淺析存量債務(wù)置換的宏觀(guān)效應的論文
一、債務(wù)置換是增強積極財政政策力度的措施
我國從2009年起至201X年已連續6年實(shí)施積極財政政策。上一輪積極財政政策實(shí)施周期僅為4年(1998～2002年)。顯然，這一輪積極財政政策實(shí)施周期長(cháng)。我國的積極財政政策屬于高強度擴張型，突出表現是減稅增支并舉。近年來(lái)，年度減稅額占年稅收總額比重接近3%，赤字率達到2%左右。200X年之后，為應對經(jīng)濟下滑，發(fā)達經(jīng)濟體也采取了減稅措施，但減稅規模遠小于中國，年度減稅額占年度稅收總額的比重不到1%。同時(shí)，支出政策也是緊縮型的。目前，我國經(jīng)濟增長(cháng)下行壓力仍未減弱，這迫使我們今后一段時(shí)間仍要繼續采行減稅增支型高強度積極財政政策，而且力度還要加大。對中國來(lái)講，加大積極財政政策力度絕非易事，而是一個(gè)非常棘手的矛盾重重的困局。201X年稅收增長(cháng)率回落到一位數，201X年第一季度稅收增長(cháng)率僅為1.2%，年度稅收增長(cháng)率與經(jīng)濟增長(cháng)率之差不足三個(gè)百分點(diǎn)已成為趨勢。這說(shuō)明市場(chǎng)因素不支持稅收高增長(cháng)。
換言之，在政策性減稅力度加大的背景下，如果市場(chǎng)因素反過(guò)來(lái)推動(dòng)稅收增長(cháng)，那么，市場(chǎng)力量的對沖會(huì )使稅收總體平衡增長(cháng)，進(jìn)而實(shí)現稅收政策目標與支出政策目標的相對平衡。20XX～201X年稅制改革導致減稅規模不斷擴大，但經(jīng)濟高增長(cháng)推動(dòng)了稅收增長(cháng)，兩者對沖使赤字率相對平穩。然而現在的情形恰好相反，稅制改革要減收、經(jīng)濟增長(cháng)率下滑也要減收。反過(guò)來(lái)，支出需求剛性增長(cháng)勢頭強勁。這使得我們只能竭盡全力提高赤字率，201X年赤字跳增20%的規模，赤字率達到2.3%。但問(wèn)題是這種單純依靠擴大當年赤字來(lái)擴張支出做法越來(lái)越難以為繼。因為赤字和減收主要都發(fā)生在中央。201X～201X年，中央財政赤字從8500億元增至11200億元。此間，中央稅收增長(cháng)率低于地方稅收增長(cháng)率。201X年第一季度中央稅收增長(cháng)率為負，地方稅收增長(cháng)率為正數。其中主要原因是增值稅和企業(yè)所得稅的減收主要發(fā)生在中央、進(jìn)口環(huán)節增值稅和消費稅及關(guān)稅收入，而這些又都處于下降勢態(tài)。
二、債務(wù)置換有助于增強貨幣政策穩增長(cháng)的有效性
貨幣政策是政府反周期的主要手段之一，其有效性集中體現為擴張出來(lái)的貨幣能夠快速注入實(shí)體經(jīng)濟。20XX年后，發(fā)達經(jīng)濟體在政府債務(wù)危機的背景下，只得倚重貨幣擴張來(lái)刺激經(jīng)濟增長(cháng)，形成了緊財政、松貨幣的宏觀(guān)政策搭配框架。然而實(shí)際情況是，歐洲、美國、日本的貨幣擴張都沒(méi)能把本地區經(jīng)濟拖出低增長(cháng)境地，其中至為關(guān)鍵的原因是利率引致不出投資擴張和消費貸款需求擴張。我國現在也出現了類(lèi)似情況，降準、降息的結果是固定資產(chǎn)投資增長(cháng)率并沒(méi)有增長(cháng)。201X年前4個(gè)月，固定資產(chǎn)投資增長(cháng)率降至12%，比201X年同期少5個(gè)百分點(diǎn)。
因此，必須在財政政策協(xié)調貨幣政策進(jìn)而提高后者有效性上做文章。地方政府存量債務(wù)置換恰恰可以起到這種作用。首先，增發(fā)地方政府債券償還銀行貸款本金后，相關(guān)項目推進(jìn)續建還要再融資，會(huì )使更多資金流入實(shí)體經(jīng)濟。同時(shí)，在建工程續建勢必對相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到助推作用。有鑒于此，推出地方政府存量債務(wù)置換措施之后不久，三部委又發(fā)布了妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問(wèn)題的意見(jiàn)(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)。這和債務(wù)置換實(shí)際上是姊妹篇。
三、債務(wù)置換是建立地方政府債務(wù)應急處置機制的初步探索
新《預算法》明確規定國務(wù)院要負責建立地方政府債務(wù)應急處置機制。那么，如何建立應急處置機制呢?建立地方政府債務(wù)應急處置機制理應首先界定什么是緊急情況。但截至目前，政府并未對此作出明確界定。從理論上講，政府債務(wù)緊急情況有三種：一是資不抵債;二是無(wú)法償還到期債務(wù);三是債務(wù)發(fā)不出去。近年來(lái)，歐債危機的基本特征是負債率和債務(wù)率雙高，年度財政支出債務(wù)依存度高達30%以上，而且發(fā)債成本節節攀升使債務(wù)發(fā)行可持續性大幅遞減。目前我國地方政府還未出現明顯的'債務(wù)危機。但值得警惕的是，根據審計署的審計報，在2012年時(shí)部分地區的債務(wù)率就已超過(guò)100%，償債率超過(guò)20%。這種情況算不算緊急呢?從理論上講，應該算。因為債務(wù)率超過(guò)100%說(shuō)明債務(wù)已不可持續，應當盡早停止舉債。償債率超過(guò)20%更是表明償債能力已達極限。
因此，不管今后如何界定什么是地方政府債務(wù)緊急情況，現在開(kāi)始研究推出化解當期相對高風(fēng)險債務(wù)確有必要。進(jìn)一步說(shuō)，201X年地方政府到期債務(wù)高達1.8萬(wàn)億元，相當于當年地方一般預算收入和政府性基金收入的20%。按照35個(gè)省級預算單位計算平均為514億元�？梢�(jiàn)，償債壓力比較大。特別要指出的是，中國的地方政府債務(wù)區域分布與財政收入區域分布是高度不對稱(chēng)的。截至201X年，一些經(jīng)濟落后省份的債務(wù)率反而高過(guò)經(jīng)濟發(fā)達省份，如貴州、云南、湖北、海南等省的債務(wù)率超過(guò)廣東省10個(gè)百分點(diǎn)以上，其中貴州省甚至超出近30個(gè)百分點(diǎn)。在這種背景條件下，不采取新的措施根本無(wú)法保證201X年的到期債務(wù)如期償還。
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