科學(xué)編制債務(wù)預算調查報告

　　一、對地方政府債務(wù)預算的基本認識

　　(一)合理劃分地方政府債務(wù)預算的類(lèi)型

　　根據不同的標準，地方政府預算可分為以下若干類(lèi)：

　　1.按預算組織形式，可分為單式預算和復式預算。單式預算是把預算年度內地方政府的一切債務(wù)預算收入和支出不分經(jīng)濟性質(zhì)和用途，匯編到一個(gè)預算平衡表。復式預算是把預算年度內地方政府的全部債務(wù)收入和支出按性質(zhì)劃分，分別匯編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的債務(wù)收支計劃表。

　　2.按預算編制方法，可分為增量預算和零基預算。增量預算是指在編制地方政府債務(wù)預算時(shí)，以上年度預算債務(wù)收支執行數為基數，同時(shí)考慮計劃年度經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況和行政經(jīng)濟政策要求，來(lái)編制預算。零基預算是指在編制地方政府債務(wù)預算時(shí)，按照零基的原則，即以零為起點(diǎn)，對預算年度預算債務(wù)收支的必要性和規模進(jìn)行重新審查和安排，來(lái)確定債務(wù)收支計劃。

　　3.按預算作用時(shí)間長(cháng)短，可分為年度預算和中長(cháng)期預算。年度預算是指按年度編制，預算有效期為一年的地方政府債務(wù)預算。中長(cháng)期預算是對預算有效期為一年以上的中長(cháng)期地方政府債務(wù)狀況進(jìn)行預測和計劃安排。

　　4.按投入項目能否直接反映其經(jīng)濟效果，可分為項目預算和績(jì)效預算。項目預算是指只考慮地方政府債務(wù)投入項目的用途和支出金額，不考慮其支出的經(jīng)濟效果的預算�？�(jì)效預算是指根據成本—效益比較的原則，決定地方政府債務(wù)支出項目是否必要及其金額大小的預算形式。

　　(二)構建地方政府債務(wù)預算體系

　　地方政府債務(wù)預算體系，是由一系列相對獨立又相互聯(lián)系的債務(wù)預算形式所構成的。應從兩個(gè)基本方面構建地方政府債務(wù)預算體系。

　　1.按政府級次構建地方政府債務(wù)預算體系。我國實(shí)行一級政府一級預算，從中央到地方設立中央、省、市、縣、鄉五級政府，相應地，地方政府債務(wù)預算可分為中央級地方政府債務(wù)預算和地方級地方政府債務(wù)預算。其中，地方級地方政府債務(wù)預算由省(自治區、直轄市)政府債務(wù)預算、市(設區的市、自治州)政府債務(wù)預算、縣(自治縣、不設區的市、市轄區)政府債務(wù)預算和鄉(民族鄉、鎮)政府債務(wù)預算組成。中央級地方政府債務(wù)預算由各省(自治區、直轄市)政府債務(wù)預算匯總組成。省(自治區、直轄市)政府債務(wù)預算由本級政府債務(wù)預算及其所屬市(設區的市、自治州)政府債務(wù)預算匯總組成。市(設區的市、自治州)政府債務(wù)預算由本級政府債務(wù)預算及其所屬縣(自治縣、不設區的市、市轄區)政府債務(wù)預算匯總組成�？h(自治縣、不設區的市、市轄區)政府債務(wù)預算由本級政府債務(wù)預算及其所屬鄉(民族鄉、鎮)政府債務(wù)預算匯總組成。地方各級政府的本級債務(wù)預算由同級主管部門(mén)匯總直屬單位的行政、企事業(yè)單位政府性債務(wù)預算匯總組成。

　　設立中央級地方政府債務(wù)預算的目的和重要意義在于加強中央政府對地方政府債務(wù)的統一領(lǐng)導和宏觀(guān)調控，促進(jìn)地方政府債務(wù)健康發(fā)展。

　　2.按債務(wù)管理主體構建地方政府債務(wù)預算體系。根據一級政府中各類(lèi)債務(wù)管理主體對地方政府性債務(wù)預算收支管理范圍的差異性，可以把地方各級政府債務(wù)預算劃分為一級政府債務(wù)總預算、本級政府債務(wù)預算、部門(mén)債務(wù)預算和單位債務(wù)預算。

　　一級政府債務(wù)總預算由本級政府債務(wù)預算和下級政府債務(wù)總預算組成。本級政府債務(wù)預算由本級政府各部門(mén)(含直接單位)的債務(wù)預算組成。各部門(mén)債務(wù)預算由本部門(mén)所屬各單位債務(wù)預算組成。單位債務(wù)預算是指列入部門(mén)債務(wù)預算的國家機關(guān)、社會(huì )團休和其他單位的債務(wù)收支預算。

　　開(kāi)展地方政府債務(wù)預算管理，應在一級政府中建立一級政府債務(wù)總預算制度、本級政府債務(wù)預算制度、部門(mén)債務(wù)預算制度和單位債務(wù)預算制度。

　　二、科學(xué)編制地方政府債務(wù)預算的重要意義和基本原則

　　(一)充分認識編制地方政府債務(wù)預算的重要意義

　　地方政府債務(wù)預算是地方政府籌集和分配政府性債務(wù)資金的重要工具，也是有效調控地方政府債務(wù)活動(dòng)的重要手段。把地方政府債務(wù)納入預算管理，實(shí)行地方政府債務(wù)預算管理，對于促進(jìn)地方政府債務(wù)健康發(fā)展，充分發(fā)展地方政府債務(wù)的積極作用，更好地實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )又好又快發(fā)展，具有重要功能和作用。

　　1.有利于系統全面地反映地方政府債務(wù)收支狀況。地方政府債務(wù)預算是經(jīng)過(guò)一定程序編制實(shí)施的地方政府年度債務(wù)收支計劃，它概括地反映預算年度地方政府債務(wù)活動(dòng)的預見(jiàn)性，從而避免盲目性。

　　2.有利于合理配置地方政府債務(wù)資源。地方政府債務(wù)預算包括債務(wù)收入預算和債務(wù)支出預算，債務(wù)收入預算反映地方政府債務(wù)資金來(lái)源的渠道、性質(zhì)、規模和水平，債務(wù)支出預算反映債務(wù)資金的分配去向、規模與結構。通過(guò)編制地方政府債務(wù)預算，可以使地方政府債務(wù)收支具有計劃性，使“量入為出”的原則得到更好體現。這對于促進(jìn)地方政府債務(wù)資源的合理配置使用具有重要現實(shí)意義。

　　3.有利于規范地方政府債務(wù)行為。地方政府債務(wù)預算包括債務(wù)預算編制、債務(wù)預算執行和債務(wù)決算三個(gè)環(huán)節，債務(wù)預算的編制是地方政府對債務(wù)收支的計劃安排，債務(wù)預算的執行是債務(wù)收支的具體籌措和使用過(guò)程，債務(wù)決算是對債務(wù)預算執行的總結，各個(gè)環(huán)節都有嚴格的程序和規定，規定了地方政府債務(wù)活動(dòng)的范圍、方向和政策，從制度上約束了地方政府的債務(wù)行為。這對于促進(jìn)地方政府債務(wù)活動(dòng)的有序發(fā)展具有重要作用，有利于積極防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　　(二)明確地方政府債務(wù)預算編制的原則

　　地方政府債務(wù)預算編制應遵循以下原則：

　　1.政策性原則。地方政府債務(wù)預算反映地方政府債務(wù)活動(dòng)的規模、范圍和方向，體現國家的政策意圖和目標。地方政府債務(wù)預算編制必須貫徹執行黨和國家的路線(xiàn)、方針和政策，反映地方政府的政治經(jīng)濟任務(wù)和要求。

　　2.可靠性原則。編制地方政府債務(wù)預算，必須以真實(shí)、可靠的情況為依據，預算債務(wù)收支指標必須真實(shí)、準確，符合實(shí)際，既不夸大，也不縮小，使債務(wù)預算的編制立在可靠的基礎上。

　　3.統一性原則。地方政府債務(wù)預算按政府級次涉及中央、省、市、縣、鄉五級預算，按債務(wù)收支管理范圍分為地方政府債務(wù)總預算、本級債務(wù)預算、部門(mén)債務(wù)預算和單位債務(wù)預算，涉及方方面面。這就必須規范各級各類(lèi)地方政府債務(wù)預算的編制，做到統一政策依據、統一收支范圍、統一預算科目、統一編制口徑、統一工作程序，使地方政府債務(wù)預算編制有序開(kāi)展。

　　4.及時(shí)性原則。及時(shí)性原則就是對債務(wù)預算編制的時(shí)間要求。各部門(mén)、各單位應當按照本級政府和財政部門(mén)的有關(guān)規定及時(shí)編制地方政府債務(wù)預算。

　　三、科學(xué)編制地方政府債務(wù)預算的基本思路

　　當前，我國地方政府債務(wù)尚未統一納入政府預算管理，相應地，對地方政府債務(wù)預算也沒(méi)有科學(xué)統一的標準。為了便于在全國范圍統一開(kāi)展地方政府債務(wù)預算，保證各地債務(wù)預算編制科學(xué)合理地反映地方政府的決策、活動(dòng)范圍與方向，使債務(wù)預算更好地為實(shí)現地方政府職能服務(wù)，有必要對地方政府債務(wù)預算編制進(jìn)行科學(xué)、系統、統一的設計。

　　(一)對地方政府債務(wù)預算收支進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)

　　所謂地方政府債務(wù)預算收支分類(lèi)，就是對地方政府債務(wù)預算收入和支出進(jìn)行類(lèi)別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映地方政府債務(wù)收支活動(dòng)。它是編制地方政府預決算、組織預算執行以及預算單位進(jìn)行會(huì )計明細核算的重要依據，能系統地反映債務(wù)預算收入的來(lái)源構成和支出構成，有利于對地方政府債務(wù)預算進(jìn)行分類(lèi)管理，可為地方政府債務(wù)決策提供分類(lèi)別、分層次、系統性的信息支持。具體來(lái)說(shuō)，地方政府債務(wù)預算收支分類(lèi)體系具體科目設置的基本構想如下：

　　1.債務(wù)收入分類(lèi)。債務(wù)收入分類(lèi)主要反映地方政府債務(wù)收入的來(lái)源和性質(zhì)。具體內容包括：(1)直接貸款收入。主要反映地方政府作為債務(wù)人直接向國內外金融機構和外國政府貸款取得的債務(wù)收入。主要包括：國內直接貸款收入、國外直接貸款收入等。(2)發(fā)行債券收入。主要反映地方政府通過(guò)發(fā)行債券取得的債務(wù)收入。主要包括：地方政府債券、企業(yè)債券、短期融資券、中期票據、銀信政等。(3)債務(wù)轉貸收入。主要反映省級和省級以下財政部門(mén)收到來(lái)自上級財政部門(mén)轉貸的債務(wù)收入。主要包括：國債轉貸收入、外債轉貸收入、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)轉貸收入等。(4)擔保債務(wù)收入。主要反映地方政府提供直接或間接擔保形成的債務(wù)收入。主要包括：金融機構貸款擔保收入、外債轉貸擔保收入等。(5)其他直接債務(wù)收入。主要反映地方政府通過(guò)其他渠道形成的負有償還責任的直接債務(wù)收入。主要包括：拖欠工程款、向其他單位和個(gè)人借款等。(6)其他債務(wù)收入。主要反映由相關(guān)企事業(yè)等單位自行舉借用于公益性項目，以單位或項目自身收入償還而形成的債務(wù)收入。對于這種債務(wù)，地方政府既未提供擔保，也不負有任何法律償還責任，但當債務(wù)人出現償債困難時(shí)，政府可能需要給予一定救助。

　　2.債務(wù)支出分類(lèi)。債務(wù)支出分類(lèi)主要是按經(jīng)濟科目反映地方政府債務(wù)支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途。具體內容包括：(1)公益性基礎設施建設支出。主要反映用于公益性基礎設施項目的債務(wù)支出。主要包括市政建設支出、交通運輸項目支出、土地收儲支出、教科文衛支出、農林水利建設支出、保障性住房建設支出和生態(tài)建設及環(huán)境保護支出等。(2)債務(wù)轉貸支出。主要反映各級財政部門(mén)對下級財政部門(mén)轉貸的債務(wù)支出。主要包括：國內債務(wù)轉貸支出、國外債務(wù)轉貸支出等。(3)債務(wù)還本支出。主要反映地方政府歸還各類(lèi)借款本金方面的支出。主要包括：國內債務(wù)還本支出、國外債務(wù)還本支出等。(4)債務(wù)付息支出。主要反映地方政府用于支付債務(wù)利息方面的支出。主要包括：國內債務(wù)付息支出、國外債務(wù)付息支出等。(5)非資本性支出。主要反映用于發(fā)放工資福利和商品服務(wù)等方面的債務(wù)支出。主要包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出等。(6)其他資本性支出。主要反映用于工業(yè)、能源等領(lǐng)域投資的債務(wù)支出。主要包括：工業(yè)項目投資支出、能源項目投資支出等。(7)其他債務(wù)支出。主要反映不能劃分到上述科目的其他債務(wù)支出。

　　(二)建立地方政府債務(wù)預算報表體系

　　地方各級政府債務(wù)預算按照復式預算編制。其基本報表應包括以下幾個(gè)方面：

　　1.地方政府債務(wù)收入預算表。主要反映預算年度內地方政府債務(wù)收入分類(lèi)情況及其總額。

　　2.地方政府債務(wù)支出預算表。主要反映預算年度內地方政府債務(wù)支出分類(lèi)情況及其總額。

　　3.地方政府債務(wù)來(lái)源預算表。主要反映預算年度內按債權人劃分的地方政府債務(wù)收入來(lái)源情況。

　　4.地方政府債務(wù)項目支出預算表。主要反映預算年度內按項目支出劃分的債務(wù)預算情況。

　　5.地方政府債務(wù)分部門(mén)還本付息預算表。主要反映預算年度內按部門(mén)劃分債務(wù)人的地方政府債務(wù)還本付息情況。

　　6.本級(地方)政府債務(wù)分項目還本付息預算明細表。主要反映預算年度內按項目劃分的本級(地方)政府債務(wù)還本付息明細情況。

　　7.地方政府債務(wù)還本付息資金來(lái)源預算表。主要反映預算年度內地方政府償還債務(wù)所需資金來(lái)源情況。

　　(三)規范地方政府債務(wù)預算編制流程

　　地方政府債務(wù)預算的編制包括地方各級政府本級債務(wù)預算的編制和本級債務(wù)總預算的編制。地方政府本級債務(wù)總預算是在本級債務(wù)預算和下級政府預算的基礎上匯總編制而成的。地方各級政府本級債務(wù)預算的編制，一般采用自上而下、自下而上、上下結合的程序。

　　1.財政部門(mén)下達債務(wù)預算編制任務(wù)。本級政府財政部門(mén)向本級有預算分配權的各部門(mén)下達編制年度預算的任務(wù)，提出編制債務(wù)預算的原則、要求和方法，具體部署債務(wù)預算的工作，如制發(fā)收支科目、報表格式等。

　　2.政府各部門(mén)編制債務(wù)預算草案。政府各部門(mén)按照財政部門(mén)年度債務(wù)預算編制的要求，對本部門(mén)債務(wù)收支進(jìn)行預測分析，編制年度債務(wù)預算草案，上報財政部門(mén)。

　　3.財政部門(mén)下達債務(wù)預算收支控制指標。財政部門(mén)在收到政府各部門(mén)上報的債務(wù)預算草案后，對各部門(mén)債務(wù)預算收支概算的可靠性、合理性進(jìn)行審核。在此基礎上，擬定政府本級債務(wù)收支控制指標，報政府同意后，再具體分解和下達給各部門(mén)。

　　4.政府各部門(mén)上報部門(mén)債務(wù)預算草案。政府各部門(mén)根據財政部門(mén)下達的債務(wù)收支控制指標，對本部門(mén)編制的債務(wù)預算草案進(jìn)行修正完善，然后報送財政部門(mén)。

　　5.財政部門(mén)批復政府各部門(mén)債務(wù)預算。財政部門(mén)收到政府各部門(mén)經(jīng)過(guò)修正的部門(mén)債務(wù)預算草案后，審核匯總政府各部門(mén)的債務(wù)預算草案，編制政府本級債務(wù)預算草案，報政府審定。政府本級債務(wù)預算按規定程序批準后，財政部門(mén)向政府部門(mén)批復部門(mén)債務(wù)預算。同時(shí)政府各部門(mén)也向所屬單位批復單位債務(wù)預算。

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