油氣管道工程項目研究的論文
１油氣管道工程項目核準工作面臨的機遇與挑戰
1.1投資體制改革和行政審批制度改革為加快項目核準工作進(jìn)度奠定了基礎
2014年10月31日，國務(wù)院下發(fā)《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》，明確跨境、跨�。▍^、市）輸氣管網(wǎng)（不含油氣田集輸管網(wǎng)）項目由國務(wù)院投資主管部門(mén)核準，其中跨境項目報國務(wù)院備案，其余項目由省級政府核準。2014年12月10日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)精簡(jiǎn)審批事項規范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度的工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2014〕59號），明確項目核準只保留規劃選址、用地預審（用海預審）兩項前置審批，其他確需保留在項目開(kāi)工前完成的審批事項，實(shí)行與項目核準并聯(lián)辦理。對重特大項目也應將環(huán)境影響評價(jià)（海洋環(huán)境影響評價(jià)）審批作為前置條件。對于同一階段同一部門(mén)實(shí)施的多個(gè)審批事項現予以整合，“一次受理、一次辦理”。投資體制改革和行政審批制度改革，大幅縮減核準范圍，下放核準權限，加大了簡(jiǎn)政放權力度，切實(shí)轉變政府投資管理職能，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位，更好地發(fā)揮政府作用，加強和改進(jìn)宏觀(guān)調控，精簡(jiǎn)前置審批，減少項目核準前置審批，實(shí)行更加便捷、透明的投資項目核準制，為加快項目核準工作進(jìn)度奠定了基礎。
1.2油氣管道建設任重道遠，項目核準工作是一項長(cháng)期而艱巨的任務(wù)
目前，我國油氣管道建設特別是天然氣管道建設處在大發(fā)展時(shí)期，未來(lái)發(fā)展空間巨大，預計未來(lái)10～20年內油氣管道項目建設仍將處于高峰期。據了解，目前美國天然氣年消費量約7000億立方米，擁有天然氣干線(xiàn)管網(wǎng)49萬(wàn)千米，已形成輸配一體化系統；俄羅斯天然氣年消費量約4000億立方米，擁有天然氣干線(xiàn)管網(wǎng)15.95萬(wàn)千米；歐盟天然氣年消費量約5000億立方米，擁有天然氣干線(xiàn)管網(wǎng)15.6萬(wàn)千米。根據國家天然氣發(fā)展規劃，2020年我國天然氣消費量4000億立方米，2030年5000億～6000億立方米。特別是目前京津冀、長(cháng)三角、珠三角等重點(diǎn)地區治理霧霾天氣和PM2.5，將刺激全國天然氣消費量爆炸式增長(cháng)。借鑒歐美的經(jīng)驗，如果2030年天然氣消費量達到5000億立方米，管道建設速度最低需要保持目前每年新建8000千米的規模，到2030年全國天然氣管道總長(cháng)度將達到20萬(wàn)千米左右，比2012年增加14萬(wàn)千米。因此，管道建設是一項長(cháng)期任務(wù)，項目核準工作亦是一項長(cháng)期而艱巨的工作。
1.3油氣管道工程工期的緊迫性與開(kāi)工合法性的矛盾越來(lái)越突出
石油天然氣作為戰略資源，一方面，國內供應嚴重不足，需要大量引進(jìn)，尤其是作為國際間能源合作戰略通道項目，其工期目標往往是由國家高層部門(mén)或政府間協(xié)議約定，若不按期建成投產(chǎn)，順利實(shí)現資源引進(jìn)，將承擔“照付不議”義務(wù)。另一方面，下游目標市場(chǎng)為進(jìn)一步優(yōu)化當地能源結構，有效治理大氣環(huán)境污染和促進(jìn)地區經(jīng)濟增長(cháng)，對石油天然氣的需求日益增加，導致供需矛盾日益突出，這也在客觀(guān)上促使油氣管道工程加快建設。因此，油氣管道工程作為連接上游油氣資源和下游目標市場(chǎng)的“橋梁”，其項目建設進(jìn)度安排及控制，不僅要考慮項目建設所在地的自然環(huán)境因素、社會(huì )環(huán)境因素以及施工管理等因素，而且要考慮油氣資源供應安排或配套上游資源工程建設進(jìn)度以及目標市場(chǎng)油氣資源需求矛盾或配套下游工程建設進(jìn)度等因素，實(shí)現油氣管道工程建設工期目標與配套建設工程工期目標有機統一�！镀髽I(yè)投資項目核準暫行辦法》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì )令第19號）第二十七條規定，對于應報政府核準而未申報的項目、雖然申報但未經(jīng)核準擅自開(kāi)工建設的項目，以及未按核準文件要求進(jìn)行建設的項目，一經(jīng)發(fā)現，相應的核準機關(guān)應立即責令其停止建設，并依法追究有關(guān)責任人的法律和行政責任。第八條規定，項目核準必須具備規劃選址、用地預審、環(huán)境影響評價(jià)、節能評估、社會(huì )穩定風(fēng)險評估等核準附件，同時(shí)要滿(mǎn)足國家關(guān)于招投標管理和項目國產(chǎn)化水平的有關(guān)要求。而油氣管道工程核準工作涉及地區多、部門(mén)多，環(huán)節多，任何一個(gè)環(huán)節或地方受阻，都將影響整個(gè)項目核準工作進(jìn)度，進(jìn)而影響項目開(kāi)工建設和建成投產(chǎn)時(shí)間。由此可見(jiàn)，油氣管道工程工期的緊迫性與開(kāi)工合法性的矛盾越來(lái)越突出。
1.4規劃選址辦理前置審批條件設置過(guò)多且不盡合理
根據《建設項目選址規劃管理辦法》（建規[1991]583號）的要求，規劃選址辦理需在獲取縣、市建設規劃部門(mén)的審查意見(jiàn)后，上報省建設規劃主管部門(mén)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)。目前各省規劃選址辦理流程基本上是針對省內核準項目制定的，要求提供環(huán)境影響評價(jià)、水土保持評價(jià)和用地預審意見(jiàn)等批復文件作為審批前置條件。但是，國家核準建設項目，其建設用地預審意見(jiàn)和環(huán)境影響評價(jià)分別由國土資源部和國家環(huán)保部辦理。國土資源部批復建設項目用地預審意見(jiàn)時(shí)，需提供管道沿線(xiàn)各地方政府用地預審初審意見(jiàn)，并將有關(guān)材料組卷，方可受理批復；國家環(huán)保部要求，受理環(huán)境影響評價(jià)報告時(shí)，必須提供水土保持評價(jià)批復和環(huán)境敏感點(diǎn)批復；審批環(huán)境影響評價(jià)報告時(shí)，僅在批復前征求管道沿線(xiàn)地方環(huán)保部門(mén)意見(jiàn)，前期地方環(huán)保部門(mén)不出具批復意見(jiàn)。這些前置條件辦理周期的增加，將大大增加規劃選址意見(jiàn)辦理周期。
1.5建設項目用地預審要求不斷提高
2012年2月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于嚴格土地利用總體規劃實(shí)施管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕2號），明確從2012年4月1日起，凡未列入經(jīng)批準的新一輪土地利用總體規劃（2006－2020年）的項目，不得通過(guò)建設項目用地預審意見(jiàn)。2014年2月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于強化管控落實(shí)最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號），要求用地預審申報時(shí)，占用耕地的項目嚴格執行“占補平衡”、“先補后占”政策，按照“占優(yōu)補優(yōu)”的原則，將補充耕地資料落實(shí)后，方可上報審批。同時(shí)要求，建設項目用地指標嚴格執行《石油天然氣工程項目建設用地指標》（2009），對于超過(guò)用地指標的項目，需編制節約用地評價(jià)報告，并經(jīng)國土資源管理部門(mén)專(zhuān)家論證通過(guò)后，再予以出具用地預審意見(jiàn)。
1.6環(huán)境影響評價(jià)依然是項目核準工作的瓶頸
1.6.1新《環(huán)境保護法》的實(shí)施增加了環(huán)境影響評價(jià)辦理的難度，延長(cháng)了辦理時(shí)間新《環(huán)境保護法》（2014年修訂）規定，國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等區域劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，項目建設必須滿(mǎn)足生態(tài)保護紅線(xiàn)的要求。即項目選址、選線(xiàn)必須符合“國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等區域劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)行嚴格保護”的要求。同時(shí)規定，環(huán)境影響評價(jià)報告除國家機密或商業(yè)秘密外，其他均應全文公開(kāi)，以此為載體，使公眾積極參與建設項目環(huán)境影響評價(jià)，并賦予了公眾舉報、訴訟等權利。由此可見(jiàn)，新法的實(shí)施從法律層面上限制了管道路由的選擇，增加了需辦理的環(huán)境敏感點(diǎn)數量和環(huán)境影響評價(jià)辦理難度，延長(cháng)了環(huán)境影響評價(jià)批復文件辦理時(shí)間。
1.6.2地方政府更加嚴苛的環(huán)保制度進(jìn)一步增加了環(huán)境影響評價(jià)的辦理難度和辦理周期為了加強環(huán)境保護和水資源的管理，各級地方政府在遵循《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》（2008年版）的前提下，結合自身實(shí)際情況，出臺了一系列比國家要求更嚴、范圍更廣的環(huán)境保護和水資源管理的相關(guān)規定。例如，2013年江蘇省出臺的《江蘇省生態(tài)紅線(xiàn)區域保護規劃》，將洪水調蓄區、清水通道維護區和生態(tài)公益林等均列為環(huán)境保護的范圍，擴大了環(huán)境敏感點(diǎn)的數量；《廣東省飲用水源水質(zhì)保護條例》（2010年修正本）明確禁止油氣管道穿越飲用水地表水源保護區。這些制度的實(shí)施，不但增加了環(huán)境敏感點(diǎn)的數量，而且為管道選線(xiàn)設置了制度障礙，限制了管道路線(xiàn)的選擇，增加環(huán)境影響評價(jià)批復文件辦理周期。
2油氣管道項目核準工作的推進(jìn)措施
項目核準的實(shí)質(zhì)就是在規定時(shí)間內取得項目實(shí)施的合法許可。項目核準是項目前期工作的重要內容之一，項目核準后方可開(kāi)工建設，獲取項目核準是項目順利實(shí)施的重要前提。項目不核準將無(wú)法得到地方相關(guān)部門(mén)的支持，容易導致項目不能開(kāi)工、延期投產(chǎn)、增加索賠、地方糾紛等現象的發(fā)生。為有效推進(jìn)項目核準工作進(jìn)度，需做好以下幾方面工作。
2.1抓住行政審批制度改革契機，積極推動(dòng)核準工作改革
根據國辦發(fā)〔2014〕59號文件精神，積極推動(dòng)由國家發(fā)展改革委牽頭組織相關(guān)部委，修訂政府核準的投資目錄，修訂核準辦法，建立縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)管機制。同時(shí)，針對油氣管道項目的特點(diǎn)，研究簡(jiǎn)化油氣管道項目申請核準所附必備要件、優(yōu)化核準審批程序、轉變核準審批方式、精簡(jiǎn)與項目核準有關(guān)的前置審批、規范中介服務(wù)，不斷提高核準工作效率。首先，協(xié)調國家發(fā)展改革委，繼續鞏固控制性工程方案確定的前提下，給予提前核準和開(kāi)工的政策支持；其次，協(xié)調國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部、海洋局，進(jìn)一步明確需要把環(huán)境影響評價(jià)作為前置審批條件的重大管道建設項目的具體范圍，同時(shí)，減少環(huán)境影響評價(jià)審批前置條件，縮短環(huán)境影響評價(jià)辦理周期；最后，積極協(xié)調國家住房和城鄉建設部，進(jìn)一步明確項目規劃選址辦理程序、規范辦理手續、精簡(jiǎn)前置審批條件。
2.2強化機構設置，充分發(fā)揮屬地化管理優(yōu)勢
為有效推進(jìn)項目核準工作進(jìn)度，油氣企業(yè)可實(shí)行“一省一機構”的“塊狀”管理模式。這種機構設置，有利于油氣管道建設企業(yè)與當地政府建立長(cháng)期、固定、有效、友好的溝通協(xié)調機制。首先，屬地化派駐機構能隨時(shí)與地方政府部門(mén)溝通協(xié)調，充分利用油氣企業(yè)與地方政府簽訂的戰略合作協(xié)議，抓住與各級政府會(huì )談等各種有利時(shí)機，適時(shí)反映問(wèn)題，解決問(wèn)題，以天然氣利用改善地方能源消費結構，促進(jìn)當地經(jīng)濟發(fā)展為突破口，充分響應地方利益訴求，積極尋求政府部門(mén)的支持和理解，增強對外協(xié)調工作的主動(dòng)性和有效性。其次，派駐機構實(shí)行屬地化管理，可充分發(fā)揮屬地化人脈資源優(yōu)勢，選擇合適的聯(lián)系人作為與政府部門(mén)溝通協(xié)調的橋梁，有效提高核準工作的效率。
2.3加強核準工作計劃管理
油氣管道項目建設單位應于每年初組織編制、下達“建設項目核準工作計劃”，明確責任部門(mén)、責任人及各項任務(wù)的關(guān)鍵時(shí)間節點(diǎn)要求。在計劃執行過(guò)程中對比“核準工作計劃”目標，分析計劃執行偏差情況，根據實(shí)際情況適時(shí)調整工作計劃，確保項目核準工作全過(guò)程處于受控狀態(tài)。項目核準工作牽頭部門(mén)，充分發(fā)揮項目核準工作的核心組織作用，積極協(xié)調各相關(guān)部門(mén)切實(shí)解決核準工作中存在的.問(wèn)題和困難，確保項目核準工作合規合法地按期完成。項目核準工作責任部門(mén)強化“核準工作計劃”的執行和落實(shí)，不當“甩手掌柜”，將項目核準工作任務(wù)層層分解，落實(shí)到位，責任到人，做到事事有人辦、環(huán)環(huán)有人盯、項項有著(zhù)落。全面實(shí)行核準工作周報制度，及時(shí)反映每周核準工作進(jìn)展，累計核準工作進(jìn)展，存在的問(wèn)題及需要協(xié)調解決的事項。
2.4統籌協(xié)調，完善立體協(xié)調機制
為有效推進(jìn)項目工作進(jìn)度，油氣管道建設企業(yè)應進(jìn)一步加強和完善縱橫交錯的立體協(xié)調機制�？v向：一方面，加強與上級主管部門(mén)的溝通協(xié)調，及時(shí)反饋核準工作中存在的問(wèn)題，并商請給予支持協(xié)調；另一方面，加強對可行性研究單位（尤其是兩家或以上）的協(xié)調管理，要求可行性研究單位在項目啟動(dòng)之初明確責任分工，項目前期工作統籌安排、統一節奏，避免出現因不同人員、不同時(shí)間開(kāi)展工作，引起地方政府誤解或不理解，從而對項目核準工作進(jìn)展產(chǎn)生負面影響。橫向：一方面，加強與地方政府及相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調，善于把握和利用各種有利時(shí)機，積極獲取地方政府的理解和支持；另一方面，充分發(fā)揮定期協(xié)調機制（例如定期召開(kāi)核準工作協(xié)調會(huì )），加大核準工作協(xié)調力度，統籌安排，各負其責，有序推進(jìn)項目前期工作，確保項目核準工作目標的實(shí)現。
2.5積極開(kāi)展項目前置環(huán)境影響評價(jià)
為適應新《環(huán)境保護法》的實(shí)施對油氣管道項目路由的選擇的要求，積極開(kāi)展項目前期環(huán)境影響評價(jià)是十分必要的。環(huán)境影響評價(jià)單位根據可行性研究報告編制單位提供的初步線(xiàn)路走向方案，進(jìn)行沿線(xiàn)環(huán)境現狀調查，識別管道涉及的環(huán)境敏感區，以及管道與環(huán)境敏感區之間的位置關(guān)系，初步分析管道建設對環(huán)境敏感區的環(huán)境影響，開(kāi)展管道穿越環(huán)境敏感區的合規性分析，提出相關(guān)的意見(jiàn)和建議，包括環(huán)境敏感區避讓、環(huán)境敏感區調整、應辦理的行政許可手續、編制報批環(huán)境敏感區影響專(zhuān)題報告等；可行性研究單位根據環(huán)境影響評價(jià)單位篩查的環(huán)境敏感點(diǎn)，積極開(kāi)展環(huán)境敏感點(diǎn)避繞方案比選，為優(yōu)化確定管道線(xiàn)路走向提供依據，有效避讓或減輕管道建設對環(huán)境敏感區的影響，為下一步環(huán)境影響評價(jià)工作順利開(kāi)展和加快環(huán)境影響評價(jià)報批進(jìn)度提供條件。
2.6建立和完善油氣管道項目核準工作數據庫
建立和完善油氣管道建設項目核準工作數據庫，其內容涵蓋核準工作開(kāi)展的全過(guò)程。重點(diǎn)包括：
1）核準工作計劃執行情況及偏差原因分析；
2）核準工作費用統計分析；
3）規劃選址、用地預審、環(huán)境影響評價(jià)（含環(huán)境敏感點(diǎn)）、節能評估、社會(huì )穩定風(fēng)險評估等核準附件及相關(guān)專(zhuān)項評價(jià)審批部門(mén)、審批程序、審批要求、審批前置條件、審批周期等；
4）中介服務(wù)內容及費用；
5）項目核準工作存在的問(wèn)題，以及為加快核準工作采取的有效措施等內容。這種數據庫資料是項目核準工作階段技術(shù)經(jīng)濟的綜合反映，也是一定時(shí)期核準工作管理水平的真實(shí)反映，它匯集著(zhù)核準工作的全面成果，是核準工作寶貴經(jīng)驗和知識的積累。搜集、整理和利用這些成果資料，非常有利于推進(jìn)核準審批制度改革，改進(jìn)核準工作方法，全面提升項目核準工作管理水平�？傊�，項目核準工作是一項政策性、專(zhuān)業(yè)性很強，技術(shù)要求高，關(guān)系復雜的系統工程，項目核準的工作質(zhì)量及進(jìn)程對項目經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的實(shí)現有著(zhù)重大影響。面對新的機遇和挑戰，不斷探索和優(yōu)化核準工作方法，加快形成核準工作程序化、制度化，規范核準工作行為，對于提高前期工作效率，加快油氣管道建設，改善能源結構，促進(jìn)地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展具有十分重要的現實(shí)意義。
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