中國教育報 2003-01-08 申素平
高等教育領(lǐng)域始終有一個(gè)爭論不休的話(huà)題，這就是高等學(xué)校自主權。我們常聽(tīng)到校長(cháng)們抱怨自主權太小，行政部門(mén)的干預太多。而另一方面，《教育法》、《高等教育法》已經(jīng)賦予了高等學(xué)校各方面的自主權，那么為什么會(huì )有這種分歧呢？如何解決這些問(wèn)題呢？
首先，要理解教育法中高等學(xué)校自主權的含義。從教育法的角度看，高等學(xué)校自主權是高等學(xué)校依據教育法的規定而享有的法定權利，在性質(zhì)上是一種公權力，不同于高等學(xué)校參與民事活動(dòng)時(shí)所享有的民事權利。這一點(diǎn)不僅被教育法學(xué)理論所支持，而且已有司法判決予以認可。在田某訴北京科技大學(xué)一案中，北京市海淀區法院從學(xué)籍管理是教育法賦予高等學(xué)校的自主權這一規定出發(fā)，認為行使這一權限的行為是一種特殊的行政管理行為，將高等學(xué)校自主權定性為一種公權力。作為一種公權力，高等學(xué)校自主權與政府的公權力既有區別又有聯(lián)系。聯(lián)系在于兩者皆是站在優(yōu)越于相對方的地位，運用強制力維護和分配公共利益的權力，不同于私權利或民事權利。區別在于一旦法律明確規定了高等學(xué)校的自主權，那么這些權力就與政府的公權力產(chǎn)生了分離，只要高等學(xué)校合法正當地行使，便不再受政府公權力的干預，政府只能在法定的范圍內通過(guò)合法的手段進(jìn)行監督。
其次，是現有法律自身的原因。我國自1980年頒布《中華人民共和國學(xué)位條例》以來(lái)，已經(jīng)先后制定了6部教育法律、數十部教育行政法規、還有大量的地方性法規及教育行政規章，其中很多法律文件都涉及高等學(xué)校的自主權。僅從《教育法》和《高等教育法》的規定來(lái)看，我國高等學(xué)校享有的自主權包括：(1)招生：制定招生方案，調節招生比例。(2)教育教學(xué)：設置學(xué)科、專(zhuān)業(yè)，制定教學(xué)計劃、選編教材、實(shí)施教學(xué)。(3)科學(xué)研究：科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、社會(huì )服務(wù)，科技交流合作。(4)機構設置：設置機構，配備人員。(5)教師管理：聘任教師，評聘職務(wù)，調整工資津貼，實(shí)施獎勵或處分。(6)學(xué)生管理：學(xué)籍管理，實(shí)施獎勵或處分，頒發(fā)證書(shū)。(7)經(jīng)費使用：管理、使用各種財產(chǎn)和經(jīng)費。
僅從上述法律條文來(lái)看，我國高等學(xué)校所享有的自主權還是比較充分的，并不比其他國家的少。但現實(shí)之所以不一樣，這和我國的教育立法方式與技術(shù)有密切的關(guān)系：第一點(diǎn)，我國《高等教育法》在規定高等學(xué)校自主權時(shí)，將大學(xué)、學(xué)院、高等專(zhuān)科學(xué)校放在一起統一做出規定，沒(méi)有考慮到不同類(lèi)型高等學(xué)校之間存在的差異，針對性不強、也不盡合理。這與法治國家嚴格區分不同類(lèi)型高等學(xué)校的法律地位及相應自主權的立法方式有很大差異。第二點(diǎn)，我國現有教育法對高等學(xué)校自主權的規定過(guò)于籠統，缺乏具體的解釋?zhuān)刹僮餍暂^差。以高等學(xué)校的專(zhuān)業(yè)設置權為例，《高等教育法》第33條規定：“高等學(xué)校依法自主設置和調整學(xué)科、專(zhuān)業(yè)”�！陡叩冉逃ā匪幎ǖ膶W(xué)科、專(zhuān)業(yè)設置權究竟是何含義？高等學(xué)校能自主到什么程度？高等學(xué)校是否無(wú)需教育行政部門(mén)的批準就應當擁有此項權利？在實(shí)踐中，這些問(wèn)題并沒(méi)有解決好！第三點(diǎn)，我國教育法僅僅規定了高等學(xué)校的自主權，卻沒(méi)有限定政府的權力范圍。而且在政府有權監督高等學(xué)校的領(lǐng)域，也沒(méi)有規定政府進(jìn)行監督的方式，這使得政府與高等學(xué)校之間缺乏清晰的權利邊界。從其他國家的立法體例來(lái)看，對高等學(xué)校自主權與政府權力的規定方式大致有三種：第一種是分別規定二者的權力是什么；第二種是在法律中明確規定政府的權力，高等學(xué)校的權力就是除此之外的與辦學(xué)相關(guān)的其他權力；第三種則是主要規定學(xué)校的自主權力，而對于政府的這部分權力則并不明確。我國現在采取的正是第三種方式。在現有的社會(huì )背景下，由于我國行政管理的慣性，現行的教育立法方式存在有利于明晰政府與高等學(xué)校各自的權力、也不利于恰當處理雙方的關(guān)系的遺憾，值得給予進(jìn)一步考慮。
而且，法律僅僅規定高等學(xué)校享有哪些權利也是不夠的，它還應當明確高等學(xué)校行使該項權利的法定形式、高等學(xué)校不當行使權利時(shí)的制裁方式、以及高等學(xué)校自主權受到非法干預時(shí)的救濟途徑，這樣才能既賦予高等學(xué)校應有的自主權，同時(shí)又對之進(jìn)行合法的規范和有效的保障。
第三，依法行政、依法治教的觀(guān)念和行為規范還沒(méi)有完全確立起來(lái)。這表現在對于教育法已賦予給高等學(xué)校的權利，教育行政機關(guān)往往還會(huì )有意無(wú)意地侵犯，或者通過(guò)直接的行政命令或計劃，或者通過(guò)制定行政規章。它忽視了這樣一個(gè)基本的法理，即《教育法》和《高等教育法》是由全國人大或人大常委會(huì )制定的法律，其效力高于國務(wù)院或教育行政部門(mén)制定的行政法規或規章，因而教育行政機關(guān)無(wú)權通過(guò)制定行政規章侵犯高等學(xué)校依法律而享有的自主權，更不能通過(guò)紅頭文件來(lái)干預高等學(xué)校的法定權利。尤其是我國加入世界貿易組織之后，世貿規則要求那些用來(lái)規范人們行為的規則必須是經(jīng)過(guò)法定程序制定并公開(kāi)頒布的，而“紅頭文件”因其未經(jīng)法定程序制定并且沒(méi)有通過(guò)法定渠道公開(kāi)頒布，就不能發(fā)生法律效力。因而，教育行政機關(guān)必須真正確立依法行政的意識，建立起正確的觀(guān)念和行為規范，才能符合法治國家與WTO規則的要求。
第四，高等學(xué)校自身對教育法的了解還不夠。高等學(xué)校只有先了解相關(guān)的教育法律、法規，明晰自己的權利、義務(wù)，才能在辦學(xué)活動(dòng)中行使這些權利，并拒絕他人的非法干涉或侵犯。否則，法律雖已有規定，但自己卻不知曉，那高等學(xué)校不僅不能有效行使自己的權利，而且當合法權利受到侵犯時(shí)，也很難準確及時(shí)地意識到，這難免就會(huì )造成不能很好行使自主權的情況。因此，高等學(xué)校應當加強法治意識，認真研究分析各項法定自主權的內涵，真正做到正當合法地行使自主權。
第五，我國教育法學(xué)研究的不足也是一個(gè)需要提到的原因。由于我國教育法學(xué)研究的歷史不長(cháng)，因而對很多教育法學(xué)理論尚缺乏很好的研究，包括高等學(xué)校與政府的法律關(guān)系、高等學(xué)校自主權的法律性質(zhì)等。這些問(wèn)題涉及到：高校自主權是屬于國家權力之一部分的公權，還是它作為一個(gè)社會(huì )組織固來(lái)就有的私權，高校自主權與教育行政機關(guān)的管理權之間是何關(guān)系，高校在行政法上有沒(méi)有獨立的地位，它與教育行政機關(guān)之間是內部還是外部的行政法律關(guān)系？顯然，這些基本理論問(wèn)題不解決，那么無(wú)論立法還是實(shí)施法律都會(huì )失去堅實(shí)的基礎。
此外，由于我國的法制建設尚處于初步發(fā)展階段，還沒(méi)有形成一個(gè)良好的法治社會(huì )的制度環(huán)境，因而還有多方面的有形或無(wú)形阻力限制了高校主張自己的權利。在這方面，高校作為社會(huì )的一個(gè)成員，不能脫離社會(huì )而單獨存在，因而需要社會(huì )整體法治環(huán)境的改善。但無(wú)論如何我們應相信，高等學(xué)校是培養高級專(zhuān)門(mén)人才的地方，是高深知識匯聚的地方，它在一個(gè)社會(huì )文明的傳承和創(chuàng )造發(fā)展中有著(zhù)其他組織不可替代的地位，它有理由、有必要在我國的法治道路上走在前端，做出表率。
(作者單位：中國人民大學(xué)教育科學(xué)研究所，100872)
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