公共投資績(jì)效審計評價(jià)方法與發(fā)展建議論文

　　經(jīng)濟收益已經(jīng)不再是我國建設發(fā)展中唯一考慮的目標，隨著(zhù)國力壯大，人民生活水平的提高，社會(huì )福利、生態(tài)環(huán)境、可持續發(fā)展等內容漸漸被人們所關(guān)注，項目到底好不好、公共財政支出的管理效率高不高，這都迫切需要績(jì)效審計來(lái)評價(jià)和實(shí)現，這不僅僅是行業(yè)內部的革新需要，更是關(guān)系到國家發(fā)展、社會(huì )和諧、人民安康的大趨勢與大潮流， 而公共投資項目正是我國公共財政支出的重要組成部分。

　　1 公共投資績(jì)效審計的理論分析

　　1.1公共投資績(jì)效審計定義與特征

　　績(jì)效最早源于人力資源管理、工商管理和社會(huì )經(jīng)濟管理。 績(jì)即成績(jì)，效即效益、效果。 普雷姆詹德認為績(jì)效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數量、機構所作的貢獻與質(zhì)量，包含節約、效益和效率①。 然而在公共投資項目績(jì)效的前提下，這個(gè)定義需要繼續拓展，因為公共投資與一般的性投資不同，除了自身效率效益的考量之外，公共投資同時(shí)還注重其社會(huì )影響，生態(tài)環(huán)境影響，國民經(jīng)濟可持續發(fā)展等外部?jì)r(jià)值。 因此在研究公共項目的績(jì)效審計時(shí)，務(wù)必要考慮公共投資項目的公益性和社會(huì )福利性特征。

　　1.2公共財政理論

　　公共財政是國家為市場(chǎng)經(jīng)濟提供公共服務(wù)而進(jìn)行的政府分配行為。 公共性與非市場(chǎng)盈利性為分配的兩個(gè)基本特征，由公共財政預算來(lái)實(shí)現其收支活動(dòng)。 高效地對公共資源分配利用，就是履行了良好的財政職能②。

　　作為公共財政分配的重要原則--效率優(yōu)先、兼顧公平，財政支出必須要體現這一原則。 財政收入是否能滿(mǎn)足支出需要，就存在一個(gè)資源節約及效率效益問(wèn)題， 這需要對財政資金的去向和資金使用效益效果做一個(gè)充分解釋?zhuān)�科學(xué)地描述這一問(wèn)題，也是財政支出績(jì)效審計的大前提。 投資項目支出是公共財政支出過(guò)程中的一個(gè)重要組成部分， 因此公共投資項目審計的開(kāi)展，既是加強政府部門(mén)對項目支出決策管理的重要舉措，也是促進(jìn)各部門(mén)優(yōu)化投資，調整結構，加強資金管理，提高投資效益的重要環(huán)節。

　　1.3“4E”原則

　　“3E”原則即經(jīng)濟、效率、有效。 最早由芬維克提出，由美國政府審計于 20 世紀 70 年代正式規范使用， 最近我國學(xué)者又考慮公共投資社會(huì )效益的特點(diǎn)提出了“equality”即公平性原則來(lái)補充“3E”原則，也就是現在被廣泛認同的“4E”原則。

　　可以看出，“3E”原則更注重投資的經(jīng)濟收益，而隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展，政府投資在國民生產(chǎn)中的作用日益顯現，財政支出的公共投資必須照顧到更多民眾的生活生產(chǎn)需要， 這勢必涉及一個(gè)公平受益， 和諧發(fā)展的問(wèn)題， 而不僅僅是之前的社會(huì )經(jīng)濟收益最大化。

　　社會(huì )公平是一種價(jià)值判斷，是社會(huì )發(fā)展過(guò)程中，不可忽略的重要因素，包括在文化、經(jīng)濟、政治、社會(huì )等各方面的公平公正，可以用收入，公共投入受益，自然資源受益，權利，生活質(zhì)量等來(lái)進(jìn)行判斷衡量③。

　　2 公共投資績(jì)效審計常見(jiàn)評價(jià)方法

　　2.1邏輯框架法（LFA）

　　邏輯框架法的基本思路是：分解項目目標，分別評價(jià)項目投入與產(chǎn)出的實(shí)現情況，例如，若投入 A 產(chǎn)出 B 的情況，產(chǎn)出 B 導致目的 C 的'情況，目的 C 實(shí)現目標 D 的情況。 由此可以發(fā)現，邏輯框架法能系統地邏輯細致地分析項目原定的目標、目標層次、目標的實(shí)現程度和原因及用以評價(jià)項目的效果作用。 它精于對目標的逐級分解，進(jìn)而可以為決策者提供科學(xué)客觀(guān)的信息，有效提高項目的規劃水平與評估的細致性。 但邏輯框架法畢竟只是一種思維模式，不能代替成本效益分析等具體方法，因此審計人員應將此作為項目績(jì)效評價(jià)的指導方向， 作為掌握大局的參考工具。

　　2.2成功度評價(jià)法

　　成功度評價(jià)法是依據專(zhuān)家組的經(jīng)驗， 綜合專(zhuān)家的各項評價(jià)后的結果，對項目的成功度做出定性而非定量的結論。 它是建立在邏輯框架法和效益分析評價(jià)的基礎上， 對項目目標的效益進(jìn)行的全面評價(jià)。 簡(jiǎn)單易懂易行是本方法的主要特點(diǎn)， 但如上所述，該方法依靠專(zhuān)家的意見(jiàn)，使該方法具有極大的主觀(guān)可操作性和無(wú)意識的偏見(jiàn)， 專(zhuān)家的個(gè)體特性或多或少會(huì )對評價(jià)結果產(chǎn)生非理性影響，進(jìn)而得出的評價(jià)結論也會(huì )有失偏頗、引起爭議。

　　2.3模糊綜合評價(jià)法（FCE）

　　該方法是對受多種因素影響的事件，做出全面的、科學(xué)的、有效的評價(jià)的多因素決策方法， 它是利用模糊集理論對帶有模糊不確定因素問(wèn)題的一種擇優(yōu)選能的科學(xué)方法， 結合定量與定性，將主觀(guān)因素的影響控制在較小的范圍內，從而使評價(jià)比較客觀(guān)真實(shí)與全面。

　　2.4數據包絡(luò )分析法（DEA）

　　數據包絡(luò )分析是美國運籌學(xué)家查尼斯和庫帕等學(xué)者在相對效率概念基礎上研究出來(lái)的一種系統分析方法， 采用數學(xué)規劃法，以多指標投入和多指標產(chǎn)出權數為變量，以最優(yōu)化為目的。由于其權數并非統計學(xué)意義上確定的指標權數， 所以其計算過(guò)程具有十分良好的客觀(guān)性和科學(xué)性，但是，影響決策單元的因素眾多，在決定輸入輸出指標的準備階段涉及決策單元的排序，決策人的偏好等問(wèn)題，而其計算過(guò)程又具有黑箱性質(zhì)，對于不同偏好引起的偏差難以分析和修正， 從而給績(jì)效審計工作帶來(lái)一定困難，因此 3.0 方法在有效決策單元選擇方面還有待進(jìn)一步研究。

　　3 我國績(jì)效審計發(fā)展和現狀

　　3.1獨立性無(wú)法保障

　　我國公共投資項目審計雖然已經(jīng)探索實(shí)踐了多年， 但是由于體制獨立性不足的問(wèn)題， 嚴重制約著(zhù)我國公共投資項目審計工作的有效開(kāi)展。 獨立性是保證審計成果可靠有效的基礎，我國《憲法》和《審計法》規定國家審計署隸屬于國務(wù)院，而地方審計機關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)管理以上級機關(guān)領(lǐng)導為主，組織管理以同級地方政府領(lǐng)導為主的雙重領(lǐng)導體制。實(shí)際工作中，絕大多數公共投資項目是地方批準項目，而政府在審計事項選擇和向人大報告方面有決定權，使得審計獨立性無(wú)法有效保障，制約著(zhù)公共投資項目績(jì)效審計的外部監督作用。

　　3.2評價(jià)過(guò)程中主觀(guān)性強

　　相對于其他投資項目，我國的公共投資項目規模龐大，影響深遠，其支持地方發(fā)展，拉動(dòng)內需，服務(wù)人民等功能具有重大意義，但績(jì)效評價(jià)的過(guò)程由于公共建設項目的評價(jià)標準由金額、人工、事故數量和一些數字無(wú)法表達的項目來(lái)評定，有時(shí)還必須借助問(wèn)卷調查，研討等方法，這之間將不可避免地引入人的主觀(guān)意識來(lái)量化某些難以量化的項目，而人對事物認識的局限性，也必將導致指標和權重的模糊性，都不可避免地帶有主觀(guān)性。

　　3.3績(jì)效審計效果不明顯

　　雖然公共投資績(jì)效審計工作在我國有所發(fā)展， 各部門(mén)都或多或少進(jìn)行了不同層次的研究， 但是由于缺乏統一的工作體系與合理的績(jì)效指標、參數和方法，造成了人們對績(jì)效審計評價(jià)工作的不重視和績(jì)效成果的軟約束力。審計結果只是作為有關(guān)部門(mén)的建設檔案保存，或作為新項目建設的改進(jìn)和參考，對于原項目本身的優(yōu)點(diǎn)、問(wèn)題與責任歸屬，對于項目執行過(guò)程中各環(huán)節人員并沒(méi)有直接約束。正如知道審計署年年公布審計結果，而我國績(jì)效審計建設卻進(jìn)展緩慢，有一句話(huà)叫“年年有體檢，從來(lái)不治病”,非常生動(dòng)地形容了審計結果應有約束力的缺失。這不僅讓績(jì)效審計工作逐漸流于形式，更影響我國績(jì)效審計工作的權威性，制約其正常而穩健發(fā)展。

　　3.4缺乏完備的績(jì)效審計數據庫系統

　　公共投資項目建設績(jì)效審計，需要以一個(gè)完備的數據庫系統為基礎，該系統不僅要包括項目建設的基本信息，同時(shí)也要實(shí)時(shí)更新項目建設的產(chǎn)出與成本核算等相關(guān)信息。在國外，許多發(fā)達國家已經(jīng)建立了這樣一套項目數據庫，并運用先進(jìn)的信息處理技術(shù)高效地開(kāi)展績(jì)效審計工作，為項目建設提供有效分析，保障了項目建設的工作效率。而目前我國則相對落后，尤其在信息收集、整理和處理分析方面存在困難，嚴重影響了我國績(jì)效審計工作的開(kāi)展，由于沒(méi)有這方面基礎，已完成公共投資項目的經(jīng)驗和教訓也無(wú)法與即將開(kāi)展的投資項目分享，這是一種極大的浪費。

　　4 對于我國公共投資績(jì)效審計評價(jià)的建議

　　鑒于我國政府績(jì)效審計的開(kāi)展尚存在理論建設不足、體制獨立性差、決策管理過(guò)程公開(kāi)性不強等問(wèn)題，審計工作仍處于檢查財政資金國有資產(chǎn)是否真實(shí)合法的階段，我國若想在績(jì)效審計工作上有長(cháng)足的發(fā)展，則必須借助于審計信息化的幫助，用科學(xué)技術(shù)彌補績(jì)效審計發(fā)展時(shí)間短，底子薄的缺點(diǎn)。

　　4.1 建立更加完善的指標體系

　　為了使績(jì)效審計評價(jià)結果更加客觀(guān)，在探索過(guò)程中，無(wú)論從指標體系的建立還是評價(jià)方法的選擇上都應當將剔除主觀(guān)操作性作為首要目標，爭取最大限度利用客觀(guān)數據，直接從數據中獲取評價(jià)結果，同時(shí)，剔除主觀(guān)操作性的指標體系也為績(jì)效審計信息化、軟件化提供思路。

　　4.2 績(jì)效成果與決策形成聯(lián)動(dòng)

　　績(jì)效成果的意義在于總結經(jīng)驗教訓，以備日后指導新項目的開(kāi)發(fā)建設。如果將項目管理決策程序與績(jì)效評價(jià)評估工作相結合，也就是說(shuō)，在立項，審批，資金撥付，招投標，竣工結算等過(guò)程中加入并考慮審計機構的審計意見(jiàn)，將會(huì )大大提升決策質(zhì)量，提高工作效率。

　　4.3 公共投資項目數據庫的科學(xué)使用

　　建立有效的、完備的公共投資項目數據庫的意義在于能提供全面的歷史數據和現時(shí)數據作為參考，能夠從各個(gè)指標代表的各個(gè)控制面入手，通過(guò)橫向、縱向比較，提高績(jì)效水平，而這種信息化的實(shí)現，不僅需要一個(gè)數據庫，同時(shí)需要社會(huì )信息化的普及和績(jì)效審計人員本身業(yè)務(wù)水平的提高。

　　4.4 構建社會(huì )監督機制

　　從目前網(wǎng)絡(luò )反腐的高漲和高效，可以窺見(jiàn)，社會(huì )監督力量是擁有無(wú)限潛力的，而運用這種監督力量，需要一個(gè)健全合理的管理機制，來(lái)正確引導社會(huì )監督力量監督績(jì)效審計的工作質(zhì)量，縱然這會(huì )對目前尚不完備的審計工作造成不小的壓力，然而將壓力合理地轉化為動(dòng)力將會(huì )推動(dòng)我國績(jì)效審計工作更好更快發(fā)展。這種有效的機制包括$建立公眾監督平臺、建立項目決策聽(tīng)證制度、完善違規舉報渠道、落實(shí)監督意見(jiàn)、保護和獎勵舉報人員、健全審計機構與新聞媒體的聯(lián)動(dòng)機制等。構建和諧的社會(huì )監督機制，需要社會(huì )各界的共同努力。

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