皇帝的新衣理論與實(shí)踐的反思論文
一、環(huán)球行政法的產(chǎn)生背景
環(huán)球行政法被視為“包括促進(jìn)或影響全球行政機構可問(wèn)責性的機制、原則、慣例，特別是確保這些機構達到透明度、參與性、理性決策和合法性方面的適當標準，對其形成的規則和決定進(jìn)行有效審查”。上述界定中的“全球行政機構”，不僅有正式的國際組織，而且連同其他環(huán)球行政主體諸如跨國網(wǎng)絡(luò )、私人標準設立機構、混合的公私實(shí)體，私人行為者(包括非政府組織、公司、行業(yè)協(xié)會(huì )、國內政府官員)重構了環(huán)球行政的新圖譜，構成傳統的國際和國內體制之外的“環(huán)球行政空間” 。
具體而言，環(huán)球行政包括了下述公共性、私人性以及公私雜交性等五種類(lèi)別。環(huán)球行政法的勃興，正是源于對上述環(huán)球行政空間的規制需求�；诖�，環(huán)球行政法包含規范制定者、被規制者、規制過(guò)程、規制內容和規制形式等以下幾個(gè)要素上述對環(huán)球行政法的界定，也反映了環(huán)球行政法不同于“國際”行政法、國內行政法和憲法化體制的幾個(gè)特征。首先，以“環(huán)球”行政法而非“國際”行政法作為頭銜，來(lái)反映環(huán)球行政法是國際與國內法規的“交錯”：從調整范圍而言，環(huán)球行政法不僅研究全球規制機構間的橫向關(guān)系，更強調全球規制機構對國家、個(gè)人和其它組織實(shí)施行政行為這種縱向關(guān)系中的可問(wèn)責性問(wèn)題。從規制形式來(lái)看，環(huán)球行政法不僅以包括條約、習慣國際法、一般法律原則等《國際法院規約》第 38 條所列舉的公認的國際法淵源，而且也包括其它形式的規范性基礎。例如，總體習慣國際法的形成要求國家的反復實(shí)踐，而透明、參與、復審等行政制度都是基于國際組織的實(shí)踐或機構法;同樣，非國家行為者(non-state actors)參與的相關(guān)行政實(shí)踐也不屬于國家實(shí)踐的.范疇，難以形成傳統意義上的習慣國際法。
其次，環(huán)球行政法與國內行政法亦有差別，環(huán)球行政法并非國內行政法在國際范圍內的簡(jiǎn)單推進(jìn)或復制。因為環(huán)球行政法與國內行政法產(chǎn)生與發(fā)展的環(huán)境存在較大差異，不可能簡(jiǎn)單的復制國內行政法模式。況且，各國國內行政法的發(fā)展狀況不盡相同，不同法系之間、發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的差別尤為突出。最后，環(huán)球行政法與憲法化體制也有所不同。雖然二者在價(jià)值理念上有所重合，但事實(shí)上，二者關(guān)系更類(lèi)似于零售市場(chǎng)與批發(fā)市場(chǎng)。前者是漸進(jìn)的方式，在國家、國際、世界性的多重維度，并且體制、利益和價(jià)值過(guò)于分化的多元環(huán)境中，環(huán)球行政法試圖保持一個(gè)開(kāi)放的姿態(tài)。例如，通過(guò)“相互挑戰模式”來(lái)建立問(wèn)責性機制。即雖然沒(méi)有任何機構可以完全控制規范性結果，但是，不同層級的機構間可以通過(guò)平等地反對或挑戰其它實(shí)體的方式來(lái)施加影響。而后者則更為雄心勃勃，期待整體性的變革，并試圖建構等級性的秩序格局。那么，環(huán)球行政法的此種“標新立異”，是否具備可持續發(fā)展的理論吁求或者實(shí)踐需要?
二、環(huán)球行政法的理論探究
環(huán)球行政法以全球視野、“超國家”的眼光來(lái)開(kāi)拓行政法的疆域。在世紀之交的西方國際法思潮，即國際改良主義或稱(chēng)理想主義中可以尋覓到環(huán)球行政法的思想蹤跡。相較于功利主義以國家“自身利益”為出發(fā)點(diǎn)，理想主義更重視“團體協(xié)作”、“共同利益”或“集體一致”等概念和學(xué)說(shuō)，如世界政府、超國家主義和功能主義等。同時(shí)，環(huán)球行政法的概念可追溯至Philip C. Jessup 于1956 年提出的跨國法(transnational law)�？鐕ㄖ浮鞍ㄒ幹瓶缭絿疫吘车男袨楹褪马椩趦鹊乃蟹�，亦即國際公法和國際私法”�？鐕ǖ囊暯悄：藝H法與國內法的界限，承認了國內與國際法律事項具有互動(dòng)性，突破了國內的管轄限制。與此類(lèi)似，我國國際法學(xué)者的“國際法和國內法相互聯(lián)系論”打破了傳統二元論“閉關(guān)自守”的傾向，認為“國際法和國內法兩個(gè)體系的存在與發(fā)展，并不是彼此孤立無(wú)關(guān)，而是相互聯(lián)系著(zhù)的。國家是國際法和國內法發(fā)生密切聯(lián)系的最重要的紐帶和動(dòng)力。國家的對內職能及政策同國家的對外職能和政策，雖然分屬兩個(gè)不同領(lǐng)域，但卻彼此密切相關(guān)。適用國內法的國內社會(huì )和適用國際法的國際社會(huì )，雖各有特點(diǎn)，然而卻具有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系”。當今，全球化進(jìn)程的深化、全球問(wèn)題以及國際社會(huì )新興力量的崛起，呼吁減少“交易成本”、共擔責任、增強穩定性等因素的治理方式。
此時(shí)，不僅單純的“國際”或“國內”標簽已不適應體制的現實(shí)需求，非國家作為者也自動(dòng)參與到規制體系中。這種轉向使跨國法的概念注入了新的含義，也進(jìn)一步填補了國際法與國內法之間的“縫隙”。同樣，如前所述，環(huán)球行政法交織了國際法和國內法規，對“國家和國際組織，國內規制機構組成的跨國網(wǎng)絡(luò )、政府間和私人混合型機構乃至私人機構等各類(lèi)全球規制機構”加以行政規制，增進(jìn)全球范圍內決策者的問(wèn)責，成為推動(dòng)“全球治理”的新視角。然而，各類(lèi)全球規制機構的興起雖然可以加快環(huán)球行政法的發(fā)展步伐，該體制的進(jìn)一步深化還受到兩個(gè)因素的影響：一是誰(shuí)擁有決策權;二是國際立法進(jìn)程的形式和拘束力方式。如表3 所示，縱軸指代決策權，縱軸底端代表政府間立法，各國主要通過(guò)論壇形式進(jìn)行磋商;縱軸頂端指國際組織自發(fā)地制定政策。橫軸代表拘束力，這種拘束力在正式的條約或硬法到非正式的軟法間移動(dòng)。其中，圖表三左下方區域表示淺層次的全球治理。例如經(jīng)社理事會(huì )主持的立法者會(huì )議主要由政府官員行使決策權，且其制定的大部分為非正式性的立法。相比之下，右上方區域的權力主要由政府間國際組織，例如世界貿易組織(以下簡(jiǎn)稱(chēng)WTO)的爭端解決機制行使。其決策主要通過(guò)制定硬法的方式來(lái)限制國內政府行為。由于國際組織的決策權源于成員國的權力讓渡，而權力的較大讓渡，將引發(fā)治理進(jìn)程中超國家官員的可問(wèn)責性問(wèn)題，因此更需要行政法(透明度、參與權、復審機制等)來(lái)保障其合法性。事實(shí)上，作為良性循環(huán)，也只有國際組織越具備合法性，才越可能被賦予更多權力。因此，右上區間越來(lái)越頻繁的活動(dòng)，可視為環(huán)球行政法興起的特別驅動(dòng)力�？傊�，上述全球治理進(jìn)程的圖譜反映了不同層級的行政機構中，存在著(zhù)不同層級的治理方式與治理強度。相較而言，作為較深層次的全球治理區域，國際組織的決策進(jìn)程更需要環(huán)球行政法的規制以保障其合法性。
三、結論
環(huán)球行政法具有不同于國際行政法、國內行政法與憲政主義的特征。它并非國內行政法的簡(jiǎn)單復制和推進(jìn)，而是反映了國際和國內法規的交錯，通過(guò)有別于憲法化體制的演進(jìn)方式，來(lái)規制全球治理中的合法性問(wèn)題。它既是理想主義國際法思潮的嘗試，用超國家的視野開(kāi)拓行政疆域，又在一定程度上反映了當前治理過(guò)程中，國際與國內社會(huì )的交互影響。通過(guò)環(huán)球行政法的實(shí)踐考察可知，一方面，從環(huán)球行政法自身仍然是不成熟的體系，其產(chǎn)生和發(fā)展受到國家間競爭、事項性質(zhì)等諸多制約;另一方面，環(huán)球行政法的制約因素或適用效果，歸根結底，取決于國際社會(huì )的本質(zhì)特征，即“無(wú)中心權威”的國際體系：環(huán)球行政法的初衷雖然是為提高全球治理的合法性，主權國家同時(shí)作為規則的創(chuàng )設者和實(shí)施者，注定了國際社會(huì )難有對自身進(jìn)行行政規制的充足土壤。因此，在深層次的全球治理中，環(huán)球行政法在政治敏感性相對較低的經(jīng)貿、科技領(lǐng)域最易發(fā)揮作用。相反，在政治性領(lǐng)域，依舊大多停留在通過(guò)無(wú)拘束力的軟性立法來(lái)規制相關(guān)行政機構。
盡管如此，作為新方法，環(huán)球行政法反映了全球化進(jìn)程中對全球行政規制的必要現實(shí)，一定程度上通過(guò)(特別是技術(shù)性領(lǐng)域)“碎片化”的適用，緩解了國際法的碎片化趨勢。同時(shí)，它也撼動(dòng)了傳統國際法模式，特別對國際法的合法性基礎和主權平等的國際法秩序帶來(lái)一定的沖擊與反思。而且，正是由于環(huán)球行政法的生存和發(fā)展仍舊有賴(lài)于無(wú)中心權威的國際體系，其究竟在多大程度上能對全球行政規制起作用，仍需要通過(guò)完善國際法的相關(guān)機制來(lái)保障加固，才不致成為學(xué)術(shù)幻想，淪為華而不實(shí)的“皇帝新衣”。
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