對農業(yè)科技資源公共性研究農科論文
一、農業(yè)資源的稀缺性:凸顯農業(yè)科技創(chuàng )新
我國是農業(yè)大國,農業(yè)作為農業(yè)大國的基礎產(chǎn)業(yè),擔負著(zhù)長(cháng)期確保主要農產(chǎn)品有效供給的重任。土地是農業(yè)生產(chǎn)中不可替代的最基本的生產(chǎn)資源,其數量、質(zhì)量和位置都直接制約農業(yè)生產(chǎn)。但自然界中土地的數量是有限的,是不可再生的。近些年,盡管?chē)栏衤鋵?shí)基本農田保護條例、耕地保護制度,但隨著(zhù)我國城鎮化進(jìn)入快速發(fā)展階段,耕地資源出現“三少”,即人均耕地少,高質(zhì)量的耕地少,耕地后備資源少,并且減少趨勢日趨加速,最終對農業(yè)生產(chǎn)用地產(chǎn)生一定的“擠出效應”。因此,未來(lái)農業(yè)的發(fā)展,農產(chǎn)品產(chǎn)量的增加,必須走內涵擴大再生產(chǎn)的路徑,借助科技的力量提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率來(lái)突破農業(yè)資源的約束。
二、農業(yè)科技的社會(huì )性:政府發(fā)揮主導作用
“實(shí)現農業(yè)持續穩定發(fā)展,長(cháng)期確保農產(chǎn)品有效供給,根本出路在科技。農業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎支撐,是突破資源環(huán)境約束的必然選擇,是加快現代農業(yè)建設的決定力量,具有顯著(zhù)的公共性、基礎性、社會(huì )性�！盵2]社會(huì )性,通常是指那些對人類(lèi)整體運行發(fā)展有利的基本特征,如利他性、服從性等。農業(yè)科技的社會(huì )性是指農業(yè)科技和農業(yè)本身一樣具有保障國家糧食安全和生態(tài)安全的重要社會(huì )功能。[3]國家糧食安全是政府[:請記住我站域名/]維護社會(huì )治安,保護社會(huì )穩定的基礎,也是政府實(shí)現其社會(huì )職能的重要體現。多年來(lái),糧食安全和增產(chǎn)增收一直是“三農”問(wèn)題的焦點(diǎn),從中央到地方始終將“米袋子”、“菜籃子”和“錢(qián)袋子”工程作為重要工作來(lái)抓,尤其是“米袋子”實(shí)行省長(cháng)負責制。由于各部門(mén)重視農業(yè)、支持農業(yè),2011年我國糧食生產(chǎn)實(shí)現了八連增,產(chǎn)量創(chuàng )新高達到11 424億斤。[4]但2012年面臨新挑戰:從國內看,主要農產(chǎn)品供求矛盾突出。
一方面,主要農產(chǎn)品的需求保持剛性增長(cháng)。人口數量增長(cháng)、農民進(jìn)城務(wù)工增多、城鄉居民消費結構升級帶動(dòng)消費需求快速增長(cháng)。目前,全國糧、油、肉的年消費量分別達5.5億噸、2 400萬(wàn)噸、8 000萬(wàn)噸左右,并以糧食每年250萬(wàn)噸、植物油100萬(wàn)噸、肉200萬(wàn)噸的速度繼續增長(cháng)。[5]另一方面,主要農產(chǎn)品供給能力不足。農業(yè)作為一個(gè)特殊的生產(chǎn)部門(mén),受氣候條件、土地資源緊張的影響,波動(dòng)大,穩產(chǎn)增產(chǎn)難度也大大增加。從國際看,國際市場(chǎng)無(wú)法保障我國糧食供給和糧食安全。一是世界主要糧食庫存消費比屢創(chuàng )新低,糧食供給緊張狀況難以緩解。二是世界主要產(chǎn)糧國強化了對糧食出口的政治干預。近年來(lái),由于自然災害影響,特別是2008年以來(lái)國際金融危機的沖擊,一些糧食主產(chǎn)國頒布了糧食出口禁令,給我國糧食供給造成一定負面影響�！盁o(wú)糧不穩”,為了保障國家糧食安全,穩定農業(yè),政府必須把加快推進(jìn)農業(yè)科技創(chuàng )新問(wèn)題排在國家經(jīng)濟發(fā)展戰略的優(yōu)先地位。
三、農業(yè)科技的公共性:財政承擔主要責任
財政是政府施政的基本物質(zhì)手段。農業(yè)科技的公共性決定財政承擔主要責任,主要原因是:第一,農業(yè)科技具有非競爭性。農業(yè)生產(chǎn)的重要特征是利用生物有機體的自身繁殖功能進(jìn)行的生產(chǎn)。那么,當此類(lèi)技術(shù)被提供,并不會(huì )因為增加農業(yè)技術(shù)的使用而增加其他使用者的使用成本,從而很難為其提供者或擁有者帶來(lái)收益。
這就使得農業(yè)技術(shù)產(chǎn)生的利益與其高成本不對稱(chēng)。一項農業(yè)技術(shù)的研發(fā),需要科研單位付出大量的人力、物力、財力,并且研發(fā)活動(dòng)存在著(zhù)有可能失敗的風(fēng)險。因此,對于以盈利為目的企業(yè)、個(gè)人不愿意或沒(méi)有能力提供此類(lèi)技術(shù)。第二,農業(yè)技術(shù)具有非排他性。農業(yè)生產(chǎn)主要是在露天大田進(jìn)行,一切生產(chǎn)過(guò)程和技術(shù)要領(lǐng)都是公開(kāi)的,很難對農業(yè)技術(shù)進(jìn)行保密,阻止農民相互學(xué)習利用新技術(shù)。
即使有明確私人產(chǎn)權的專(zhuān)有性農業(yè)技術(shù),也很難排他。如農業(yè)技術(shù)專(zhuān)利權,由于專(zhuān)利技術(shù)的大部分知識內容必須公開(kāi),這就為其他企業(yè)免費獲取信息進(jìn)行模仿提供機會(huì )。此外,農產(chǎn)品作為人類(lèi)生存的物質(zhì)基礎,但由于農產(chǎn)品需求缺乏彈性,容易產(chǎn)生“谷賤傷農”,使得部分農民認為采用新技術(shù)產(chǎn)品供應量增加自己收益反而可能降低,進(jìn)而抑制他們采用新技術(shù)的積極性。因此,財政必須承擔主要責任,保障加快推進(jìn)農業(yè)科技創(chuàng )新。
四、農業(yè)科技支出管理創(chuàng )新
(一)重構分工明確的行政管理體系
我國農業(yè)科技組織設置和運行機制不盡完善,科研管理多元化,致使橫向管理缺乏協(xié)調,縱向管理信息不暢,科技投入浪費嚴重。因此,應對現有管理資源進(jìn)行整合,建立一套分工明確的行政管理體系,明確各自的事權,按照事權與財力統一的原則,劃分財力,從而確保財政用于農業(yè)科技支出集中管理、使用。首先,打破現行單一按行政區劃實(shí)施分級管理的模式,改按農業(yè)區域性特點(diǎn)和行政區劃相結合劃分農業(yè)生產(chǎn)區域。其次,農業(yè)部設立農業(yè)研究服務(wù)局,并在各個(gè)農業(yè)生產(chǎn)區域設置由其直接領(lǐng)導的科研服務(wù)機構,科研服務(wù)機構再根據本區特點(diǎn)下設不同數量和規模的試驗站、示范點(diǎn)或研究所。側重于基礎研究,探索新知識或解決長(cháng)期性、全國性重大戰略問(wèn)題。再次,設立農業(yè)部推廣局,負責指導各省制定和執行推廣計劃,協(xié)調各省間的合作交流,不直接從事具體的農技推廣工作。
(二)加大財政用于農業(yè)科技的`支出
我國農業(yè)科技長(cháng)期面臨資金投入不足的問(wèn)題,1991—2006年農業(yè)科技支出占國家財政用于農業(yè)支出的比例一直低于1%(筆者根據2006年《中國統計年鑒》計算)。為了適應經(jīng)濟發(fā)展和財政支出結構變化的客觀(guān)要求,并與國際慣例的收支分類(lèi)標準具有可比性,2007年我國實(shí)行新的政府收支分類(lèi)的改革。
由于財政支農支出的統計口徑尚未完全確定,2007—2009年只公布農林水事務(wù)支出總額,2010年全國公共財政支出決算表細化了農林水事務(wù)支出項目。在此,將2010年農業(yè)支出中的技術(shù)推廣和技能培訓占財政用于農業(yè)支出的比例視為原農業(yè)科技支出占國家財政用于農業(yè)支出的比例,根據財政部公布的2010年全國公共財政支出決算表有關(guān)數據計算,該占比為7.19%。比例雖有大大提高,但由于我國農業(yè)科技投入長(cháng)期不足,缺口較大,在以后多年內財政應持續加大農業(yè)科技支出。2012年中央一號文件提出“保證財政農業(yè)科技投入增幅明顯高于財政經(jīng)常性收入增幅,逐步提高農業(yè)研發(fā)投入占農業(yè)增加值的比重,建立投入穩定增長(cháng)的長(cháng)效機制”。因此,一方面,加大農業(yè)科技支出總量。
稅收收入作為財政經(jīng)常性收入,2011年全國稅收總收入完成89720.31億元,比上年增加16 509.52億元,同比增長(cháng)22.6%。[6]以此為標準,各級財政在確保持續加大用于“三農”支出前提下,重點(diǎn)加大農業(yè)科技支出,保障增量和比例均有提高。另一方面,在總量逐年增加的基礎上,合理分配資金,保障農業(yè)科技支出結構合理。農業(yè)科技支出主要用于研究開(kāi)發(fā)、推廣服務(wù)和教育培訓三個(gè)方面。因此,結合當前農業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況,兼顧研發(fā)、推廣、教育三者之間的關(guān)系,予以統籌安排。
(三)建設公共農業(yè)科技推廣體系
多年來(lái)我國一直致力于建立產(chǎn)、學(xué)、研、推相結合的農業(yè)科技創(chuàng )新體系,并取得一定成果,初步形成農業(yè)科技大聯(lián)合、大協(xié)作的局面。但還存在許多缺陷,尤其是農業(yè)科技的推廣應用。我國的農業(yè)科研主要依靠院校和科研院所,通過(guò)立項得到財政資金的支持,項目經(jīng)過(guò)評審就算完成了,后續的推廣應用沒(méi)有受到重視�！笆晃濉逼陂g,農業(yè)科技成果轉化率為41%,[7]推廣度僅有25%,[8]遠低于發(fā)達國家的水平。研究開(kāi)發(fā)的最終目的是生產(chǎn)出更多有利于人類(lèi)健康的農產(chǎn)品。因此,為了提高農業(yè)科技成果推廣度,財政應加大農業(yè)技術(shù)推廣支出,建設公共農業(yè)科技推廣體系,強化那些公益性的技術(shù)推廣。
目前急需利用現有推廣資源,即各類(lèi)農業(yè)院校,讓他們成為農業(yè)科技推廣的核心力量。各類(lèi)農業(yè)院校教師身兼教學(xué)、研究和推廣三任,既能把最新研究成果及時(shí)傳播給農業(yè)生產(chǎn)者,又能在推廣中進(jìn)一步完善其研究成果,了解農民的需要并從中篩選新的研究課題,從而使教育、科研、推廣相互促進(jìn)、互相協(xié)調,大大提高整個(gè)系統的運作效率。
可喜的是2009年5月27日農業(yè)部和教育部簽署《關(guān)于合作共建中國農業(yè)大學(xué)等八所高校及開(kāi)展相關(guān)工作的協(xié)議》,農業(yè)高校在技術(shù)推廣等方面的優(yōu)勢與作用已引起有關(guān)部門(mén)的進(jìn)一步重視。另?yè)吨袊嗄陥蟆?012年2月29日報道,科技部將聯(lián)合教育部鼓勵高校農科教授走出校園,“將論文寫(xiě)在大地上”,以保證農業(yè)技術(shù)的進(jìn)一步推廣。
(四)加強農業(yè)科技資金的監管,提高支出效益
隨著(zhù)財政對農業(yè)科技支出穩定增長(cháng)機制的形成,做好監管工作,有利于促進(jìn)農業(yè)科技資金的規范管理、高效使用。首先,科學(xué)立項。項目選擇堅持突出重點(diǎn)與兼顧一般、社會(huì )效益優(yōu)先與兼顧經(jīng)濟效益、專(zhuān)家評審與群眾參與相結合的原則,確保項目的可行性、科學(xué)性,杜絕重復立項。
從源頭上為提高農業(yè)科技資金的效益打好基礎。其次,全程監管。由于農業(yè)科技成果研發(fā)的周期比較長(cháng),一般在10年左右。這就使得一些項目的資金被虛報冒領(lǐng)、截留挪用等違法違規現象出現,導致農業(yè)科技資金的支出效益低下。因此,對財政用于農業(yè)科技的資金使用實(shí)施全程動(dòng)態(tài)監管,確保農業(yè)科技支出的高效利用。當立項資金投入后,從項目的研發(fā)、成果轉化直至推廣應用每個(gè)環(huán)節均規定各自監督的重點(diǎn),確保實(shí)現其預訂的目標。進(jìn)入推廣應用階段,一定時(shí)期后對項目實(shí)施后評估,為后續管理提供經(jīng)驗或教訓。
(五)完善相關(guān)法律,保證農業(yè)科技支出的穩定增長(cháng)
發(fā)達國家農業(yè)財政政策目標及其措施,一般都是通過(guò)立法形式確定下來(lái)的,并且隨著(zhù)環(huán)境條件的變化不斷修訂。如美國、歐盟、日本等都依據政治、經(jīng)濟、國際貿易環(huán)境的變動(dòng)而不斷調整農業(yè)法,先后制定頒布了各個(gè)時(shí)期的農業(yè)法。在我國,1993年7月頒布并實(shí)行《農業(yè)法》,至今近20年,只有2002年予以修訂一次�？傮w來(lái)看農業(yè)立法還很薄弱,更多的涉農規定是以文件、條例等形式發(fā)布,隨意性強,缺乏穩定性、可操作性。對于農業(yè)科技,《農業(yè)法》第七章有8條相應內容,但針對農業(yè)科技投入的項目、金額、使用原則、資金來(lái)源等均沒(méi)有規定。因此,我國應根據當前的政治、經(jīng)濟環(huán)境修訂現行《農業(yè)法》,建立完備的農業(yè)法規體系。將具有戰略意義的涉農規定內化為法律法規,針對農業(yè)科技支出,將各級政府支出職責、財政用于農業(yè)科技支出的項目、金額、使用原則、資金來(lái)源等納入法律規范,用立法形式在制度源頭上保持其穩定性。
(六)建立多元化農業(yè)科技投入體系
農業(yè)科技創(chuàng )新是實(shí)現農業(yè)可持續發(fā)展的源動(dòng)力。建立農業(yè)科技投入穩定增長(cháng)的長(cháng)效機制是理想狀態(tài)。因此,在農業(yè)科技投入上,政府發(fā)揮主導作用的同時(shí),應積極引導社會(huì )力量支持農業(yè)科技的創(chuàng )新。比如利用稅收優(yōu)惠政策,對有能力的企業(yè)、社會(huì )團體和個(gè)人捐資支持農業(yè)科技發(fā)展的,視為公益性捐贈,允許在應納稅所得額中扣除。
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