強化街道辦事處在城市管理中基礎地位的調查與思考

　　城市管理是一項系統工程，涉及面廣、情況復雜、矛盾多，是城市工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。加強城市管理，既是發(fā)揮城市整體功能，促進(jìn)經(jīng)濟、社會(huì )協(xié)調有序發(fā)展和兩個(gè)文明建設的重要保障，也是人民群眾切身利益和現代化城市整體形象的集中體現。搞好城市管理，關(guān)鍵在基層，重點(diǎn)也在基層。為適應現代化城市建設和發(fā)展的需要，1999年，市委、市政府作出了《關(guān)于加強城市管理工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），《決定》就城市管理中的“責任與權利、事權與財權、管人與管事相統一”，以及實(shí)行市、區兩級政府分工負責和市、區、街道三級管理的城市管理體制等作出了明確規定。一年多來(lái)，《決定》貫徹落實(shí)情況如何對此，我們進(jìn)行了專(zhuān)題調研。

　　一、街道辦事處在城市管理工作中的現狀

　�。ㄒ唬┕芾眢w制情況

　　街道城管工作是城區各街道辦事處的重要職責。在街道辦事處領(lǐng)導成員的分工上，一般由一名副主任分管此項工作。街道辦事處內設城管科和城建監察總隊，一般定編為5-6人。部分街道辦事處根據需要聘請了一些義務(wù)城管人員，他們主要協(xié)助街道城管人員在一些重要地段進(jìn)行監督管理。城管科的主要職責是負責對本轄區內的城市規劃、市政工程、公用事業(yè)、市容環(huán)境衛生、園林綠化等的監督、檢查和管理，以及法律、法規授權或者行政主管部門(mén)委托實(shí)施行政處罰，并對口市、區級12個(gè)部門(mén)。而市、區級12個(gè)部門(mén)則分別對街道城管工作相對應的方面進(jìn)行領(lǐng)導、管理、檢查、驗收。由于執法機構多，職能交叉，造成街道辦事處很多時(shí)候工作上“撞車(chē)”的現象。在市、區級部門(mén)實(shí)行機構改革之后，這種狀況有所好轉，但多頭指揮的管理體制基本未變，致使街道城管工作存在工作任務(wù)變化無(wú)常、工作安排無(wú)序、工作主動(dòng)性不強的狀況，基本上是在圍繞上級部門(mén)的各類(lèi)“檢查”開(kāi)展工作。

　　壓濾機濾布（二）財政體制情況

　　我市城區各街道辦事處的財政收入基本上由包干經(jīng)費（區財政承擔）、稅收分成和其他收入三方面構成。由于區情不同，各區街道辦事處之間也存在一些具體差異。如有的街道辦事處包干經(jīng)費為零，有的街道辦事處稅收超收部分全返（因國稅的75%要上繳中央財政，所以國稅的全返指上繳后余下的25%）。例如，某區街道辦事處包干經(jīng)費為在職人員每人每年5800元，含人頭經(jīng)費、公用經(jīng)費、公醫經(jīng)費、增資及其他經(jīng)費，人均每月不足500元，僅占工資支出的50%左右。稅收返還分別確定地稅、國稅的任務(wù)數、奮斗數。完成任務(wù)數按3%分成，奮斗數按10%分成，超奮斗數部分全返。其他收入除財政劃撥的包干經(jīng)費和稅收分成外，街道辦事處自己還有市場(chǎng)管理、“出攤占道”、罰沒(méi)返還等收入，共同構成街道辦事處財政收入的總和。而街道辦事處的財政支出包括不斷增長(cháng)的工資、福利、業(yè)務(wù)經(jīng)費等基本支出，公益事業(yè)支出以及招商引資和稅收引進(jìn)獎勵等其他支出�？偟那闆r是，由于財政體制將街道辦事處稅收任務(wù)與財政收入掛鉤，我市行使社會(huì )管理職能的街道辦事處肩負著(zhù)與企業(yè)一樣的創(chuàng )收任務(wù)，必須為維持生計和發(fā)展做出種種努力，盡可能多地獲得稅收分成、引稅返還和其他收入，滿(mǎn)足支出需求。所以，城區各街道辦事處的主要精力都用在創(chuàng )收上。

　�。ㄈ�）城管工作的成效

　　近幾年，我市堅持依法治市，依法治街，依法施治，提出了“建管并重，建管同步”的思路，制定了一系列城管工作的法規和配套政策，如市委、市政府的《決定》，使城管工作逐步規范，管理水平不斷提高，在全國省會(huì )城市中率先獲得并保持了“國家衛生城市”稱(chēng)號，并先后進(jìn)入了“全國城市投資環(huán)境40優(yōu)”、“全國環(huán)境整治優(yōu)秀城市”、“中國優(yōu)秀旅游城市”行列。

　　街道辦事處作為區政府的派出機構，是直接面對廣大群眾的最基層部門(mén)，具有管界劃分清晰，管理人員對轄區情況熟悉，能及時(shí)發(fā)現并解決問(wèn)題，群眾基礎雄厚等優(yōu)勢，所以在治理城市臟亂差，強化日常管理等方面，協(xié)助政府解決好“渣子、攤子、車(chē)子”幾大頑癥起了較大作用。特別是在《決定》下發(fā)不久，市、區政府就打響了拆除一環(huán)路以?xún)纫约皷|西南北四條主要入城通道占道亭棚攤點(diǎn)即整頓市容秩序戰役，各城區街道辦事處都及時(shí)建立健全了組織機構，落實(shí)人員，明確職責、任務(wù)，加大投入；并進(jìn)行廣泛深入的動(dòng)員，作了周密的安排部署；同時(shí)，積極行動(dòng)，從全局利益出發(fā)，局部利益服從整體利益，清理各類(lèi)出攤占道違章行為，做到座商歸店、車(chē)輛歸點(diǎn)、農貿歸市，取得了階段性的成果。

　　二、當前街道城管工作存在的薄弱環(huán)節

　　市委、市政府《決定》頒發(fā)后，城區各街道辦事處增強了信心，加強了對城市管理的領(lǐng)導，城市管理中的一些突出問(wèn)題也得到了初步治理。但是，從依法治市、依法治街的高度看，我市貫徹落實(shí)《決定》以及街道辦事處的城管工作還存在一些亟待解決的問(wèn)題，主要表現在：

　�。ㄒ唬┤狈ε涮椎膶�(shí)施辦法，貫徹落實(shí)《決定》仍只停在文件上。市委、市政府《決定》已經(jīng)下發(fā)一年多了，但至今沒(méi)有一個(gè)具體的《實(shí)施意見(jiàn)》或《實(shí)施辦法》。市政府曾經(jīng)擬了一個(gè)60條的實(shí)施意見(jiàn)，由于在征求意見(jiàn)時(shí)，市級有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)分歧較大，認為要等機構改革以后才能出臺，從而造成《決定》中要求的城市管理工作的重心并未真正下移，以致各街道辦事處在城管工作中仍如以前一樣處于“看得見(jiàn)的管不著(zhù)，管得著(zhù)的看不見(jiàn)”的狀態(tài)中。

　�。ǘ�）街道城管工作責、權、利分離，缺少動(dòng)力。街道辦事處在城市工作中承擔著(zhù)大量的管理職能和治理任務(wù)。但是，其執法權限極為有限，這樣就形成了責任與權限的不匹配，使管理工作乏力。城市管理工作是大量具體繁雜的工作，如治理環(huán)境臟亂差、禁止和拆除違章搭建、制止破墻開(kāi)店、取締占道經(jīng)營(yíng)、糾正車(chē)輛亂停亂放等，沒(méi)有相應的權和利作保障，缺少行政手段，使街道辦事處對城管工作顯得力不從心。目前，不少具有執法主體資格的部門(mén)，由于注重辦證、審證的收費，因而多采用罰款方式來(lái)處理違規現象，結果使一些違規人員以罰款單充當“合法手續”繼續違規，形成違規—罰款—再違規—再罰款的惡性循環(huán)，不但增加了街道辦事處的工作量，而且使問(wèn)題日積月累，成為頑癥。雖然市委、市政府《決定》中明確在城市管理中實(shí)行“兩級政府、三級管理”體制，以強化街道辦事處在城市管理中的基礎地位，但在具體落實(shí)中，由于沒(méi)有具體的實(shí)施辦法，以致條塊責權分離、脫節的問(wèn)題仍然比較普遍。

　�。ㄈ�）街道城管人員素質(zhì)參差不齊，形象欠佳。街道辦事處城管工作人員素質(zhì)高低，是直接關(guān)系《決定》能否在基層得到貫徹落實(shí)的關(guān)鍵之一。就目前街道辦事處城管人員的組成來(lái)看，不適應任務(wù)需要的問(wèn)題還比較突出：一是部分城管監察隊員文化層次較低，分析、處理問(wèn)題的能力受到局限；二是一些城管監察隊員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不適應工作需要，其中有一部分人越權執法、隨意執法，甚至出現為一些違法違規人員充當“保護傘”、“守門(mén)神”的現象，這在群眾中微辭不少；三是城管監察隊員多數為事業(yè)編制，沒(méi)有納入行政編制系列，在《行政處罰法》頒布實(shí)施后，潛伏著(zhù)較大的危機和不穩定因素。

　�。ㄋ模┙值莱枪芄ぷ鞅Ｕ洗胧┎坏轿�，缺乏活力。一是經(jīng)費無(wú)保障。街道城管工作所需經(jīng)費由街道辦事處自身財力解決，每年要為此付出數萬(wàn)元甚至更多的資金。比如聘請的城管協(xié)管員，他們的月工資待遇由區城管監察部門(mén)負責每人50元，其余由街道辦事處補貼至最低界限以上（200元以上）。城管工作的某些政策性收費，如破墻開(kāi)店、占道經(jīng)營(yíng)等收費以及罰沒(méi)收入，均由市、區級有關(guān)部門(mén)收取。因此，街道城管工作在經(jīng)濟收支上入不敷出，從而把城管視為包袱，缺乏搞好城管工作的主動(dòng)和熱情。二是辦公條件差，濾布人員待遇低。部分街道城管工作缺乏交通工具，無(wú)正規著(zhù)裝，無(wú)佩帶標志，管理、執法有失嚴肅性，在公眾面前形象差，難于得到社會(huì )認同。部分街道辦事處由于給城管工作人員下達有創(chuàng )收任務(wù)，而城管工作人員由于在城管中花費時(shí)間多，相對完成經(jīng)濟任務(wù)差，從而待遇普遍較低，造成街道城管工作無(wú)人愿干，城管隊伍不穩定。部分街道辦事處為追求自身利益，靠罰款“以收代支”，因此對城管工作是“重利輕管，以罰代管”。

　　三、關(guān)于強化街道辦事處在城市管理工作中基礎地位的建議

　　街道辦事處是城市管理的穩固基石和中堅力量，城市管理能否上臺階、見(jiàn)成效，在一定程度上取決于街道辦事處能否正常發(fā)揮作用。要使街道辦事處真正在城市管理中起到基石作用，只有加強街道辦事處的建設，界定其位置，完善其功能，調動(dòng)其潛能，徹底解決街道辦事處存在的問(wèn)題和困難，才能保證城市管理運轉通暢、見(jiàn)效顯著(zhù)。建議從以下幾方面提高認識，解決問(wèn)題，加強工作：

　�。ㄒ唬┘涌炝⒎�，建章立制，解決“位”的問(wèn)題

　　街道辦事處作為城市管理的基礎，其主要職責是依據法律、法規、規章和區政府的授權，對轄區內的社區服務(wù)、社會(huì )治安綜合治理、精神文明建設、街道經(jīng)濟發(fā)展，行使組織領(lǐng)導、綜合協(xié)調、監督檢查的行政管理職能，負責本轄區地區性、社會(huì )性、群眾性的工作。對轄區內的城市建設和城市管理參與或行使分級管理、綜合協(xié)調、行政執法等職權，指導居委會(huì )搞好社區管理和服務(wù)。隨著(zhù)城市經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展，街道辦事處在城管方面的法律地位只能加強不能削弱。

　　首先，通過(guò)對我市已實(shí)施的有關(guān)城管法規的修訂或制定新的地方性法規，明確城市管理的內容、范圍、執法主體，執法體系中的職責分工、執法程序、處罰條款等，明確賦予街道城管一定的行政執法權和處罰權。同時(shí)，將街道城管隊伍納入公務(wù)員系列，使其具有真正的執法權。比如北京市已出臺了《北京市街道辦事處工作規定》，其中明確規定，街道辦事處是區政府的派出機構，是轄區城市管理的行政主體，搞好城市管理是街道辦事處的重要職責。因此，街道辦事處有權有責，依法參與和主持轄區的城市管理各項工作；也有權有責，依法協(xié)調轄區內所有單位在本轄區內的相互關(guān)系，督促轄區內各單位服從并完成城市管理各項任務(wù)。

　　其次，市政府應盡快出臺《決定》的《實(shí)施意見(jiàn)》或《實(shí)施辦法》，保證“三級管理”盡早落到實(shí)處，確保政令暢通，使城市管理工作的重心真正下移。

　�。ǘ�）理順體制，下放權力，解決“權”的問(wèn)題

　　加強城市管理，關(guān)鍵是體制。城市管理體制是否科學(xué)，關(guān)系到城市管理的效能，關(guān)系到城市功能的發(fā)揮。目前我市城市管理體制上的問(wèn)題主要是條塊分割，統一管理與分級管理未能有機結合，存在著(zhù)管理職責不清，有利的都去管，無(wú)利的無(wú)人管的狀況�！皦K”過(guò)多地承攬了本就由“條”、社會(huì )組織和企業(yè)承擔的任務(wù)，而“條”則過(guò)多地集中了城市綜合管理和資源配置的權力，形成了有權的因為力量有限等原因而無(wú)法管到底，有力量管得過(guò)來(lái)的又無(wú)權去管的狀況。街道辦事處能否享有相應的事權，是發(fā)揮其作用，強化其城市管理基礎地位必須解決的重要問(wèn)題。

　　一是健全街道*作層，使街道職能“五臟俱全”。要結合政府機構改革，理順條塊關(guān)系，相應明確各“條”在“塊”里的機構歸屬，按照屬地、高效的原則，原則上能歸街道管的盡可能歸街道管，將各“條”的職能遷移到街道之中。

　　二是條塊聯(lián)動(dòng)，共同加強對第三級的管理，使街道的責任和權利統一起來(lái)。要賦予街道辦事處必要的城市管理事權，如城市規劃監督管理權、住宅小區竣工驗收權、衛生管理權、城市管理執法權、文明單位一票否決權等，以發(fā)揮和調動(dòng)其積極性和創(chuàng )造性。對暫時(shí)不能下放、授權或委托執行的權力，應設立條、塊責任制和工作協(xié)調配合制度，以減少管理漏洞和死角。

　　只有通過(guò)健全體制，事權下放，增強街道辦事處自身的區域管理、社區服務(wù)、文明建設、綜合治理、經(jīng)濟發(fā)展等方面的綜合協(xié)調能力，才能從根本上解決街道辦事處“無(wú)權辦事”的狀況。

　�。ㄈ�）費隨事轉，財力下沉，解決“錢(qián)”的問(wèn)題

　　城市管理是一項需要財力支撐的工作。而街道辦事處缺乏管理經(jīng)費是一個(gè)普遍存在，帶有共性的問(wèn)題。

　　要解決這個(gè)問(wèn)題，就必須切實(shí)做到“條隨塊轉”、“費隨事轉”。建議取消現行財政經(jīng)費包干的管理辦法，街道辦事處的收入納入預算管理，還街道經(jīng)濟管理職能給政府經(jīng)濟及稅務(wù)等部門(mén)，密切街道辦事處與稅務(wù)部門(mén)在稅務(wù)征收方面的配合，擴大稅收征管面，調整條塊的收費分配比例，以塊為主。街道辦事處要切實(shí)轉變職能，實(shí)行政企分開(kāi)，把城市管理作為首要任務(wù)來(lái)抓。同時(shí)可采取拔一些專(zhuān)項經(jīng)費，對街道辦事處服務(wù)性行業(yè)給予政策上的免稅，街道辦事處堅持實(shí)行有償服務(wù)收取費用等渠道，確保街道辦事處進(jìn)行城市管理“有錢(qián)辦事”。另外，居委會(huì )在街道辦事處的領(lǐng)導、指導下，通過(guò)搞好社區有償服務(wù)、低償服務(wù)、無(wú)償服務(wù)抓好社區管理和服務(wù)工作。

　�。ㄋ模�強化管理，建好隊伍，解決“人”的問(wèn)題

　　目前，街道辦事處存在機構設置不盡合理，年齡結構老化，招聘的城管協(xié)管人員大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規培訓、業(yè)務(wù)素質(zhì)低、執法能力不強、執法活動(dòng)不規范、不文明執法，甚至野蠻執法現象也時(shí)有發(fā)生，在社會(huì )上造成了不良影響。居委會(huì )的干部也大多是一些老年人，且待遇偏低，不能充分發(fā)揮居委會(huì )的作用，更不可能協(xié)助街道辦事處完成大量的、繁雜的城市管理工作。

　　要解決這些問(wèn)題，街道辦事處必須引入競爭機制，以事定崗，優(yōu)化人員配置，實(shí)行“一人多崗，一崗多能”的用人制度，建立能進(jìn)能出的用人機制，提高工作效率。加強對城建監察隊伍和招聘人員的培訓、監督和管理，不斷提高他們的自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，并完善管理制度，狠抓城市管理隊伍的建設。街道辦事處還要加大對居委會(huì )的領(lǐng)導和指導，直接委派工作能力強有責任心的優(yōu)秀干部到居委會(huì )任職，充分發(fā)揮居委會(huì )的作用。唯有這樣，才能從根本上鞏固城市管理的基礎。

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