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關(guān)于市邊境村屯人口銳減問(wèn)題的調查報告
市位于中俄朝三國交界處，東、南與俄羅斯濱海邊疆區接壤，西部以圖們江為界與朝鮮接壤，45個(gè)村屯位于邊境沿線(xiàn)。近年來(lái)，由于諸多原因邊境村屯的人口數量銳減，這對于守邊固防，興邊富民，發(fā)展農村經(jīng)濟，村級基層組織建設等方面帶來(lái)了一系列的影響。針對這一問(wèn)題，XX市人大常委會(huì )主任會(huì )議研究決定組成調研組進(jìn)行專(zhuān)題調研。調研組自2009年10月22日開(kāi)始，利用二個(gè)多月的時(shí)間，深入邊境鄉鎮進(jìn)村入戶(hù)，走訪(fǎng)了邊防連隊，召開(kāi)了村民代表座談會(huì )，并聽(tīng)取了市直相關(guān)部門(mén)的情況匯報�，F將調研情況報告如下：
一、邊境村屯人口的基本情況
XX市總面積為5145.38平方公里，下轄九個(gè)鄉鎮，4個(gè)街道，121個(gè)行政村，總人口221340人，其中農村人口63262人。全市中俄邊境線(xiàn)長(cháng) 246.25公里，中朝邊境線(xiàn)長(cháng)139.5公里，九個(gè)鄉鎮和一個(gè)街道均位于邊境沿線(xiàn)。邊境村屯共有45個(gè)，其中中俄邊境村屯24個(gè)，中朝邊境村屯21個(gè)，人口為27038人。歷史上XX市轄區內地廣人稀，基本上是由清朝后期招募內地的流民建立的招墾點(diǎn)及自發(fā)進(jìn)入到琿春地區的拓荒者聚集而形成的村落。這些村屯的座落位置帶有很大的隨意性，規模較�。ò賾�(hù)以下的村屯占多數），結構松散，居住分散,生存環(huán)境惡劣，貧困人口比例高。
自1990年至2009年近二十年間，邊境沿線(xiàn)45個(gè)村屯實(shí)際人口減少了10188人，流失了34%；男女比例由1990年的100：93降低到2009 年的100：68，男女比例嚴重失調。根據我國60歲以上老年人口達到人口總數10%以上即進(jìn)入老齡化社會(huì )的標準，1990年我市邊境村屯已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì )，比例為13.4%。2009年這一比例增至23.6%，老齡化程度進(jìn)一步加重。學(xué)齡前兒童由1990年的1316人，減少到2009年的779人，出生率明顯下降。1990年外出人口為1715人，2009年增加到7252人，超過(guò)總人口的的三分之一。
二、人口減少的主要原因
(一)歷史原因
XX市地處邊陲要塞，由于建國后實(shí)行嚴格的邊境管理政策，外來(lái)人員進(jìn)出需持有當地縣級以上公安機關(guān)出具的邊境通行證，邊民也需憑居民證出入，在常住人口的管理上只出不進(jìn)，人口生產(chǎn)基本處于自然增長(cháng)的狀態(tài)，這種狀況持續到上世紀80年代末。上世紀60—70年代，根據戰備的需要，XX市邊境地區一大批邊民由于“歷史問(wèn)題”或“成份問(wèn)題”被陸續遷移到內地縣市，拉開(kāi)了邊境地區人口減少的序幕。
(二)自然原因
XX市的邊境村屯大都處在高寒山區，無(wú)霜期短，土地貧瘠，生產(chǎn)條件惡劣，單位面積的產(chǎn)量只有平原區的一半。同時(shí)由于地處偏僻，交通不便，生產(chǎn)、生活成本相對其它村屯高出不少，有限的土地產(chǎn)出僅能解決邊民的溫飽問(wèn)題，興邊富民只是邊民美好的愿望。近年來(lái)國家實(shí)行了野生動(dòng)物保護政策，XX市轄區內野生動(dòng)物的種類(lèi)和數量明顯增多。2008年我市又被國家動(dòng)保協(xié)會(huì )授予“中國東北虎之鄉”，野生東北虎及其它保護野生動(dòng)物活動(dòng)范圍不斷擴大，野生動(dòng)物傷人、傷畜、損毀農作物的事件也逐年增多，造成的邊民損失也越來(lái)越多，但相應的損害賠償機制尚不完善，對以養殖業(yè)和種植業(yè)為生的村民來(lái)講，所遭受的損失認定難、賠償難，往往一年的收益毀于一旦。自2007年至今我市林業(yè)部門(mén)受理補償案件535起，其中咬死牲畜342頭（口），咬死家禽432只，損毀莊稼1848.5畝。由于邊民的耕地分布在林區，實(shí)際所遭受的損失很難及時(shí)發(fā)現，大部分損毀面積難以認定。
(三)體制原因
現行的戶(hù)籍管理體制把人分成了農村人口與城市人口，形成了城鄉分隔的二元經(jīng)濟結構，這一體制至今尚未得到根本的扭轉和改變。城鄉二元經(jīng)濟結構，使城鄉差別日益加大，邊民的生活生產(chǎn)成本增高，生活質(zhì)量低下，影響了外出務(wù)工人員返鄉務(wù)農的積極性。邊民受體制影響難以擺脫小農經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟體制的束縛，習慣于傳統的思維方式、生產(chǎn)方式，組織化程度低，缺乏以市場(chǎng)為導向，以效益為目標的經(jīng)營(yíng)理念。開(kāi)拓市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)資源的能力不足，生活質(zhì)量長(cháng)期得不到提高，生產(chǎn)條件得不到改善，難以留住人。
(四)經(jīng)濟發(fā)展原因
上世紀80年代，我市的鄉鎮企業(yè)呈現高速發(fā)展期，鄉鄉建廠(chǎng)，鎮鎮冒煙。部分先富裕起來(lái)的村民或是進(jìn)廠(chǎng)務(wù)工，或是進(jìn)城辦廠(chǎng)，掀起了邊境村屯人口外流的高潮。市場(chǎng)經(jīng)濟體制確立后，由于城市的發(fā)展機遇多，社會(huì )公共服務(wù)設施完善，對邊民的吸引力更強，他們?yōu)榱藬[脫貧困的狀況，紛紛選擇外出務(wù)工或出國勞務(wù)，致使邊境村屯的人口急劇減少。據初步統計邊境沿線(xiàn)45個(gè)村屯27038人中外出務(wù)工人員有7252人，占總人口的三分之一。
(五)人口生產(chǎn)原因
自計劃生育政策實(shí)施以來(lái)，我市的計劃生育工作一直走在全州乃至全省的前列，1995年至今，全市所有鄉鎮人口出生率呈現負增長(cháng)。邊境村屯適齡女性大量外嫁，婚育人口性別比例嚴重失調。邊境村屯成為名副其實(shí)的“光棍村”。邊境經(jīng)濟合作區太陽(yáng)村是一個(gè)不足百戶(hù)的小村，現有30歲以上大齡未婚男性38人，沒(méi)有一名適齡未婚女性。馬川子鄉紅星村現有居民83戶(hù)，30歲以上的大齡未婚男青年43人。很多邊境村屯數年甚至十幾年沒(méi)有結婚生育的，人口生產(chǎn)狀況堪憂(yōu)。
三、邊境村屯人口減少所帶來(lái)的影響
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邊境村屯人口數量的減少，尤其是邊境沿線(xiàn)村屯人口的持續減少，使得一些村屯變成了空殼村，如敬信鎮防川村，已由90年代的40戶(hù)減少到現在的20戶(hù)；敬信鎮的白石村，由90年代的47戶(hù)減少到現在的3戶(hù)。邊境沿線(xiàn)的村屯不僅是邊民賴(lài)以生存的家園，也是一個(gè)個(gè)固定的邊防哨所，在守邊固防中發(fā)揮著(zhù)重要的作用。由于XX市的邊境線(xiàn)長(cháng)，山高林密、地形復雜，有限的邊防哨所，很難做到全天候對邊境的有效管控。民兵組織作為一支有生力量，居住在邊境沿線(xiàn)，在生產(chǎn)和生活中均可起到一個(gè)哨兵的作用，是邊防部隊的有力補充，在守邊固防中發(fā)揮著(zhù)不可替代的作用。目前，由于青壯年的大量外出，邊境村屯大多由老年人在留守，民兵組織有名無(wú)實(shí)，難以承擔重任。
�。ǘ⿲吘车貐^農村社會(huì )穩定的影響
由于人口的外流，尤其是未婚年輕女性的大量外流，導致婚育人口性別比例嚴重失調，邊境村屯已很難見(jiàn)到婚育年齡的女性。一些大齡未婚男青年因“成家難”而荒廢了“立業(yè)”，因婚姻“失望”而“失志”，已成為農村不安定的因素之一。大批邊民出國出外打工，長(cháng)期滯留在外，有的經(jīng)年不歸，導致家庭解體，造成單親、無(wú)親孩子增多。由于社會(huì )教育缺位，家庭教育缺失，青少年犯罪案件增多，并呈現低齡化趨勢。人口的大量外流，許多村屯成為空巢老人的聚集地，由于缺乏基本養老制度，社會(huì )養老又缺少社會(huì )助養服務(wù)支持系統，社會(huì )養老福利機構也不健全，老年人生產(chǎn)艱辛，生活困難�，F行的農村最低生活保障標準過(guò)低，老年人難以維持最低生存需要，留守老人的贍養已成為一個(gè)沉重的社會(huì )問(wèn)題。
�。ㄈ⿲r村經(jīng)濟發(fā)展所帶來(lái)的影響
邊境村屯人口的大量外流，使邊境村屯的經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重的影響，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規�；�(jīng)營(yíng)缺乏勞動(dòng)力，搞多種經(jīng)營(yíng)缺乏技術(shù)，留守邊民只能靠種植傳統農作物維持生計。有的邊民外遷多年僅將戶(hù)籍關(guān)系留在了原籍，不履行村民的義務(wù)，卻享受著(zhù)已承包耕地的權利。有的已轉為公務(wù)員或是事業(yè)單位的工作人員，并已外遷，仍在享受著(zhù)承包耕地的權利。有的雖居住在原籍，但已辦理了農轉非手續，還享受著(zhù)承包耕地的權利。而那些仍在農村務(wù)農的村民，他們的子女成家后遷入的人口及其后代，作為村民卻不能享受或很難享受到承包土地的權利，社會(huì )公平在這里難以體現。目前，農村耕地流轉缺乏相應的法律規范和強制性制度約束，導致了土地流轉糾紛增多，上訪(fǎng)事件頻發(fā)。外來(lái)承包者只顧眼前利益，種地靠化肥，管理靠農藥，造成土壤板結，土地肥力逐年下降，農業(yè)生產(chǎn)的可持續發(fā)展面臨嚴峻的挑戰。
�。ㄋ模⿲r村基層組織建設的影響
社會(huì )主義新農村建設需要堅強的組織保證，必須強化村級基層組織領(lǐng)導班子的建設。由于邊境沿線(xiàn)村屯人口的大量外流，留守的大多是老人，村級基層組織建設面臨著(zhù)無(wú)人可用的窘?jīng)r。如楊泡鄉的煙筒村，最年輕的女性48歲，村婦女主任一職自2005年起一直由鄉婦聯(lián)主席兼任。該村青壯年基本都外出，無(wú)法建立團組織和民兵組織。很多村選不出黨支部書(shū)記，由鎮政府的工作人員兼任。由于選擇范圍過(guò)小，只能從現有的人員中選拔任用干部，班子成員整體素質(zhì)不能滿(mǎn)足建設社會(huì )主義新農村的要求。
(五)對農村公共服務(wù)設施建設的影響
由于人口逐年減少，加之出生率呈現負增長(cháng)，邊境村屯生源枯竭。目前全市的所有村級小學(xué)已全部撤銷(xiāo)，馬川子鄉、楊泡鄉、密江鄉的中學(xué)也已撤銷(xiāo)，其中，密江鄉連一所小學(xué)也沒(méi)有保留。邊民子女就學(xué)只能采取寄宿或者走讀形式，加重了邊民的教育支出，導致邊境村屯學(xué)生的輟學(xué)率反彈，影響了培養造就新農民，全面提高邊民科技文化素質(zhì)。邊境村屯地處偏遠，人口較少，公共醫療服務(wù)體系尚未實(shí)現全覆蓋，邊民就醫難的問(wèn)題還沒(méi)有得到根本的改變。有的村屯由于人口較少、條件差，基礎設施薄弱，又面臨著(zhù)被撤并的狀況，行路難、吃水難的問(wèn)題，一直得不到解決。長(cháng)期以來(lái)由于邊境村屯公共服務(wù)設施不完善，村民的生存環(huán)境得不到改善，文化生活貧乏，生活質(zhì)量得不到提高，難以享受到社會(huì )進(jìn)步、經(jīng)濟發(fā)展所帶來(lái)的成果。
四、穩定邊境地區人口，加快經(jīng)濟發(fā)展的幾點(diǎn)建議
(一)科學(xué)規劃邊境村屯布局，強村固防
由于人口的持續減少，一些邊境村屯繼續保留的成本過(guò)高，撤屯并村、撤村并鎮應盡早提到議事日程上來(lái)。根據改善生存環(huán)境，生產(chǎn)發(fā)展和守邊固防的需要，要做好撤屯并村、撤村并鎮規劃，并嚴格按照規劃科學(xué)合理設置村屯布局，防止在新農村建設中投入上的浪費。對因守土固邊需要而保留的村屯，要加大扶持力度，開(kāi)展就地扶貧。對邊境村屯要按照“軍事邊疆”、“經(jīng)濟邊疆”、“文化邊疆”三位一體的方針，在經(jīng)濟發(fā)展、人才培養、組織建設、環(huán)境整治、安全防范等方面加大投入。要實(shí)行軍地“兩輪驅動(dòng)”，統籌兼顧經(jīng)濟建設與國防建設，要加強軍地合作，優(yōu)勢互補，固邊富民。
�。ǘ┘涌燹r村養老保險制度的實(shí)施，解決邊民的后顧之憂(yōu)
隨著(zhù)人口的大量外流，邊境村屯已進(jìn)入老齡社會(huì )，老年人的贍養問(wèn)題，不僅成為家庭問(wèn)題，而且也成為影響社會(huì )穩定的重要問(wèn)題。為此，提請上級政府相關(guān)部門(mén)率先在邊境縣市實(shí)行農村基本養老保險制度，將生活在邊境沿線(xiàn)鄉鎮年滿(mǎn)六十周歲的邊民全部納入養老保險范圍，加大政府承擔養老金份額的比例，減少邊民個(gè)人承擔比例，實(shí)現老有所養，切實(shí)解決邊民的后顧之憂(yōu)。
(三)加大對邊境鄉鎮的教育投入，實(shí)現教育公平
由于邊境村屯生源逐年減少，整合教育資源，優(yōu)化教學(xué)網(wǎng)點(diǎn)的布局，撤并部分學(xué)校勢在必行。農村學(xué)校的撤并直接影響著(zhù)邊民子女的就學(xué)，加重了家庭的教育支出，邊民子女的輟學(xué)率開(kāi)始反彈，這與提高全民族的教育科技文化素質(zhì)是相背的。對于因學(xué)校撤并所加重的家庭教育支出，應列入政府的教育經(jīng)費預算，以減輕邊民的家庭負擔。要進(jìn)一步加大對邊境鄉鎮學(xué)校的投入，改善辦學(xué)條件，提高辦學(xué)水平，增設教師的邊境津貼。在師資的配置上向農村學(xué)校傾斜，促進(jìn)城鄉教育資源的均衡配備，實(shí)現教育公平。
�。ㄋ模┘涌煨〕擎偨ㄔO，充分發(fā)揮其輻射和帶動(dòng)作用
目前邊民的農業(yè)生產(chǎn)仍停留在一家一戶(hù)傳統的小農經(jīng)營(yíng)方式上，難以實(shí)現產(chǎn)業(yè)化、規�；a(chǎn)。邊民遠離市區，在市場(chǎng)經(jīng)濟中對農副產(chǎn)品的價(jià)格上沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權，農業(yè)生產(chǎn)的效益低下，邊民的生活難以得到提高。提請相關(guān)部門(mén)對邊境沿線(xiàn)鄉鎮的小城鎮建設加大資金、政策等方面的傾斜，促進(jìn)小城鎮建設快速發(fā)展，發(fā)揮其輻射和帶動(dòng)作用�？蔀檫吤駝�(chuàng )造更多的就業(yè)機會(huì )和發(fā)展空間，吸納大量的農村剩余勞動(dòng)力，使農村最基本的生產(chǎn)要素——土地加速向種植大戶(hù)集中，開(kāi)展規�；a(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，早日致富，使邊境村屯眾多的“光棍漢”早日成家立業(yè)，建設和諧穩定的社會(huì )主義新農村。
(五)加大對邊境地區公共醫療衛生基礎設施的投入，實(shí)現農村基本醫療保險的全覆蓋
鄉鎮基層衛生院在醫療保障、疾控防治、婦幼保健等方面發(fā)揮著(zhù)重要的作用。加大對鄉鎮衛生院的投入，完善村屯醫療衛生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的建設，提高服務(wù)質(zhì)量，充分滿(mǎn)足邊民病有所醫的需求。制定惠民政策，將邊民參加新型農村合作醫療保險個(gè)人繳納部分由財政負擔，真正實(shí)現邊境村屯人人享有基本醫療保障的目標。
�。┙⒁吧鷦�(dòng)物肇事國家賠償機制，提高補償比例
《野生動(dòng)物保護法》第三條規定，“野生動(dòng)物資源屬于國家所有”，現行《野生動(dòng)物保護法》中提出“因保護國家和地方重點(diǎn)保護野生動(dòng)物，造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定�！眹沂且吧鷦�(dòng)物的擁有者，野生動(dòng)物保護最終受益的是全社會(huì )。按照權利與義務(wù)要對稱(chēng)的原則，野生動(dòng)物造成的損失法理上不應由當地政府負責。當前，吉林省被列入“野生動(dòng)物肇事補償試點(diǎn)”地區，由中央、省負擔大部分補償金，但從我市的地方財力來(lái)看，無(wú)法配套上級補償金，難以彌補邊民所受的實(shí)際損失。由于邊境村屯受到野生動(dòng)物侵害得不到應有的賠償，邊民生產(chǎn)生活受到損害，挫傷了邊民保護野生動(dòng)物的積極性。為此，建議出臺野生動(dòng)物肇事國家賠償機制，切實(shí)保護邊民的合法權益。
(七)調整農村土地管理政策，穩定邊境村屯人口
現行的農村土地管理政策是：一定三十年，增人不增地，減人不減地，大穩定，小調整。這一政策在執行過(guò)程中諸多弊端日見(jiàn)明顯，影響了邊境村屯的生產(chǎn)和穩定。雖然政策中有調整的規定，但在具體的執行過(guò)程中卻往往難于實(shí)現。許多村屯在鄉務(wù)農的邊民兩代人（嫁入婦女及其子女）難以承包到耕地。提請國家相關(guān)部門(mén)適時(shí)調整農村土地管理政策，對外遷人口和農轉非人口所承包的耕地做出具體的規定，實(shí)現耕者有其田，讓那些在鄉務(wù)農的村民安心務(wù)農，穩定農村人口。
(八)加大支邊力度，在資金、項目、技術(shù)上向邊境村屯傾斜
邊境村屯的由于地處偏僻，交通不便，信息閉塞，發(fā)展經(jīng)濟缺資金，少項目，無(wú)技術(shù)，長(cháng)期以來(lái)一直難以改變貧窮落后的狀況，導致了邊民的大量外流，形成了惡性循環(huán)。穩定邊境村屯的人口，關(guān)鍵在于發(fā)展經(jīng)濟，不斷提高邊民的生活水平。英安鎮的荒山村所處地域適宜蘋(píng)果梨的栽培，1996年由琿春林業(yè)局出資，開(kāi)發(fā)了萬(wàn)畝果園項目，向農民傳授管理技術(shù)，如今農民的收入增加了，生活安定了，不僅人口減少的趨勢得到了遏制，還吸引了外來(lái)人員從事蘋(píng)果梨生產(chǎn)，人口呈現逐年增加的態(tài)勢。板石鎮孟嶺村，具有得天獨厚的小江南氣候，是發(fā)展北方寒富蘋(píng)果的理想之地，在村民自發(fā)組織的生產(chǎn)合作社的帶領(lǐng)下，在市、鎮政府資金、技術(shù)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等方面的大力支持下，發(fā)展蘋(píng)果生產(chǎn)，單位面積的收益數倍于糧食生產(chǎn)，如今民心思安，生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，吸引了眾多的投資者前來(lái)參與開(kāi)發(fā)蘋(píng)果生產(chǎn)，蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)越做越大，人口逐年增加。這兩個(gè)村是邊境沿線(xiàn)四十五個(gè)村屯中，僅有的兩個(gè)實(shí)際人口增長(cháng)的村。從這兩個(gè)村發(fā)展看出，僅憑邊民自身力量，無(wú)法擺脫貧困狀況，需要外力的支持與扶助。為了加快邊境沿線(xiàn)農村的經(jīng)濟發(fā)展，提請國家有關(guān)部門(mén)在西部政策及興邊富民政策的實(shí)施過(guò)程中，在資金、項目、技術(shù)上向邊境地區傾斜，加快經(jīng)濟發(fā)展，穩定邊境人口，強村固防。
(九)加強農村基層組織建設，加快新農村建設步伐
新農村建設需要堅強而有力的組織保證，邊境村屯基層組織建設，關(guān)乎邊境的穩定與農村經(jīng)濟的發(fā)展。針對目前邊境村屯人口不斷外流，缺乏優(yōu)秀人才的實(shí)際，選派有志于農村工作的大學(xué)畢業(yè)生，到村屯掛職，擔任村官，用科學(xué)的理念，先進(jìn)的知識帶領(lǐng)村民發(fā)展生產(chǎn)，改變貧窮落后的狀況。要保障大學(xué)生村官生活待遇，對工作突出，成效顯著(zhù)的大學(xué)生在招聘鄉鎮工作公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員時(shí)優(yōu)先錄用，以解決他們的后顧之憂(yōu)，安心農村工作。加大對現有村屯干部的培訓力度，逐步提高他們的綜合素質(zhì)，加大轉移支付力度，參照市區居委會(huì )干部的待遇標準，提高村干部的津貼補助標準，激發(fā)他們農村工作熱情，為建設生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的新農村盡職盡責。
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