財政支出績(jì)效管理問(wèn)題與解決路徑研討的論文
經(jīng)濟建設支出范圍為滿(mǎn)足社會(huì )服務(wù)供給需要支出。主要包括農林水事物支出。廣東是輕工業(yè)大省，三農問(wèn)題的緩解依賴(lài)于經(jīng)濟建設出。農林水事物支出增長(cháng)迅速，2007～2009年，占財政支出比重由5.46%增長(cháng)到6.44%，絕對數額增長(cháng)了100億。政府性服務(wù)支出范圍為一般公共服務(wù)支出。2007～2009年一般性公共服務(wù)占財政支出的比重有下降的趨勢，從16.56%下降到14.43%。
從上述分析看出，社會(huì )公共支出是支出比重最大的類(lèi)別，約占全省財政支出的近40%，經(jīng)濟建設支出、政府服務(wù)支出都約占全省財政支出的不到30%，并且從三類(lèi)支出的比重變化趨勢來(lái)看，基本和公共財政發(fā)展方向趨于一致，說(shuō)明廣東省的財政支出結構正在不斷優(yōu)化，不斷向民生服務(wù)方向調整。由于財政支出范圍廣泛，績(jì)效表現特征多樣化，既有可用貨幣衡量的經(jīng)濟效益，也有無(wú)法用貨幣衡量的社會(huì )效益，進(jìn)而導致財政部門(mén)難以采用準確的辦法來(lái)對財政支出進(jìn)行衡量，而這一工作“盲區”恰恰是減少資源損失浪費、提高效率的關(guān)鍵點(diǎn)。財政支出績(jì)效評價(jià)體系就是要把“不可衡量的事”變?yōu)榭珊饬康�，確定政府的職能、財政支出的目標以及實(shí)現這些目標所需要的步驟，在給定目標的前提下尋求最有效率的實(shí)現目標的方式，以最低成本、最大限度地滿(mǎn)足社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的公共需要。2007～2009年，選取全國與廣東省財政支出部分項目進(jìn)行結構比較。從連續3年的支出比較可以看出，廣東省在教育支出、科技支出、醫療衛生支出方面比重均高于全國平均水平，而一般公共服務(wù)、社會(huì )保障支出、環(huán)境保護支出、農林水事務(wù)均低于全國平均水平，文化體育支出在2009年首次超過(guò)全國平均水平。從比重的相對高低可以看出廣東省財政支出的傾向性，廣東省在支農、社會(huì )保障、公共服務(wù)上投入力度相對較弱，而教育、醫療、科技投入力度比全國平均水平要強。
廣東省財政支出績(jì)效評價(jià)中存在的問(wèn)題
�、俟嬷С鲇写谶M(jìn)一步加大。廣東省教育、醫療衛生、科技等公益支出比重雖然比全國平均水平高，但仍然偏低，而且總量偏小。世界銀行按照各國人均國民收入水平劃分國家發(fā)展水平。2004年最新劃分標準為：人均少于765美元為低收入國家；人均在766～3035美元之間的為中低收入國家；人均在3036～9385美元之間為中高收入國家；人均在9386美元以上為高收入國家。2010年，廣東省人均GDP接近7000美元，相當于中等發(fā)達國家的水平，但是在財政支出方面，公益性支出占比重離中等發(fā)達國家還有很大差距。其中:教育支出占GDP的比重平均為不到4%，與國際5.1%的平均水平還有較大差距。衛生支出占全省財政支出的比重為5.2%，雖然高于全國平均水平(4.5%)，但遠低于OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)國家20%的'平均水平。另外，支農支出比全國平均水平低2個(gè)百分點(diǎn)，廣大農民難以享受到公共財政帶來(lái)的好處。
�、谥笜嗽O計有待改進(jìn)。以教育支出評價(jià)指標為例進(jìn)行分析：
其一，投入資金分析指標里，“財政投入乘數”難以測量，而“創(chuàng )收能力”指標則違背了中國教育機構是公共品提供者的前提。多數學(xué)者認為，義務(wù)教育是純公共品，高等教育是準公共品，而以創(chuàng )收能力作為績(jì)效指標，則會(huì )促使教育機構忙于吸金，而疏于教學(xué)。對于科研成果轉化率指標，由于績(jì)效評價(jià)是在中短期做出的，而科研成果要轉化市場(chǎng)需要，通常需要較長(cháng)時(shí)間，比如生物、醫藥通常需要5～10年的時(shí)間才能推出一種新產(chǎn)品，績(jì)效指標沒(méi)考慮該方面因素。
其二，財政資金產(chǎn)出效益指標，按照“教師人均發(fā)表論文、專(zhuān)著(zhù)數”、“教室人均科研成果”、“科研成果轉化率”來(lái)評定，這種指標只關(guān)注短期利益，施加壓力使得教師大批量發(fā)表論文，但論文質(zhì)量難以保證，不利于科研水平的提高和學(xué)術(shù)氛圍的培養。另外，“萬(wàn)元財政投入培養學(xué)生數”指標沒(méi)有考慮到學(xué)生類(lèi)別的差異性，自然科學(xué)類(lèi)、社會(huì )科學(xué)類(lèi)、藝術(shù)類(lèi)、體育類(lèi)對應的培養費用有較大差異，單純從培養投入絕對數來(lái)衡量有失公平。
其三，財政資金利用效率指標里，“師生比”這個(gè)指標也缺乏科學(xué)性。對于冷門(mén)專(zhuān)業(yè)（比如人類(lèi)學(xué)、考古、檔案管理）等專(zhuān)業(yè)，由于招生較少，師生比必定比熱門(mén)專(zhuān)業(yè)（經(jīng)濟管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)）師生比高，所以該指標沒(méi)有考慮到學(xué)科類(lèi)別的差異。
其四，發(fā)展潛力指標里，“連續三年教育經(jīng)費投入增長(cháng)率”指標雖然考慮了對教育投入的重視程度，但是忽略了財政支出的增長(cháng)以及GDP的增長(cháng)的影響，沒(méi)有考慮到連續3年教育經(jīng)費投入占財政支出的比例是否增長(cháng)，該指標缺乏時(shí)間可比性。另外,“連續3年畢業(yè)生就業(yè)率”指標沒(méi)有考慮到研究型院校和職業(yè)技術(shù)學(xué)校的差別。
完善廣東財政支出績(jì)效評價(jià)的建議
�、俳⒖�(jì)效評價(jià)法律體系。依法對政府進(jìn)行績(jì)效評價(jià)是公共財政的基本特征。依據主要有：一是公共財政從本質(zhì)上說(shuō)是全體人民的財政；二是公共財政是公開(kāi)透明、接受民主監督的財政；三是公共財政是講效率的財政。法律是一種嚴密、完整、客觀(guān)的制度安排，它本身就是相關(guān)經(jīng)濟活動(dòng)講求效率的基礎。推行政府績(jì)效評價(jià)制度將涉及部門(mén)利益調整，如果沒(méi)有法律依據，就難以得到有效的約束和規范。在這方面，廣東省主要做了以下工作：一是研究制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強財政支出管理的意見(jiàn)》，這是開(kāi)展績(jì)效評價(jià)工作的綱領(lǐng)性文件，對財政資金的項目申報、預算審核、過(guò)程監督和使用績(jì)效結果評價(jià)提出了要求。二是研究制定了《廣東省財政支出績(jì)效評價(jià)試行方案》，這是廣東省績(jì)效評價(jià)的指導性文件。三是研究制訂了績(jì)效評價(jià)內部協(xié)調工作制度、中介機構參與績(jì)效評價(jià)工作管理辦法。（試行）、自評報告復核程序、自評結果審核標準等一系列績(jì)效評價(jià)相關(guān)工作規范，設計了績(jì)效評價(jià)工作流程圖、自評報告基礎表格和績(jì)效評價(jià)分析報告書(shū)等范本。四是建立專(zhuān)家評審制度和審核意見(jiàn)反饋制度。五是及時(shí)收集整理財政部、外省市以及廣東省各地市、各部門(mén)單位的績(jì)效評價(jià)指標，對《廣東省財政支出績(jì)效評價(jià)指標體系》進(jìn)行了補充完善，為績(jì)效評價(jià)工作的全面實(shí)施打下良好基礎。此外，積極推進(jìn)廣東省績(jì)效評價(jià)立法工作，2005年正式向省法制辦提出了將《廣東省財政資金使用績(jì)效評價(jià)辦法》作為2007～2010年立法計劃項目的建議。
�、谡_地確定支出評價(jià)對象。評價(jià)對象主要包括項目評價(jià)、單位評價(jià)、部門(mén)評價(jià)、綜合評價(jià)四個(gè)層次。由于制度的不完善，廣東省還停留在項目的評價(jià)上，對部門(mén)和單位評價(jià)剛剛起步�？�(jì)效評價(jià)是個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，它涉及多方面因素的制約，不可能改革一步到位，所以應先從項目評價(jià)開(kāi)始，待經(jīng)驗成熟、制度完善、管理水平上升后，再進(jìn)行單位、部門(mén)、綜合評價(jià)。
�、勖鞔_對績(jì)效評價(jià)的評價(jià)主體。在西方政治體制下，由議會(huì )和政府共同組織實(shí)施績(jì)效評價(jià)是一種比較理想辦法。在我國，由于存在黨和政府兩套班子，如果兩套班子關(guān)系不和諧，多頭領(lǐng)導勢必影響到項目的施行和對其進(jìn)行績(jì)效評價(jià)。較為可行的是，績(jì)效評價(jià)作為政府行為應由政府實(shí)施。
�、芙⒁惶缀侠淼目�(jì)效評價(jià)指標體系。合理的績(jì)效評價(jià)指標體系應該體現經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境等多方面的效益。從公共財政的本質(zhì)上看，應重點(diǎn)向公益性支出轉移，尤其是向教育、科技、醫療、文化體育、社會(huì )保障方面轉移。合理的指標應該是透明、層次清晰、可以用具體的量化指標來(lái)衡量的，并且應該考慮公平和效率的問(wèn)題。廣東省建立財政支出績(jì)效評價(jià)指標時(shí)，已考慮建立不同層次的指標體系，如定性指標與定量指標、基本指標與個(gè)性指標、績(jì)效指標與修正指標相結合的指標體系，但在具體分指標設計，有的指標尚未考慮對公平和效率的影響。指標設計應有橫向可比性和縱向可比性才能兼顧公平和效率。所以，本文認為，在財產(chǎn)資金產(chǎn)出效益指標里，應該區分不同學(xué)科類(lèi)別對經(jīng)費需求的權重，在財政資金利用效率指標里，應該關(guān)注論文發(fā)表的質(zhì)量對應的權重，而不應該僅僅關(guān)注論文數量。
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