅持黨的領(lǐng)導，同時(shí)也必須要改善黨的領(lǐng)導。經(jīng)過(guò)建國后50多年的發(fā)展，特別是經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放的實(shí)踐，鎮村的社會(huì )環(huán)境及社會(huì )關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。這些變化主要表現在幾個(gè)方面：
�。�1）國家職能的變化導致了政府職能的變化，相應地也就引起了鎮村關(guān)系的變化；
�。�2）農民經(jīng)濟利益的變化帶來(lái)了他們在經(jīng)濟活動(dòng)中地位的變化，農村內部利益的調整需要有自己的組織，從而促使了鄉與村的關(guān)系變化；
�。�3）市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展促進(jìn)了政治的民主化發(fā)展，農民的自主性不斷提高，導致了鎮村關(guān)系的變遷。
作為黨在農村中的基層組織，必須審時(shí)度勢，與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)改善黨的領(lǐng)導來(lái)達到加強黨的領(lǐng)導的目的。指出：“各級黨委要學(xué)會(huì )在憲法和法律的范圍內加強和改善黨的領(lǐng)導。各級領(lǐng)導同志要敢于領(lǐng)導，善于領(lǐng)導，充分發(fā)揚民主，嚴格依法辦事�！秉h的農村基層組織領(lǐng)導要從農村基層民主政治建設中獲取新的途徑，學(xué)會(huì )用經(jīng)濟的方法，民主的方法、法制的方法、思想教育的方法組織農民，領(lǐng)導農民。
在農村基層民主建設中要堅持黨的領(lǐng)導，黨組織通過(guò)政治導向、組織建設、社會(huì )動(dòng)員、有效監督等方面的工作統籌農村工作的全局，協(xié)調行政、人大、司法、村民自治等組織之間的關(guān)系。同時(shí)各級黨的組織要積極研究農村基層民主的新情況、新問(wèn)題，善于總結經(jīng)驗，摸索規律，提高領(lǐng)導藝術(shù)和領(lǐng)導水平。
隨著(zhù)農村基層民主自治的展開(kāi)，農民民主自治意識的增強，農村基層干部的選拔與培養機制也需要作相應的改革，在改革過(guò)程中必須堅持黨管干部的原則，通過(guò)實(shí)踐逐步建立起體現公開(kāi)、公平、公正原則的干部選拔制度，使農村中的各類(lèi)人才資源得到充分的開(kāi)發(fā)和利用。
黨的農村基層組織在發(fā)揮領(lǐng)導核心作用的同時(shí)，要尊重其他組織的地位和作用，尊重農民的主人翁地位，支持和保障農民依法直接行使民主權利。堅決克服少數黨員干部搞家長(cháng)制、個(gè)人說(shuō)了算等錯誤作法。堅決查處壓制和破壞民主，侵害農民民主權利的行為。
加強農村黨員隊伍建設，堅持黨要管黨，從嚴治黨的原則，把黨員教育好、管理好，使他們提高素質(zhì)，增強黨性。農村黨員要帶頭執行黨和國家的各項法律和法規，在農村基層民主政治建設的過(guò)程中發(fā)揮先鋒模范作用。只有這樣才能改善黨的領(lǐng)導，最終實(shí)現黨的領(lǐng)導。
在轉變政府職能過(guò)程中積極探索鎮村治理的途徑與模式。在農村基層民主自治的格局下，作為國家在農村地區的行政組織的鄉鎮人民政府也需要轉變職能，由單一的行政管理型向管理、服務(wù)與指導型轉變。強化鄉鎮政府在對農村公共事務(wù)的管理與服務(wù)方面的職能，提高政府的行政效率，淡化政府行政對村民自治組織的覆蓋和過(guò)渡干預，通過(guò)對村民自治組織和其他社會(huì )力量的合理利用來(lái)降低政府成本。在目前一些地區村民自治組織發(fā)育尚未成熟的情況下，政府仍負有指導的責任，即在政府倡導和指導下，依靠鎮村的力量，利用鎮村的資源，解決鎮村的問(wèn)題，發(fā)展鎮村的各項事業(yè)，以達到鎮村治理的目標。
規范和完善行政指導規則。在政策協(xié)調與行政指導方面，一是要加強政策導向的宣示以對發(fā)展進(jìn)程有所規劃。國家層面要加強綜合協(xié)調，要為各個(gè)系統的基層組織尤其是黨的基層組織與村民自治組織的協(xié)調和統一制定基本的指導方針，厘清兩者之間的關(guān)系，發(fā)揮各自應有的作用。二是要規范行政指導工作，提高行政指導水平。村民自治的行政指導工作也要規范化、制度化。此外，還要規范行政指導行為。行政指導主要是政策引導、總體規劃、調查研究、檢查監督、總結示范等，而決非包辦代替。三是要強化村民自治示范活動(dòng)和積極開(kāi)展不同層面、不同形式的培訓活動(dòng)。
積極探索與村民自治體制相吻合的鄉鎮一級的行政管理體制。理順各種關(guān)系。使村民自治制度與縣鄉人民代表大會(huì )制度、鄉鎮領(lǐng)導體制和農村黨支部的領(lǐng)導制度協(xié)調一致，是村民自治得以良性發(fā)展的關(guān)鍵。要解決好這一問(wèn)題，就應適應村民自治的要求來(lái)調整和完善相關(guān)的制度。
進(jìn)一步加強村民自治的制度化建設。完善農村基層民主即實(shí)行村民自治是保證農村基層群眾直接行使民主權力的一項重要制度。村民自治的制度化建設仍是要圍繞四個(gè)民主進(jìn)行，以實(shí)現“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”為目標，實(shí)行真正的“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督”是村民自治的實(shí)質(zhì)性?xún)热�，也是農村基層民主的本質(zhì)特征。目前特別是要著(zhù)重程序性方面的技術(shù)設計。
從廣州市目前的情況來(lái)看，民主選舉仍是重點(diǎn)。因為民主選舉是村民自治的基礎和前提條件，選舉涉及的面很廣，是全體村民關(guān)注的焦點(diǎn)。選舉制度中存在的問(wèn)題將直接影響整個(gè)村民自治制度的發(fā)展。 在廣州市首屆村委會(huì )直選時(shí)，整個(gè)選舉過(guò)程是以一場(chǎng)類(lèi)似群眾運動(dòng)的方式進(jìn)行的，來(lái)的快，去的也快。一些地方在群眾尚未搞清楚事情的來(lái)龍去脈的情況下，整個(gè)過(guò)程已經(jīng)結束了。隨著(zhù)農村民主自治深入發(fā)展，村委會(huì )直選成為農村中每隔三年的一項重要工作，農民在政治上逐漸成熟，并且了解和掌握了選舉的游戲規則，一些農村中的政治活躍分子（農民政治家）會(huì )合法地走出來(lái)，基于自己或所代表群體的利益提出政治訴求。對此黨政部門(mén)和村民直選的組織者不僅在思想上有所準備，還要在村民自治的理論和法律方面做好充分的準備。
民主管理和民主決策是村民自治的關(guān)鍵。村級民主決策的主體、原則、內容和程序在《村民委員會(huì )組織法》中都有規定，完善村級民主決策機制是村民自治的根本，是廣大村民行使民主權利的前提，關(guān)鍵是明確主體、規范程序。尤其是村民大會(huì )、村民代表會(huì )議、村務(wù)公開(kāi)等制度的建設，要緊密結合村委會(huì )的選舉，規范村民代表的選舉，理清村民代表會(huì )議與村民會(huì )議及村委會(huì )的關(guān)系，把村民代表會(huì )議與村委會(huì )和村民會(huì )議有機地結合起來(lái)，形成村民會(huì )議或村民代表會(huì )議民主決策，村委會(huì )管理村務(wù)，村民積極參與的農村治理格局。
目前廣州市大部分農村都制定相應的村民自治章程、民主決策制度及經(jīng)濟管理制度等，但要將這些寫(xiě)在紙上的條文落在實(shí)處尚有許多工作要做。村委會(huì )對本村的決定及日常事惡管理要向農民及時(shí)反饋，保證實(shí)現村務(wù)公開(kāi)，尤其是財務(wù)公開(kāi)。理財問(wèn)題一直是農村工作的難點(diǎn)，在民主管理和民主決策的過(guò)程中，建立公開(kāi)、透明的財務(wù)制度，規范村干部財務(wù)管理權限是解決理財問(wèn)題的好辦法。這樣做就避免了出現腐敗問(wèn)題和才想辦法解決的被動(dòng)狀況，讓農民切切實(shí)實(shí)地當好主人翁，真正體現“自”與“治”的結合。
民主監督是村民自治的保障。監督是保證決策正確執行的有效措施。對村民委員會(huì )的監督一般有兩種方式，即黨支部監督和村民監督。前者首先是黨要管黨，其次是保證黨的路線(xiàn)、方針、政策的貫徹執行。后者監督的方法和有效性正在逐步建立。我們認為，除了由村民大會(huì )或由村民代表大會(huì )在重大問(wèn)題上的審議和監督外，鼓勵建立農村輿論監督的機制將是農村村民自治民主監督的有效工具。
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