高等教育資源分配的制度邏輯及反思論文

　　新中國成立以來(lái)，伴隨經(jīng)濟社會(huì )管理體制由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌，高等教育資源分配方式也隨之發(fā)生了深刻變化。從制度安排的視角看，我國高等教育資源分配方式經(jīng)歷了從單位制到項目制的制度變遷。當前，項目制不僅是一種新的國家治理體制，也成為一種新型的高等教育資源分配機制。概而言之，作為計劃經(jīng)濟體制下高等教育資源分配制度的單位制與作為市場(chǎng)經(jīng)濟體制下高等教育資源分配制度的項目制，二者共同勾勒出了60余年來(lái)高等教育資源分配的制度變遷圖，由此也框定了高等教育資源分配格局與高等教育系統整體發(fā)展態(tài)勢。

　　一、單位制與項目制：高等教育資源分配的兩種制度機制

　　縱覽新中國社會(huì )發(fā)展，單位制和項目制不僅是兩種國家治理制度模式，同時(shí)也是兩種主要的高等教育資源分配制度。單位制下的高等教育資源分配以計劃、指令等方式對高等教育進(jìn)行宏觀(guān)建設，項目制下的高等教育資源分配以競爭為特點(diǎn)對高等教育進(jìn)行微觀(guān)建設。在國家治理體制由單位制到項目制的變遷過(guò)程中，高等教育資源分配方式也發(fā)生了從以單位制為主向以項目制為主的制度轉換。項目制已成為當前高等教育資源分配的典型制度模式。

　　(一)單位制度下高等教育資源分配的表現及其特點(diǎn)

　　新中國成立后，計劃、控制是國家治理的典型手段，通過(guò)單位制模式或思維完成國家對社會(huì )的治理是計劃經(jīng)濟體制下的制度特征，并嵌入高等教育領(lǐng)域內。對于高等教育來(lái)說(shuō)，單位制不僅是一種國家治理高等教育的制度安排，也是一種對高等教育資源分配的制度機制。單位制思維對高等教育資源的分配主要表現在新中國成立至改革開(kāi)放后的一段時(shí)間內對高等教育的宏觀(guān)建設上，亦即重點(diǎn)大學(xué)與“211”“985”工程大學(xué)的建設。其分配與建設特點(diǎn)主要有兩個(gè)方面：第一，單位制下高等教育宏觀(guān)建設(以重點(diǎn)大學(xué)建設為代表)以計劃、指令等為方式。新中國成立后，國家治理高等教育的突出表現是根據國家意愿在全國范圍內進(jìn)行院系調整和重點(diǎn)建設。經(jīng)過(guò)1951-1953年院系調整，為適應國家經(jīng)濟、政治需要，國家開(kāi)始在高等教育系統中確定重點(diǎn)高校。如1954年發(fā)布的《關(guān)于重點(diǎn)高等學(xué)校和專(zhuān)家工作范圍的決議》確定了北京大學(xué)等6所院校為重點(diǎn)高校;而1959年發(fā)布的《關(guān)于在高等學(xué)校中指定一批重點(diǎn)學(xué)校的決定》明確重點(diǎn)建設北京大學(xué)等16所高校;1963年，又增加浙江大學(xué)等4所學(xué)校為重點(diǎn)高校。單位制下高等教育宏觀(guān)建設(即重點(diǎn)建設)的形式，對20世紀90年代“211”“985”工程的確立產(chǎn)生了影響。雖然“211”“985”工程身處市場(chǎng)經(jīng)濟體制時(shí)代，但其在很大程度上實(shí)現的是與先前重點(diǎn)建設結構的吻合。如有學(xué)者所論，新中國成立以來(lái)，我國優(yōu)質(zhì)高等教育資源的形成及分布格局的變化是與重點(diǎn)大學(xué)制度的建立和完善同步的。重點(diǎn)大學(xué)制度的實(shí)行以及在重點(diǎn)大學(xué)制度創(chuàng )新基礎之上開(kāi)展的“211工程”大學(xué)和“985工程”大學(xué)建設對新中國成立以來(lái)我國的優(yōu)質(zhì)高等教育資源分布產(chǎn)生了重要影響。單位制下重點(diǎn)建設的高等教育宏觀(guān)安排是政府指令性、計劃性的設計，沒(méi)有經(jīng)過(guò)申報、評審等競爭性環(huán)節，并影響了后續“211”“985”工程的確認。隨著(zhù)單位制下重點(diǎn)大學(xué)建設以及“211”“985”工程的推進(jìn)，高等教育宏觀(guān)結構由此框定。

　　第二，以單位為建設對象。單位是新中國成立后很長(cháng)一段時(shí)期內國家治理社會(huì )所采取的一種特殊組織形式，是中國政治、經(jīng)濟和社會(huì )體制的基礎。李猛等人認為，單位制確立了所有社會(huì )要素所依賴(lài)的路徑，國家的行政指令、組織的科層等級、資源的封閉控制乃至人們的生活方式等，都由單位制這種主導邏輯來(lái)決定。城市內居于再分配體制中心的技術(shù)性最差的事業(yè)單位、行政單位是最典型的“單位”。對于高等教育來(lái)說(shuō)，“單位”的確切內涵是指國家對高等教育進(jìn)行重點(diǎn)建設時(shí)，以高�！皢挝弧闭�體為建設對象，采用一種非競爭性、指令性、封閉性方式，選擇一批高校進(jìn)行重點(diǎn)建設。單位的身份歸屬是高等學(xué)校在高等教育場(chǎng)域內地位高低的表征。在單位制格局下，高等學(xué)校的外在制度環(huán)境成為高校組織資源的主要或近乎唯一供給者，從而使得外在制度資源的輸入成為高校組織生存的關(guān)鍵因素。高等學(xué)校內部任何一個(gè)局部(如學(xué)科)想要得到發(fā)展必須以單位為依托來(lái)獲取資源。由于是以單位為整體進(jìn)行“三六九等”的建設，因此高等教育系統形成了典型的金字塔結構，由政府直接控制和維護，在絕大多數情況下，政府嚴格維護這個(gè)系統并使之穩定不變。

　　(二)項目制度下高等教育資源分配的表現及其特點(diǎn)

　　20世紀80年代以來(lái)，市場(chǎng)要素逐漸獲得了體制性認可。隨著(zhù)市場(chǎng)體制的逐步確立，國家治理體制也漸次發(fā)生了變化，項目制式的國家治理體制逐漸確立在高等教育領(lǐng)域。自20世紀80年代以來(lái)，隨著(zhù)科研、人才、教學(xué)、學(xué)科等各個(gè)項目的試點(diǎn)、完善與強化，高等教育治理的項目制模式得以構建。如果說(shuō)單位制下高等教育資源分配主要表現在以單位為形式對高等教育的宏觀(guān)建設上，那么項目制下高等教育資源分配則表現在對高等教育的微觀(guān)建設(對高等教育科研、教學(xué)等各個(gè)方面進(jìn)行幾乎是無(wú)微不至的建設)上。其分配與建設特點(diǎn)體現為：

　　第一，競爭性思維。項目制對高等教育的最大貢獻可以概括為打破僵化的單位制思維，通過(guò)激勵、競爭等市場(chǎng)元素來(lái)重塑高等教育治理格局。在項目制框架下，任何一種項目的實(shí)施并非以指令的方式進(jìn)行資源的配置，而是以一種“強激勵”的力量引導高等學(xué)校、科研單位、企業(yè)主體、金融機構等組織圍繞政府提供的優(yōu)質(zhì)資源展開(kāi)激烈的爭奪。無(wú)論是單位還是個(gè)人都可以與不同類(lèi)別的項目展開(kāi)自由的互動(dòng)，經(jīng)過(guò)自由申報、績(jì)效評價(jià)等競爭性方式“參賽”。在競爭性制度下，高等學(xué)校內部相關(guān)制度開(kāi)始發(fā)生變革。以“長(cháng)江學(xué)者獎勵計劃”這一人才項目為例，在其所規定的“按需設崗、公開(kāi)招聘、競爭上崗、合同管理”和“以崗定薪、優(yōu)勞優(yōu)酬”的制度框架下，高校開(kāi)始打破舊的思想、觀(guān)念等束縛，通過(guò)設置關(guān)鍵崗位、校院兩級管理體制改革，構建適應不同層次、不同類(lèi)型人才激勵方式。

　　第二，以具體項目為建設對象。每一個(gè)項目都以某一具體問(wèn)題為指向而非以單位整體進(jìn)行資源配置與建設，例如科學(xué)研究項目、人才項目、教學(xué)項目等。任何一類(lèi)旨在促進(jìn)科學(xué)、技術(shù)發(fā)展的項目，都有一個(gè)特定的關(guān)注點(diǎn)、目標指向與政府傾向，既有單一學(xué)科領(lǐng)域或項目的建設，也包括多元的學(xué)科、項目或平臺的設置。這種資源配置方式發(fā)生了顯著(zhù)的變化：對于高校內部組織或成員來(lái)說(shuō)，他們想獲得資源或經(jīng)費支持，都可以通過(guò)項目申報的形式進(jìn)行，而不再是由學(xué)校這個(gè)單位對資源進(jìn)行控制與分配。它所反映出來(lái)的制度變遷是由單位制時(shí)代的總體性治理向項目制時(shí)代分散性、局部性治理的轉變，即從“整體-局部”到“局部-整體”的邏輯變遷，試圖對高等教育的各個(gè)方面以項目的形式展開(kāi)“各個(gè)擊破”式的分散性建設，進(jìn)而實(shí)現高等教育的宏觀(guān)意圖與整體目標。

　　二、制度互動(dòng)：

　　高等教育資源分配的制度邏輯從運行實(shí)踐看，兩種高等教育資源分配的制度安排并非獨自發(fā)生作用，而是在整個(gè)高等教育系統發(fā)展過(guò)程中形成了制度互動(dòng)的關(guān)系模式。單位制度下的高等教育資源分配格局成為后續高等教育資源分配中的先賦性因素，決定了項目制度下的高等教育資源分配狀態(tài);項目制度下的高等教育資源分配實(shí)現的是與單位制下的高等教育整體格局的對接。

　　(一)單位制對高等教育資源的“初次分配”與高等教育整體的“初次分割”決定了項目制度下高等教育資源分配格局單位制下的計劃、指令是很長(cháng)一段時(shí)期內國家治理高等教育的手段與態(tài)度。新中國成立后，通過(guò)院系調整等指令性手段，國家對一批高校進(jìn)行重點(diǎn)建設，開(kāi)始了高等教育地位等級結構的初步調整。高等學(xué)校的“單位”屬性、等級差別對后續高等教育宏觀(guān)架構產(chǎn)生了“路徑依賴(lài)”的效應，隨著(zhù)20世紀90年代“211”“985”工程對高等教育宏觀(guān)建設的推進(jìn)，高等學(xué)校的身份歸屬由此框定，構造了所謂“好大學(xué)”與“差大學(xué)”的高等教育區隔結構與系統。從歷史發(fā)展來(lái)看，我們可以把國家對高等學(xué)校單位身份等高等教育宏觀(guān)建設的安排看成是國家對高等教育資源的“初次分配”。

　　“初次分配”的完成也標志著(zhù)國家實(shí)現了對高等教育整體的“初次分割”，即高等學(xué)校被割分為“重點(diǎn)”與“非重點(diǎn)”(如前的“好大學(xué)”與“差大學(xué)”)的身份差異。在這種非競爭性的高等教育資源配給中，高等教育的初次“中心—邊緣”格局由此確立并對后續制度安排產(chǎn)生“被依賴(lài)”的效應，從而嵌入于現行各類(lèi)高等教育項目及其資源競爭中。

　　“好大學(xué)”的“初次中心化”與“差大學(xué)”的“初次邊緣化”開(kāi)始產(chǎn)生，且這種結構表現出強大的剛性，不僅體現在所謂“中心—邊緣”格局的初步確立，更體現在高等教育地位的傳遞效應上。在傳遞效應觀(guān)照下，各種項目競爭結局實(shí)現了與初始格局的融合。從高等教育發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，這種格局的確立基本上也決定了后續高等教育的發(fā)展樣態(tài)與獲利狀態(tài)，高等教育項目資源競爭分布與高等教育整體的“再次分割”似乎都變得“順理成章”與具有“可預見(jiàn)性”。

　　(二)項目制對高等教育資源的“再次分配”與高等教育整體的“再次分割”接續了單位制度下的高等教育格局如果說(shuō)非競爭性大學(xué)身份屬性的劃定是國家對高等教育資源的“初次分配”，那么競爭性高等教育項目以“再次分配”的形式實(shí)現了國家對高等教育資源的新一輪配置。由各種高等教育項目制造出來(lái)的制度性資源(如“人才項目”配置的“項目人才”作為高等教育領(lǐng)域中的新型優(yōu)質(zhì)資源)成為我們這個(gè)時(shí)代爭相競逐的對象，并經(jīng)此構建了大學(xué)校園中的一片“繁忙”景象與“材子”“材女”的“鬧劇”，在高等教育項目供給結構約束下，大學(xué)與大學(xué)之間、教師與教師之間圍繞中央各部門(mén)、省市政府配置的項目開(kāi)始了新一輪的資源競爭與角逐。

　　第一，競爭面向全體但競爭的初始稟賦不同。對競爭元素的吸納激發(fā)了高等教育發(fā)展的新動(dòng)力�！绊椖恐啤睉{借“競爭”等所謂制度優(yōu)勢塑造了強大的制度抱負，開(kāi)始為高等教育作出自己的貢獻，并形塑著(zhù)高等教育的競爭及其治理模式。任何單位或個(gè)人要獲得項目，必須參與項目競爭。各高等學(xué)校都可以申請競爭不同類(lèi)別的項目，申請自愿，獲批形式公平，競爭在程序上實(shí)現了平等和自由。不過(guò)，這一看似公平的競爭往往因承受太多來(lái)自先賦結構性因素的支配從而決定了競爭中行動(dòng)者所占據的位置。單位制下高等教育資源的“初次分配”，對高等教育整體進(jìn)行分割，從而決定了后續制度安排中不同位置參與者的獲利程度與格局�！�985”“211”高校及其他各類(lèi)高校的分割結構以及由此產(chǎn)生的制度慣性賦予行動(dòng)者不同的競爭位置與角色，基本上預見(jiàn)了項目競爭的終極分配狀態(tài)，從而影響了高等教育的整體發(fā)展態(tài)勢。

　　第二，“再度中心化”與“再度邊緣化”的“馬太效應”：一個(gè)“意料之中”的結局。經(jīng)濟領(lǐng)域的相關(guān)研究證明，計劃經(jīng)濟時(shí)期形成的行業(yè)、工作單位等集團類(lèi)別，在市場(chǎng)經(jīng)濟時(shí)代得以延續，各種類(lèi)別集團通過(guò)系列策略謀取集團利益，成為改革以來(lái)收入分化的主因之一。而“先富帶動(dòng)后富”戰略在初次分配中確實(shí)使一部分人“先富”起來(lái)，然而再次分配卻沒(méi)能帶動(dòng)“后富”。隨著(zhù)“先富帶動(dòng)后富”戰略的失靈，“富者越富，貧者越貧”的“馬太效應”已成實(shí)然。與經(jīng)濟領(lǐng)域相比較，高等教育領(lǐng)域中的“馬太效應”有過(guò)之而無(wú)不及。在科技、教育等資源分配中，亦出現顯著(zhù)的集中化現象。似乎科技界的“馬太效應”現象比社會(huì )上其他領(lǐng)域更為嚴重。在“985”“211”初始分割格局約束下，大學(xué)競爭的“確定論”對“概率論”的替代使圍繞項目引發(fā)的競爭及其結局這一概率性事件演變成高度確定性事件。

　　看似無(wú)意的優(yōu)質(zhì)資源公正配置卻導致了對“好大學(xué)”的隱形偏愛(ài)與指向。面向全體高校的`項目供給在提供所謂形式上公平自由競爭的條件下實(shí)質(zhì)上實(shí)現的卻是“好大學(xué)”對“好資源”的排他性占有與競爭�！昂么髮W(xué)”借助于政府，通過(guò)政府機構運用公共權力實(shí)現了本質(zhì)上的對高等教育市場(chǎng)競爭的限制或排斥。這種權力既非政治強制性也非經(jīng)濟強制性來(lái)選擇高等教育競爭中的參與者，從而設計了高等教育市場(chǎng)競爭結構，排除競爭對手并保持對市場(chǎng)的排他性獨占，即造成了一種“制度障礙型的邊緣化”競爭形態(tài)。由于這種邊緣化不是在合理的抑或是在受控的高等教育競爭中發(fā)生的，所以我們也可將其稱(chēng)為“非競爭型的邊緣化”。其特點(diǎn)是：從一開(kāi)始就將一部分成員排斥在外。當國家選擇部分高校進(jìn)行重點(diǎn)建設時(shí)，基本上隱含了國家對“211”“985”大學(xué)在師資、設備等資源占有上的優(yōu)先選擇權與特別偏愛(ài)，從而造成不同高校之間的一種不平等競爭起點(diǎn)。

　　如果說(shuō)，指令和計劃、以單位為建設對象的單位制模式是對高等教育資源的“初次分配”與對高等教育整體的“初次分割”，那么，項目對高等教育資源的“再次分配”成就了國家對高等教育整體的“再次分割”。在項目的“再次分配”格局中，“好大學(xué)”與“差大學(xué)”之間進(jìn)行重復博弈的可能性趨近于“無(wú)窮小”的狀態(tài)，高等教育“再度中心化”與“再度邊緣化”的發(fā)展趨向不可避免。在項目制與單位制互動(dòng)配合所形成的累積疊加效應下，經(jīng)過(guò)多重分割，高等教育“多次中心化”與“多次邊緣化”所形成的“馬太效應”無(wú)限放大。因此，在面向國有性?xún)?yōu)質(zhì)資源的競爭中，一切都變成了“未卜先知”�？深A見(jiàn)的高等教育結構固化出現的必然性大于偶然性。

　　三、高等教育資源分配制度的省思

　　考察高等教育資源分配的制度史，其“初次分配”與“再次分配”過(guò)程遵循的是一條與經(jīng)濟學(xué)上“初次分配”與“再次分配”過(guò)程反向的進(jìn)路，即“先政府，后市場(chǎng)”(高等教育領(lǐng)域)與“先市場(chǎng)，后政府”(經(jīng)濟領(lǐng)域)的對比。當前，項目制已成為一種新的國家治理體制，亦是高等教育資源分配的主要制度機制，對此制度安排下高等教育資源的分配成為我們反思的著(zhù)眼點(diǎn)。作為市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的制度安排，項目制的設立承載了國家對于高等教育的宏大理想與美好想象，設計著(zhù)高等教育市場(chǎng)及其運作規則。雖然項目制的治理方式重構了大學(xué)激勵與競爭結構，然而，如果一切都有穩定的預期，那么競爭只能有名無(wú)實(shí)了。當確定性增加、不確定性減少時(shí)，競爭市場(chǎng)變成了一個(gè)可控的市場(chǎng)，原本是一種概率論的事件卻演變成了一種確定性事件。在確定性條件下，高校之間“可重復博弈的可能性降低”，高等教育資源競爭也就成為一場(chǎng)“鏡像”與“虛構”，高等教育競爭市場(chǎng)走向失靈毫無(wú)懸念。正如哈耶克所言，無(wú)論在什么地方，競爭之具有合理性，都是因為我們不能事先知道決定著(zhù)競爭行為的那些事實(shí)。在體育運動(dòng)或考試中，就像政府合同或詩(shī)歌獎金的頒發(fā)一樣，如果我們事先就知道誰(shuí)是最優(yōu)者，再安排競爭便是毫無(wú)意義的。

　　也許，項目制從一開(kāi)始刻畫(huà)的就是不同高校層級間職能和資源的匹配關(guān)系，遵循的可能完全是一種等級制思維，其所隱含的邏輯是政府對特定群體、組織的偏向。這種制度安排下的高等教育資源分配不過(guò)是集權體制下的政府委任制，政府有選擇性地將項目委托給特定的高校群體(“211”“985”大學(xué))，實(shí)現資源等級與地位等級的匹配，進(jìn)而有效完成政府的戰略發(fā)展目標。在此背景之下，高等教育競爭從起始之時(shí)就蘊含了一個(gè)不平等的初始稟賦或者說(shuō)處于一個(gè)有選擇的競爭狀態(tài)中�！氨举|(zhì)上，市場(chǎng)力量就是中央管理機構界定的那些力量，它們與高等教育聯(lián)系的方式也是由中央管理機關(guān)決定的。這是不僅限于法國的悖論�！�…‘市場(chǎng)力量’不是一個(gè)絕對的術(shù)語(yǔ)。它的意義的獲得和作用的顯著(zhù)發(fā)揮取決于它運用于其中的政治的、思想的、歷史的和技術(shù)的背景�！�

　　在“好大學(xué)”與“差大學(xué)”的“差序格局”約束下，“好大學(xué)”遵循“好”的制度慣性，“差大學(xué)”遵循“差”的制度慣性，這似乎成為一個(gè)不可逆轉的定理。在單位制賦予的先賦性結構因素影響下，“差大學(xué)”在項目競爭中獲勝的概率降低，項目資源競爭及其結果無(wú)非演繹了一場(chǎng)對單位制結構下地位的復制與鞏固。圍繞“身份權利競爭之結果無(wú)助于技術(shù)進(jìn)步或資源配置效率之提高，而是在社會(huì )成員之間形成身份權利的不平等配置”。因此，當政府再次提供系列項目時(shí)，競爭的結果就盡在“意料之中”。多種優(yōu)質(zhì)項目競爭的互動(dòng)累積，只能使“差大學(xué)”多次被邊緣化，最終實(shí)現的是地位等級與資源等級的匹配與耦合。任何一種補償項目(如“好大學(xué)”對“差大學(xué)”的對口支援)的所謂“先富帶動(dòng)后富”戰略似乎于事無(wú)補，走向失靈的可能性大為增加。

　　在這種體制下，所有名義上的競爭只不過(guò)是一場(chǎng)扭曲的激勵與低效的競爭。政府生產(chǎn)的制度資源結構偏向造就了穩固的激勵結構，即形成了幾乎只針對“好大學(xué)”的激勵。整個(gè)項目競爭過(guò)程不得不讓我們懷疑：政府雄心勃勃的項目設計是否僅僅代表某一特殊利益集團(“好大學(xué)”)的利益而被特殊利益集團俘虜?實(shí)質(zhì)上，等級分層而不是分類(lèi)占主導地位的高等教育結構使弱勢高校(“差大學(xué)”)無(wú)法進(jìn)入競爭場(chǎng)域，競爭的范圍鎖定在“好大學(xué)”之間。因先賦因素決定了競爭的狀態(tài)，自致因素又無(wú)法改變競爭的格局，“差大學(xué)”只能承受隱形的地位結構固化過(guò)程。項目制度下高等教育競爭市場(chǎng)的不完全性使“差大學(xué)”無(wú)法真正參與進(jìn)來(lái)，項目制下的高等教育競爭無(wú)法成為“差大學(xué)”實(shí)現逆襲的制度依靠，無(wú)法在根本上觸動(dòng)原有高等教育的地位結構，扭轉在高等教育整體發(fā)展中的頹勢。項目制度下高等教育資源競爭的實(shí)質(zhì)是演繹了一場(chǎng)“確定論替代概率論、重復博弈可能性幾近為零”的競爭形態(tài)，其結果只不過(guò)是完成了對高等教育的地位傳遞與再制。

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