關(guān)于干部掛職現象的調研報告
關(guān)于干部掛職現象的調研報告
盡管沒(méi)有進(jìn)入當代研究者的視野，干部掛職卻在中國走過(guò)了將近30多個(gè)春秋。作為干部人事制度的重要內容之一，掛職對于干部的培養和鍛煉，對于中國現實(shí)政治的運行，無(wú)疑具有深刻影響。
調查顯示，到下級機關(guān)掛職即“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化。
調查發(fā)現，掛職通常有四種形式：一是到下級機關(guān)掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職，即“上掛”；三是到其他地區的機關(guān)掛職；四是到國有企事業(yè)單位掛職。然而，在現實(shí)政治生活中，許多地方政府往往突破常規，創(chuàng )造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區機關(guān)的牽線(xiàn)搭橋，組織公務(wù)員到當地民營(yíng)企業(yè)掛職，學(xué)習其管理經(jīng)驗，進(jìn)行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務(wù)員到村級“兩委”擔任職務(wù)，進(jìn)行鍛煉。
由于區位環(huán)境和領(lǐng)導工作思路的差異，不同地區的掛職工作開(kāi)展得并不均衡，甚至在一地的不同轄區，掛職也迥然不同。就掛職的類(lèi)型來(lái)說(shuō)，“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化；到其他地區特別是發(fā)達地區掛職，近年來(lái)開(kāi)始在河北、江西這種內地省份逐漸興起，并且在未來(lái)若干年內呈擴大趨勢；至于“上掛”，地方政府沒(méi)太多發(fā)言權，主要取決于上級政府的安排。
從干部的意愿來(lái)看，他們更愿意去上級機關(guān)和發(fā)達地區掛職，而不是到貧窮落后的鄉鎮和村掛職，因為兩者帶來(lái)的誘惑實(shí)在差別太大。從掛職的內容來(lái)看，下派干部主要是進(jìn)行資金和項目方面的幫扶；異地掛職(去發(fā)達地區)干部以招商引資為主，附帶學(xué)習交流；而上派掛職人員基本上停留在學(xué)習提高上。從掛職的體會(huì )來(lái)看，下派掛職能真正鍛煉干部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地掛職人員則獲得了思想觀(guān)念上的洗禮；而上掛人員開(kāi)闊了眼界，鍛煉了宏觀(guān)思維方式。
調查表明，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個(gè)重要因素。
盡管到目前為止尚未出臺專(zhuān)門(mén)的條例來(lái)規范掛職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動(dòng)，而且各地已經(jīng)根據實(shí)踐發(fā)展出趨同的“準制度安排”。這種準程序化的政府實(shí)踐方式，為比較不同地方的掛職活動(dòng)提供了一個(gè)起碼的依據，也是今后中央提供相關(guān)制度供給的基矗
各地在選派掛職干部時(shí)，不僅強調政治素質(zhì)好和工作能力強，而且對年齡和學(xué)歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時(shí)，規定年齡不得超過(guò)40歲；而株洲和九江則規定掛職人員必須在35周歲以下。至于學(xué)歷，基本上清一色要求大專(zhuān)以上。此外，不同的掛職類(lèi)型還附加一些特殊的標準，如到基層掛職往往強調熱愛(ài)農村工作；到異地掛職則強調紀律觀(guān)念和大局意識；到上級機關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。
掛職人員的職務(wù)安排一般包括兩種類(lèi)型：一是虛職，如xx助理，農村工作指導員；二是實(shí)職，包括副縣長(cháng)、鄉(鎮)黨委副書(shū)記、副鄉(鎮)長(cháng)、副主任等黨政副職和村黨支部書(shū)記等少量正職。筆者在調查中發(fā)現，下派掛職一般擔任實(shí)職居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數都是出任虛職。這種差別的出現主要跟接收單位的談判能力有關(guān)，下級政府肯定要義務(wù)性地給“上面”派下來(lái)的人以實(shí)質(zhì)性的鍛煉；而上級政府和其他地區則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔綱。各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評價(jià)則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規定了“掛職期滿(mǎn)后，表現優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優(yōu)秀” 與“特別優(yōu)秀”兩個(gè)層次：對于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先考慮職稱(chēng)、職級晉升；對于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。盡管XX市委組織部的官員反復強調，掛職(哪怕表現很優(yōu)秀)并不意味著(zhù)提拔，它只是一種正常的干部鍛煉途徑。然而XX區的掛職實(shí)踐，似乎剛好與此說(shuō)法相反。據筆者觀(guān)察，XX區的駐村掛職干部中，表現優(yōu)秀的，基本上都被提拔了。
可見(jiàn)，不管是書(shū)面規定上還是實(shí)際政治實(shí)踐中，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個(gè)重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據多大權重，提拔依據的是組織部門(mén)的書(shū)面考核結論還是干部的實(shí)際掛職成效。
干部掛職實(shí)踐中存在哪些問(wèn)題？
調查發(fā)現，掛職的運作并不盡如人意，而是存在著(zhù)諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，使得掛職這項準制度的出發(fā)點(diǎn)和現實(shí)效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績(jì)效。
從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來(lái)看，首先掛職人員自身存在認識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個(gè)過(guò)場(chǎng)，將自己視作當地的一個(gè)“短暫過(guò)客”，認為掛職期間只需應付
一下就可以。在這種思想的指導下，他們往往“身在曹營(yíng)心在漢”，滿(mǎn)足于敷衍被動(dòng)地開(kāi)展工作，而非主動(dòng)承擔相應的職責，創(chuàng )造性地開(kāi)展工。
其次，掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養前途的公務(wù)員，將他們派出去掛職，對于派出單位來(lái)說(shuō)在短期內無(wú)疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負擔掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(一般是鄉鎮和村)進(jìn)行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱(chēng)之為“為他人作嫁衣”。正因如此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來(lái)的工作，而不是按規定徹底與之脫鉤。在訪(fǎng)談的同時(shí)，掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時(shí)間一般不超過(guò)兩年，出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔心，接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實(shí)職，而只是安排一些輔助性的虛職，這樣掛職人員很難得到實(shí)際的鍛煉。二是費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔，但接收單位要為掛職人員提供相應的辦公場(chǎng)所和經(jīng)費，如果是掛領(lǐng)導職務(wù)，還要配備秘書(shū)、司機和小車(chē)，這些費用累計起來(lái)也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是一項沉重的負擔。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負擔上述費用還是值得的；但如果掛職人員的工作毫無(wú)起色甚至出現負面效應，接收單位無(wú)疑是“賠了夫人又折兵”。
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