行政強制法調查報告

　　一、《行政強制法》的現狀

　　從1999年開(kāi)始醞釀，歷經(jīng)全國人大常委會(huì )五次審議修改，前后歷時(shí)12年，備受關(guān)注的《行政強制法》于2011年6月30日由第十一屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十一次會(huì )議審議通過(guò)，并已于2012年1月1日起實(shí)施。

　　《行政強制法》的出臺，力求解決我國當前存在的執行難問(wèn)題，執行難主要表現在：①被執行人難找;②執行財產(chǎn)難尋;③執行權力受拘束;④執行結果不到位。“執行難”作為中國司法難以克服的痼疾之一，已顯得積重難返，“執行難”也已成為影響法院工作的瓶頸，“執行難”一直制約著(zhù)我國有關(guān)行政機關(guān)的工作，成為社會(huì )關(guān)注的難點(diǎn)，法院的威信往往因許多案件得不到執行而受到質(zhì)疑�！缎姓�強制法》是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》之后，我國在行政法領(lǐng)域出臺的重要法律。行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強制執行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。

　　二、《行政強制法》在實(shí)施中存在的問(wèn)題及其對策

　　所有的立法目的都在于要解決現實(shí)中存在的問(wèn)題，實(shí)現把文字上的規定變成社會(huì )實(shí)踐和事實(shí)，然而剛剛通過(guò)的《行政強制法》，其立法宗旨的實(shí)現，由于受多種因素的影響和制約仍需不斷完善。

　　(一)、關(guān)于查封、扣押財物的處理問(wèn)題

　　1、查封、扣押財物的處理，一直是行政強制中的一個(gè)重要問(wèn)題�！缎姓�強制法》規定的查封、扣押財物處理方法主要有以下幾種：一是沒(méi)收處理，二是銷(xiāo)毀處理，三是退還處理，四是拍賣(mài)變賣(mài)處理，五是移送處理。就沒(méi)收處理和銷(xiāo)毀處理而言，實(shí)施中比較好操作，其他幾種處理措施的實(shí)施則要復雜的多。

　　2、關(guān)于退還處理方式，在具體實(shí)施中往往會(huì )遇到兩個(gè)問(wèn)題：

　　一是查封、扣押的財物，如果是委托第三人保管的，依照法律規定，保管費用由行政機關(guān)負擔，被查封、扣押的物主不負擔任何費用。但是，如果行政機關(guān)沒(méi)有結清與第三人之間的保管費用，則第三人是不會(huì )放行被查封、扣押財物的。這種情況下，當事人就很容易陷入第三人與行政機關(guān)之間的相互推諉，造成第三人的各種損失;

　　二是退還財物在扣押期間貶值，這個(gè)損失是否應當計算?應當如何處理?法律沒(méi)有規定，也沒(méi)有相關(guān)細則可以依據，因而，這很容易出現因為查封、扣押而延伸訴訟。

　　3、關(guān)于拍賣(mài)變賣(mài)方式，實(shí)施中會(huì )將面臨兩個(gè)問(wèn)題：一是關(guān)于拍賣(mài)變賣(mài)的物品的適用條件。法律規定是鮮活物品或者其他不易保管的財物。但在行政執法中，將不屬于鮮活物品或者其他易保管的財物先行拍賣(mài)變賣(mài)的事實(shí)也是存在的，例如將汽車(chē)等物品進(jìn)行拍賣(mài)。法律規定了將鮮活物品或者其他不易保管的財物拍賣(mài)變賣(mài)的處理，但沒(méi)有規定超出這個(gè)范圍條件的財物拍賣(mài)變賣(mài)的應該怎么處理。我認為應當出臺相關(guān)細則，明確規定對超出法定范圍的物品進(jìn)行拍賣(mài)變賣(mài)，對超出法定范圍的物品拍賣(mài)變賣(mài)的，應當依法承擔賠償責任。二是對賠償標準的規定問(wèn)題�！缎姓�強制法》規定的是退還拍賣(mài)或者變賣(mài)所得款項，變賣(mài)價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格，給當事人造成損失的，應當給予補償。問(wèn)題在于，給當事人財物造成損失的，不僅僅是變賣(mài)，拍賣(mài)活動(dòng)往往也會(huì )造成當事人的損失。而《行政強制法》則規定拍賣(mài)損失不賠，只賠變賣(mài)損失�，F實(shí)中，當遇到拍賣(mài)價(jià)與實(shí)際價(jià)值差距太大時(shí)，定會(huì )遭遇爭議糾紛。

　　(二)、如何落實(shí)限制“委托執行”問(wèn)題

　　《行政強制法》第17條不僅嚴格限制了實(shí)施行政強制措施的機關(guān)，“必須是法律、法規規定的機關(guān)才能實(shí)施行政強制措施”，而且還嚴格限制了實(shí)施行政強制措施的人員，“必須是行政機關(guān)具備資格的行政執法人員負責實(shí)施，其他人員不得實(shí)施”。

　　對于實(shí)施行政強制措施人員的限制，的確很有必要。在實(shí)踐中暴露出來(lái)的不少粗暴執法事件，大多數是一些協(xié)管、保安等其他人員實(shí)施的。禁止協(xié)管、保安等其他人員實(shí)施行政強制措施，禁止協(xié)管、保安等其他人員執法，并不是現在才有的規定。多年來(lái)，就一直有這個(gè)規定，無(wú)論是《行政處罰法》還是國務(wù)院“依法行政實(shí)施綱要”等，都做出了嚴格的規定。但在具體執法中，協(xié)管、保安等其他人員參與執法的現象卻一直屢禁不止。就現狀而言，有的鄉鎮，具備執法資格的人員也就幾個(gè)人，其他執法人員數量卻高達幾十、上百。一方面，法律和規定禁止其他人員執法和實(shí)施強制措施;另一方面，實(shí)踐中其他人員參與執法現象不但沒(méi)有減少反而還有擴大增加的趨勢。原因主要在于：

　　一是基層執法力量不足、基層執法編制不夠，執法任務(wù)又很重，因此導致很多執法主要靠其他人員去完成。

　　二是執法重心沒(méi)有下移到基層，很多執法編制和執法人員都浮在中層和高層，或者是執法貴族化，有執法資格的人員不執法，沒(méi)有執法資格的人員滿(mǎn)大街執法。在這個(gè)現狀下，《行政強制法》“禁止其他人員實(shí)施行政強制措施”的規定，在法律實(shí)施過(guò)程中則會(huì )遇到極大的阻礙。如果完全依法，其他人員就不得實(shí)施行政強制，可能會(huì )導致人員不足、執法弱化;如果其他人員依然上街執法實(shí)施強制措施，又會(huì )違反行政強制法的規定。二者博弈的過(guò)程，老百姓會(huì )疑惑，執法機關(guān)會(huì )糾結，法律規定與執法現狀之間則會(huì )出現“此起彼伏”的現象。

　　要想解決其他人員執法問(wèn)題，我認為，必須真正解決執法重心下移問(wèn)題。同時(shí)，還要提高執法裝備的技術(shù)化、信息化程度，減少對執法人員數量的過(guò)分依靠。否則，就《行政強制法》對執法人員的限制規定，很難真正落到實(shí)處，即便暫時(shí)落實(shí)了，也不具有持續性和穩定性。

　　(三)、合理處理公正與效率的關(guān)系問(wèn)題

　　公正與效率是各國行政程序法共同追求的價(jià)值，在行政法中確立效益原則，是由國家資源的有限性和行政管理的復雜性、多變性所決定的�！缎姓�強制法》的規定體現了效率原則，如《行政強制法》第32條規定“行政機關(guān)必須在查封、扣押或者凍結財產(chǎn)后30日，對被采取強制措施的財產(chǎn)作出處理”。但從總體而言，行政強制法并不能真正體現效率原則，如何提高行政強制效率，是實(shí)施行政強制法面臨的問(wèn)題。

　　首先，行政強制法將不履行行政決定作為行政強制執行的前提，增加了行政環(huán)節�！缎姓�強制法》第34條將“不履行行政決定”作為行政強制執行前提，未規定“不履行法律、法規、規章直接規定的義務(wù)”可以實(shí)施行政強制執行。按照行政強制法規定，行政相對人不履行法律規范明確規定義務(wù)，仍須先作出行政決定，然后才能實(shí)施行政強制執行。因此，行政強制執行程序是：“行政機關(guān)作出行政決定—催告行政相對人履行義務(wù)—作出強制執行決定—實(shí)施強制執行”。在這些程序中，先行政決定后強制執行，這種程序的設定必然導致行政低效率。因此，本人認為，為提高行政效率，如行政相對人不履行法律、法規、規章明確規定義務(wù)的，行政機關(guān)應直接催告其履行，在催告程序中聽(tīng)取陳述和申辯，行政相對人經(jīng)催告仍不履行義務(wù)的，行政機關(guān)采取強制執行措施。

　　其次，對金錢(qián)給付義務(wù)的執行，行政強制法將加處罰款和滯納金作為直接強制執行的前提條件�！缎姓�強制法》第45條規定，“當事人逾期不履行金錢(qián)給付義務(wù)的，行政機關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。行政機關(guān)實(shí)施加處罰款或者滯納金超過(guò)30日，經(jīng)催告當事人仍不履行的，具有行政強制執行權的行政機關(guān)可以強制執行”。加處罰款和滯納金作為直接強制的前置程序，必然影響行政強制執行的效率。

　　對行政相對人而言，采用直接強制并不一定意味著(zhù)對其權益帶來(lái)更多損害。我國可以借鑒其他國家比如德國的做法，并不規定間接強制與直接強制執行方式的先后順序，而是通過(guò)比例原則來(lái)規范各類(lèi)行政強制執行措施的關(guān)系。對于已采取查封、扣押、凍結財產(chǎn)等強制措施的行政決定，行政相對人逾期不履行的，行政機關(guān)可以依法直接采取拍賣(mài)、劃款等手段強制執行。

　　最后，對鮮活物品或者其他不易保管財物未規定特殊執行程序。此類(lèi)財物只能依據一般行政強制執行程序強制執行，這對處理鮮活物品或者其他不易保管財物是不利的，在現實(shí)操作中也比較困難。本人認為，對鮮活物品或者其他不易保管財物應當設置特殊物品強制執行程序，允許行政機關(guān)在行政決定程序或者作出行政決定后及時(shí)采取強制執行措施。

　　(四)、關(guān)于送達程序實(shí)施問(wèn)題

　　行政強制決定如何送達當事人，一直是執法實(shí)踐中的一個(gè)應引起重視的問(wèn)題。在《行政強制法》中，有三處涉及行政強制決定送達生效的規定：一是《行政強制法》第35條規定“行政機關(guān)實(shí)施行政強制措施的程序，要求通知當事人到場(chǎng)，告知當事人理由、依據、權利救濟途徑，聽(tīng)取當事人陳述和申辯，現場(chǎng)筆錄由當事人簽名“。二是《行政強制法》第36條規定“行政機關(guān)催告當事人履行義務(wù)的程序，要求當事人陳述申辯，行政機關(guān)聽(tīng)取當事人的意見(jiàn)”。三是《行政強制法》第38條規定“催告書(shū)、行政強制執行決定書(shū)應當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無(wú)法直接送達當事人的，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規定送達。”這些規定，都有一個(gè)假設前提，就是當事人到場(chǎng)或者當事人被送達了。

　　但是，在執法實(shí)踐中，這個(gè)假設有時(shí)候是不成立的。行政機關(guān)無(wú)法找到當事人。有的時(shí)候，當事人逃逸或者避而不見(jiàn)。例如，行政機關(guān)抓住了“黑車(chē)”，但無(wú)權限制“黑車(chē)”司機的人身自由，司機從此再不露面�；蛘�，行政機關(guān)發(fā)現一個(gè)正在違法施工的現場(chǎng)，民工不知道建筑物主人是誰(shuí)，工頭不告訴行政執法人員建筑物主人是誰(shuí)，或者是建筑物主人避而不見(jiàn)執法人員，等等。在這種情形下，有關(guān)行政強制的所有決定，實(shí)際上根本就無(wú)法送達給當事人。既然無(wú)法送達，該行政強制決定也就不能生效，法律上規定的這個(gè)程序那個(gè)程序，事實(shí)上也就無(wú)法啟動(dòng)。這給行政機關(guān)的執法帶來(lái)很大的不便，產(chǎn)生了很多不確定性。依照法定程序，該履行的環(huán)節由于當事人的避而不見(jiàn)就無(wú)法實(shí)施。沒(méi)有實(shí)施這些程序，會(huì )增加執法人員對自己行為合法性的擔憂(yōu)，影響執法的及時(shí)有效。

　　再次，按照《民事訴訟法》規定的送達程序，最后只有采取公告送達程序。但是，公告送達要60天以后才會(huì )生效。在這60天期滿(mǎn)以前，行政機關(guān)的行政強制決定還沒(méi)有生效。沒(méi)生效的強制措施和強制執行，又怎么對財物、場(chǎng)所進(jìn)行控制呢?另外，60天的生效期限，對于民事訴訟程序來(lái)說(shuō)也許合適，但對行政強制來(lái)說(shuō)，有的時(shí)候可能顯得非常不及時(shí)、不合適。因此，建議在實(shí)踐中，行政機關(guān)一般不采用公告送達方式，尤其是對一般財物或者案值不大的財物采取強制時(shí)。

　　最后，當事人如果不到場(chǎng)，依照《行政強制法》的規定，可以通知見(jiàn)證人到場(chǎng)。見(jiàn)證人的簽字也是有效的。但實(shí)踐中，由于基層政府機構、居民委員會(huì )、社區委員會(huì )在法律上沒(méi)有明確規定見(jiàn)證義務(wù)，普通老百姓又大多不愿意充當見(jiàn)證人。所以，法律上有關(guān)見(jiàn)證人的規定，經(jīng)常也是不切實(shí)際的。

　　這些問(wèn)題，雖然不是絕對的，但卻是時(shí)常發(fā)生的�！缎姓�強制法》本身并沒(méi)有規定如何處理這些問(wèn)題，制定其他相關(guān)政策、措施、辦法或實(shí)施細則就顯得很重要了。如果不能很好地配套解決這些問(wèn)題，我認為行政強制法的實(shí)施過(guò)程中，這些問(wèn)題還是會(huì )影響《行政強制法》作用的發(fā)揮的。

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