我國公立中小學(xué)內部治理結構的現狀調查報告

　　“推進(jìn)教育治理體系與治理能力現代化”成為當前教育政策的熱門(mén)話(huà)語(yǔ)，也強烈沖擊著(zhù)一線(xiàn)實(shí)踐者的教育理念與教育行動(dòng)。在實(shí)踐中，當課程體系、教學(xué)方式、信息技術(shù)、師生素養等變革元素在學(xué)校場(chǎng)域中激烈碰撞時(shí)，學(xué)校治理結構就必須做出相應的調整與回應。然而，目前我國公立中小學(xué)內部治理結構的現實(shí)樣態(tài)究竟如何?存在哪些突出問(wèn)題?帶著(zhù)這些疑問(wèn)，我們對東、中、西部140所公立中小學(xué)的校長(cháng)和教師進(jìn)行了問(wèn)卷調查，了解他們對學(xué)校內部治理結構的認識和態(tài)度、獲知所在學(xué)校內部治理結構的現狀及存在的問(wèn)題。

　　問(wèn)卷調查以我國東、中、西部140所公立中小學(xué)的校長(cháng)和教師為對象，共發(fā)放調查問(wèn)卷1500份(其中，校長(cháng)卷140份，教師卷1360份)，回收1338份，回收率為89.2%，剔除無(wú)效問(wèn)卷后，共回收有效問(wèn)卷1230份，有效率為82%。調查問(wèn)卷回收后，課題組按照統一的編碼方式和錄入說(shuō)明錄入數據，經(jīng)過(guò)核實(shí)、整理后的數據采取SPSS19.0軟件包進(jìn)行數據處理和相關(guān)統計分析。

　　1調查結果

　　根據數據處理結果，關(guān)于我國公立中小學(xué)內部治理結構的現狀及問(wèn)題有以下發(fā)現：

　　1.多數一線(xiàn)實(shí)踐者對學(xué)校內部治理結構的內涵認識存在偏差，提高治理結構的現代化水平較多停留在話(huà)語(yǔ)層面。

　　學(xué)校內部治理結構是指學(xué)校內部各利益主體在共同參與學(xué)校治理過(guò)程中所形成的法權關(guān)系及其運行機制，是各利益相關(guān)方的權力和責任在學(xué)校組織設計中的直接呈現。調查發(fā)現，在對學(xué)校內部治理結構內涵的認識上，41.5%的校長(cháng)將學(xué)校內部治理結構直接等同于“學(xué)校的組織機構”，另有16.3%的校長(cháng)認為學(xué)校內部治理結構就是“學(xué)校的領(lǐng)導體制”，僅有30.8%的受訪(fǎng)校長(cháng)認為，學(xué)校內部治理結構是“學(xué)校組織體系及運行機制”。

　　在對教師的調查中也發(fā)現，對學(xué)校內部治理結構的內涵認識出現了“學(xué)校管理體制”“學(xué)校組織結構”“學(xué)校權力分配機制”“學(xué)校管理制度”“組織設置和制度”等多種理解，其中，認為學(xué)校內部治理結構就是“學(xué)校組織結構”的受訪(fǎng)者占比最高。

　　此外，校長(cháng)對學(xué)校內部治理主體的.認識也是觀(guān)點(diǎn)各異，數據顯示，認為“校長(cháng)”是學(xué)校內部治理主體的占11.4%，認為“校領(lǐng)導班子成員”是治理主體的占26.8%，認為“教師”是治理主體的占14.6%，認為“學(xué)生”是治理主體的占13.8%，認為校長(cháng)、校領(lǐng)導班子成員、教師、學(xué)生、家長(cháng)都是治理主體的占44.7%。這反映了實(shí)踐界對學(xué)校內部治理結構這一概念的認知誤差，亟待教育研究者和教育主管部門(mén)給予澄清。

　　2.多數校長(cháng)具有變革學(xué)校內部治理結構的意愿，不同群體對學(xué)校內部治理結構現存問(wèn)題的認識存在差異。

　　調研發(fā)現，64.2%的校長(cháng)認為目前所在學(xué)校的內部治理結構“比較合理”，28.5%的校長(cháng)認為“一般”，2.4%的校長(cháng)認為“比較不合理”。在問(wèn)及“您認為是否有必要對您學(xué)校的內部治理結構進(jìn)行調整”時(shí)，近八成校長(cháng)認為有必要對學(xué)校內部治理結構做出調整。

　　調研發(fā)現，在校長(cháng)被問(wèn)及“您認為目前學(xué)校內部治理結構中存在的主要問(wèn)題”時(shí)，選擇“校長(cháng)負責制落實(shí)不到位”的占28.6%，選擇“學(xué)校內部決策、執行、監督系統不能各司其職”的占22.2%，選擇“中層部門(mén)相互分離、效率不高”的占18.3%，占據前三位;此外，選擇“校長(cháng)、黨委(總支)書(shū)記責權界限不清晰”“教師、學(xué)生和家長(cháng)參與學(xué)校管理的程度不高”“學(xué)校管理制度不健全”的分別占15.4%、7.1%和5.1%。

　　通過(guò)對教師調研數據的分析發(fā)現，教師話(huà)語(yǔ)權旁落、治理結構難以滿(mǎn)足教育改革的要求、校長(cháng)權力監督不力、行政與教學(xué)沖突、教代會(huì )形同虛設、依法治校難以實(shí)現、上下信息不對稱(chēng)等也是學(xué)校內部治理結構存在的問(wèn)題。

　　3.校長(cháng)辦公會(huì )或校務(wù)委員會(huì )是公立中小學(xué)的決策機構，校長(cháng)擁有最高決策權。

　　調查發(fā)現，公立中小學(xué)的決策機構是校長(cháng)辦公會(huì )，對于設立校務(wù)委員會(huì )的學(xué)校，由校長(cháng)、書(shū)記、副校長(cháng)、副書(shū)記等成員所組成的校務(wù)委員會(huì )是學(xué)校決策機構，對學(xué)校日常的重大事項進(jìn)行決策。從調查情況看，校長(cháng)擁有學(xué)校的最高決策權，對于學(xué)校內部的一切日常事務(wù)以校長(cháng)的意見(jiàn)為主，校長(cháng)擁有學(xué)校內部的決策權、人事權、財產(chǎn)權、組織權、協(xié)調權和獎懲權等權力。

　　4.超九成學(xué)校都能定期召開(kāi)教職工代表大會(huì )，教代會(huì )行使審議學(xué)校重大事項的職能。

　　調查發(fā)現，59.3%的公立中小學(xué)一學(xué)期召開(kāi)一次教職工代表大會(huì )，30.1%的學(xué)校一年召開(kāi)一次，另有10.6%的學(xué)校采取不定期召開(kāi)的方式。教代會(huì )可以審議學(xué)校年度報告(占26.7%)、學(xué)校章程(占21.4%)、學(xué)校發(fā)展規劃(占19.2%)、教職工隊伍管理方案(占18.3%)等事關(guān)學(xué)校發(fā)展的重大事項，但對于與教職工利益直接相關(guān)的福利、教育教學(xué)改革方案和學(xué)校財務(wù)工作報告則較少獲得審議權，分別僅占9.7%、3.3%和1.6%。

　　5.教職工代表大會(huì )職能難以充分發(fā)揮，學(xué)校教代會(huì )本身缺乏科學(xué)的制度保障和實(shí)施程序是主要原因。

　　教師有參與學(xué)校管理的意愿，要求在專(zhuān)業(yè)發(fā)展自主權上有更多的要求，已不滿(mǎn)足于在學(xué)校中被動(dòng)接受指令。但在公立中小學(xué)內部，現有的教代會(huì )難以幫助教師獲得他們的實(shí)際權利。調研發(fā)現，盡管教職工代表大會(huì )具有監督校長(cháng)權力行使、并參與學(xué)校重大決策的職能，但在真正行使中，教代會(huì )一般很難有效參與學(xué)校的管理。作為教代會(huì )工作機構的學(xué)校工會(huì )，在閉會(huì )期間應承擔教代會(huì )的部分職能，但調查發(fā)現，“組織文體活動(dòng)”成為了學(xué)校工會(huì )的主要工作職責，占63.29%。

　　對于學(xué)校教代會(huì )職權落實(shí)不到位的原因，45.5%的受訪(fǎng)校長(cháng)認為是由于“教代會(huì )缺乏科學(xué)的制度保障和實(shí)施程序”，31.7%的校長(cháng)認為是“相關(guān)法律法規不健全”所致，另有14.6%的校長(cháng)認為是“教職工民主參與意識不強”

　　6.九成以上學(xué)校設有家長(cháng)委員會(huì )，但家長(cháng)委員會(huì )參與學(xué)校管理的渠道和范圍有限。

　　在被調查的公立中小學(xué)中，97.14%的學(xué)校設有家長(cháng)委員會(huì )，僅有2.86%的學(xué)校目前還沒(méi)有建立家長(cháng)委員會(huì )。進(jìn)一步訪(fǎng)談發(fā)現，雖然很多學(xué)校都成立了家長(cháng)委員會(huì )，但是家委會(huì )參與學(xué)校管理的渠道和范圍都十分有限，城市學(xué)校的家長(cháng)委員會(huì )還多少參與一些學(xué)校管理事務(wù)，但僅限于提出意見(jiàn)和建議，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權力。農村學(xué)校成立的家長(cháng)委員會(huì )，“只是每學(xué)年定期的召開(kāi)一兩次家長(cháng)會(huì )，學(xué)校以班級為單位組織匯報一下學(xué)生的學(xué)習情況”。

　　7.多數校長(cháng)支持學(xué)生參與學(xué)校民主管理。

　　調查發(fā)現，36.6%的受訪(fǎng)校長(cháng)“比較支持”學(xué)生參與學(xué)校民主管理，10.6%的受訪(fǎng)校長(cháng)表示“非常支持”，31.7%的校長(cháng)選擇“一般”，另有21.1%的校長(cháng)“比較不支持”學(xué)生參與學(xué)校民主管理。

　　8.全部受訪(fǎng)校長(cháng)所在的學(xué)校都實(shí)行了校務(wù)公開(kāi)制度，六成以上學(xué)校的校務(wù)公開(kāi)內容由校行政會(huì )議決定。

　　校務(wù)公開(kāi)是學(xué)校民主管理的重要內容，也是學(xué)校內部治理的重要環(huán)節。對于學(xué)校校務(wù)公開(kāi)制度的執行情況，65.9%的受訪(fǎng)校長(cháng)所在的學(xué)校“實(shí)行了校務(wù)公開(kāi)制度，公開(kāi)內容由校行政會(huì )議決定”，25.2%的受訪(fǎng)校長(cháng)認為自己學(xué)校的“校務(wù)公開(kāi)較為透明，真實(shí)性較強”。

　　2發(fā)展建議

　　針對目前公立中小學(xué)內部治理結構存在的問(wèn)題，我們提出以下建議：

　　1.加強教育研究和政策宣傳，幫助一線(xiàn)實(shí)踐者走出認識誤區。

　　針對教育一線(xiàn)對學(xué)校內部治理結構認識模糊的問(wèn)題，一方面要加強理論與實(shí)踐研究，澄清學(xué)校內部治理結構的諸多理論問(wèn)題，總結實(shí)踐領(lǐng)域的先進(jìn)做法和已有經(jīng)驗;另一方面，教育行政部門(mén)要及時(shí)出臺指導意見(jiàn)，做好相關(guān)政策的解讀與宣傳工作。

　　2.建設民主、科學(xué)、專(zhuān)業(yè)化的決策機構。

　　公立中小學(xué)內部治理結構的基本框架是在政府引導和管理下，學(xué)校各利益相關(guān)主體共同參與，構建決策、執行和監督三權分離的學(xué)校治理框架。因此，作為決策機構的校務(wù)委員會(huì )應涵括與學(xué)校利益相關(guān)的各組織代表，作為學(xué)校內部最高權力機構，負責學(xué)校的全面管理。

　　3.設置高效、明晰、合理化的執行機構。

　　學(xué)校行政的高效運作只有在一職多能的機構中才能體現出來(lái)。就目前來(lái)看，我國公立中小學(xué)內部治理結構層次較多，但任務(wù)單一而且機械。需要建立“基層為主”的扁平式結構，加強組織內部成員的溝通與交流，實(shí)現學(xué)校內部組織中部門(mén)功能的多樣化。

　　4.構建簡(jiǎn)潔、實(shí)效、制度化的監督機制。

　　在政府權力下放的同時(shí)，加強學(xué)校監督機構的建設是完善學(xué)校治理結構的必要手段和方式。一方面，要深刻認識黨組織在學(xué)校的地位和作用，切實(shí)加強黨組織的監督保障作用;另一方面，要進(jìn)一步完善教職工代表大會(huì )的組織設計以及相關(guān)制度，細化教代會(huì )審議、監督的范圍、程序和方式，保障教代會(huì )職能能夠順利發(fā)揮。

　　5.加強校務(wù)公開(kāi)，提升依法治校的能力和水平。

　　公立中小學(xué)在教師關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題上要努力做到政策公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)和結果公開(kāi);同時(shí)，要在建設法治校園的基本理念的指導下，堅持依法行政，保證學(xué)校領(lǐng)導者在內的所有成員都能尊重法律法規，完善權力制衡與約束機制，形成決策、執行、監督相互分離、相互制衡的內部治理結構。(作者：劉永福，作者單位：中國教育科學(xué)研究院)