關(guān)于民間組織管理工作現狀的調研

　　隨著(zhù)我市經(jīng)濟的持續快速發(fā)展和政府改革的穩步推進(jìn)，民間非營(yíng)利組織迅速成長(cháng)并日益壯大起來(lái)。他們在調動(dòng)社會(huì )資源、提供公共服務(wù)、維護社會(huì )穩定、協(xié)調社會(huì )關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )等方面發(fā)揮著(zhù)重要作用，特別是在扶助弱勢群體和開(kāi)展各種公益性的社會(huì )福利服務(wù)方面，發(fā)揮著(zhù)政府與市場(chǎng)所難以取代的積極作用。但是，在其發(fā)育和成長(cháng)過(guò)程中也暴露出一些亟待解決的問(wèn)題，制約著(zhù)民間非營(yíng)利組織的健康發(fā)展。下面我從民間組織的發(fā)展與現狀，近年來(lái)我們所做的工作以及存在的問(wèn)題和建議等方面作一闡述，供調研組參考。

　　一、民間組織的由來(lái)

　　1996年，中央從完善我國社會(huì )組織管理格局的角度出發(fā)，決定把民辦非企業(yè)單位（當時(shí)的“民辦事業(yè)單位”）交由民政部門(mén)進(jìn)行統一歸口登記。8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于加強社會(huì )團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，肯定了民間組織的作用，明確了民間組織管理工作的一系列方針和原則，提出了民間組織管理工作的任務(wù)。這一文件明確了民間組織包括社團和民辦非企業(yè)單位兩種組織，登記管理統一由民政部門(mén)負責。

　　1998年6月，在國務(wù)院機構改革中，批準成立了民政部民間組織管理局。10月，國務(wù)院發(fā)布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和修訂的《社會(huì )團體登記管理條例》。這兩個(gè)條例對社團和民非單位分別作了界定，確立了各自的組織特征和法律地位；規定了對社團和民非單位實(shí)行登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位雙重負責的管理體制和分級登記管理體制，同時(shí)明確了登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位各自的職責；完善了登記條件和登記程序，保障了社團和民非單位的合法權益；規范了社團和民非單位的基本行為，強化了以章程為核心的自律管理機制；明確了對違法行為和非法組織的處罰措施。至此，我國民間組織管理有了重要的法規依據，走上了日益規范化的道路。

　　按國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民辦非企業(yè)單位定性為：企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì )團體和其他社會(huì )力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì )服務(wù)活動(dòng)的社會(huì )組織。

　　二、我市民間組織管理的基本情況

　　加強民間組織管理，維護社會(huì )和政治的穩定，促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )協(xié)調發(fā)展，是民間組織管理部門(mén)的重要任務(wù)。我市現有民辦非企業(yè)單位3200多家（其中市屬民辦非企業(yè)單位282家），涉及教育、勞動(dòng)、科技、體育、文化、衛生、民政、中介服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，管理工作任務(wù)重、難度大。市民間組織管理局圍繞我市經(jīng)濟建設，堅持培育發(fā)展和監督管理并重的方針，把工作重心從盲目追求數量轉移到提高民間組織的整體質(zhì)量上來(lái)。在做好日常登記管理和年檢的同時(shí)，較好地貫徹了民政部、省民政廳有關(guān)文件精神，開(kāi)展了全市民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設活動(dòng)和專(zhuān)項執法檢查，促進(jìn)了民間組織的規范健康發(fā)展。

　�。ㄒ唬┳ズ秒p重負責、分級管理的民間組織體制建設。根據中央有關(guān)文件規定，民間組織管理實(shí)行登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位雙重負責的管理體制，按民間組織活動(dòng)地域分級登記管理。登記管理機關(guān)負責對民非單位進(jìn)行宏觀(guān)管理和執法監督，業(yè)務(wù)主管單位負責對民非單位進(jìn)行日常業(yè)務(wù)管理。多年來(lái)，我們認真貫徹執行有關(guān)民非單位管理的政策法規，經(jīng)常主動(dòng)與業(yè)務(wù)主管單位溝通情況，各負其責、密切配合，切實(shí)加強了民非單位的管理。同時(shí)，嚴格按照分級管理的原則，該哪一級登記管理的由哪一級登記管理，明晰責任，該上交的上交，該下放的下放。

　�。ǘ�）做好民辦非企業(yè)單位年檢工作。對民非單位進(jìn)行年度檢查是政策法規賦予民間組織管理部門(mén)的職責和主要管理手段，同時(shí)，也是我們掌握民辦非企業(yè)單位運轉情況、加強與民間組織聯(lián)系的必要措施。根據《暫行條例》的規定，每年年檢我們主要檢查民間組織的遵紀守法、照章（程）辦事、履行登記手續、財務(wù)管理和從事活動(dòng)的情況。今年是對民辦非企業(yè)單位進(jìn)行年檢的第三年和財務(wù)審計的第二年，針對不同情況，我們打破常規，采取了靈活的年檢辦法，區別情況分類(lèi)對待，經(jīng)與業(yè)務(wù)主管單位協(xié)商，分別牽頭召開(kāi)了文化、科技、體育、綜合類(lèi)民非單位年檢動(dòng)員部署會(huì )議，統一發(fā)放了年檢材料、年檢說(shuō)明和會(huì )計師事務(wù)所的“明白紙”。通過(guò)業(yè)務(wù)主管部門(mén)、登記管理機關(guān)和會(huì )計師事務(wù)所三家聯(lián)合講課的方式，將今年年檢的要求、報送時(shí)間和有關(guān)事項以及財務(wù)審計的情況等有關(guān)內容一一說(shuō)明。對其他未開(kāi)年檢會(huì )的民非單位，通過(guò)電話(huà)通知的辦法，逐一解釋年檢要求和內容。

　�。ㄈ�）開(kāi)展全市民辦非企業(yè)單位誠信建設活動(dòng)。民間組織管理工作的原則之一就是抓培育發(fā)展，幫助民間組織建立自律機制，依法規范自己的行為，在章程規定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍內開(kāi)展活動(dòng)。由于民辦非企業(yè)單位產(chǎn)生和發(fā)展的時(shí)間不長(cháng)，相關(guān)的法律法規和配套政策還不夠健全完善，在發(fā)展過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，主要表現為：法制觀(guān)念淡薄，社會(huì )責任和社會(huì )公益意識不強，營(yíng)利化傾向較重，內部管理制度不夠完善，組織行為不規范，自律機制不健全，信譽(yù)缺失等。為進(jìn)一步促進(jìn)我市民非單位健康持續發(fā)展，規范民非單位行為，提高民非單位社會(huì )地位，使其逐步走上法制化規范化的發(fā)展道路，根據民政部《關(guān)于開(kāi)展民辦非企業(yè)單位自律和誠信建設活動(dòng)的通知》精神和省廳的安排部署，我們在全市民辦非企業(yè)單位中開(kāi)展了誠信建設活動(dòng)。截至目前，已有100多家市屬民非單位響應了倡議，有的開(kāi)展了多種形式的社會(huì )公益活動(dòng)，誠信建設開(kāi)展得有聲有色。

　�。ㄋ模╅_(kāi)展民辦非企業(yè)單位管理專(zhuān)項執法檢查活動(dòng)。民間組織管理的另一個(gè)重要原則就是抓監督管理，依法查處民辦非企業(yè)單位的違法行為，打擊非法民間組織，確保民間組織隊伍的純潔性，確保社會(huì )政治穩定。為營(yíng)造良好的民間組織發(fā)展氛圍，根據國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部《取締非法民間組織暫行辦法》，自5月中旬開(kāi)始，我們會(huì )同政策法規處、縣（市）區民政局，與有關(guān)業(yè)務(wù)主管單位密切協(xié)同，對全市進(jìn)行了民非單位管理執法集中查處活動(dòng)。共查處200多個(gè)民非單位，有效打擊了非法民間組織，進(jìn)一步規范了民非單位行為，起到了教育、警示和威懾的作用，受到了社會(huì )各界和廣大群眾的好評。省、市多家媒體都進(jìn)行了報道。

　�。ㄎ澹┡e辦民間非營(yíng)利組織會(huì )計制度培訓班。為貫徹落實(shí)財政部、民政部“關(guān)于認真貫徹實(shí)施《民間非營(yíng)利組織會(huì )計制度》的通知”精神和省民政廳民間組織管理局的統一要求，我們將于近期會(huì )同財政局對全市民非單位的會(huì )計人員進(jìn)行一次新會(huì )計制度的培訓，確保民間組織健康順利發(fā)展。

　　三、存在的問(wèn)題及建議

　　近年來(lái)，通過(guò)登記管理機關(guān)和相關(guān)部門(mén)的努力，基本理順了民辦非企業(yè)單位的管理體制，扭轉了統一歸口登記前政出多門(mén)、職責不清、管理無(wú)序的局面，初步建立了民辦非企業(yè)單位登記管理的政策法規體系，進(jìn)一步完善了民間組織管理格局。但同時(shí)，也暴露了一些問(wèn)題和不足。

　�。ㄒ唬�體制不完善，監督管理不到位。

　　20__年批準設立的市民間組織管理局是全額撥款的事業(yè)單位，隸屬市民政局，是全市民間組織的登記管理機關(guān)，負責全市民間組織的登記和年度檢查，監督民間組織活動(dòng)，依法查處民間組織的違法活動(dòng)和非法組織。對民間組織進(jìn)行監督管理和開(kāi)展執法活動(dòng)是登記管理機關(guān)的一項重要職能�！缎姓�許可法》實(shí)施后，雖然是登記管理機關(guān)但卻沒(méi)有執法權，缺乏行政執法的基本職能，難以做到依法行政，外出執法必須協(xié)同政策法規處一起行動(dòng)，管理力量薄弱，監管不到位，矛盾突出。國家、省級民間組織管理局都是行政部門(mén)，青島市民間組織管理局也是行政部門(mén)，而濟南不是，管理起來(lái)難度較大。為確保上下對口，理順關(guān)系，建議編制部門(mén)將民間組織管理局的社團管理處和民非單位登記管理處兩個(gè)業(yè)務(wù)處并入市民政局，由事業(yè)編制改為行政編制，并成立專(zhuān)門(mén)的執法督察隊伍。

　�。ǘ�）法律法規不健全、政策環(huán)境不完善。

　　我國雖然制定了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，但法規仍然不夠健全，現行登記管理條例在很多具體問(wèn)題上缺乏明晰的界定和具體可操作性的規定。

　　一是立法層次比較低。民非單位綜合了社會(huì )服務(wù)的各個(gè)部門(mén)，涉及除生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域以外的全部行業(yè)，是一個(gè)龐大的社會(huì )組織。而有關(guān)民非單位管理方面的法規只有《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，且是暫行性行政法規，層次較低，缺乏應有的法律效力。如，《暫行條例》和《民辦教育促進(jìn)法》比較，前者調整范圍大于后者，而效力卻低于后者，極不協(xié)調。

　　二是《暫行條例》滯后，問(wèn)題重重。其一，《暫行條例》缺乏關(guān)于民辦非企業(yè)單位培育發(fā)展的具體政策措施。其二，《暫行條例》與《民辦教育促進(jìn)法》在許多問(wèn)題上不銜接、不統一�！睹褶k教育促進(jìn)法》中規定所謂社會(huì )力量辦學(xué)指利用“非財政性教育經(jīng)費”，與《暫行條例》有沖突之處。財政部頒布的《民間非營(yíng)利組織會(huì )計制度》中關(guān)于非營(yíng)利組織得不能有任何經(jīng)濟回報的規定與《民辦教育促進(jìn)法》規定可以回報、獎勵的規定沖突。其三，有關(guān)民非單位名稱(chēng)的問(wèn)題與教育、衛生部門(mén)的政策法規也存在沖突。

　　因此，建議盡快修訂國務(wù)院《暫行條例》或制定作為基本法的《民辦非企業(yè)單位法》，對民辦非企業(yè)單位的基本問(wèn)題，如民非單位的設立、組織和活動(dòng)、資產(chǎn)與財務(wù)管理、管理與監督、扶持與獎勵、變更與終止以及違法者的法律責任等，作出明確的規定，并在有關(guān)立法中加強對民非單位的調整，明確其法律地位。

　�。ㄈ�）民辦非企業(yè)單位的界定不準確，缺乏科學(xué)的評估標準。

　　《暫行條例》將民辦非企業(yè)單位界定為“從事非營(yíng)利性社會(huì )服務(wù)活動(dòng)的社會(huì )組織”。這種非營(yíng)利性活動(dòng)的界定在實(shí)際工作中很難把握，沒(méi)有一個(gè)固定的標準，而且工商部門(mén)與民政部門(mén)對營(yíng)利與非營(yíng)利的理解不一致，管理沖突頻發(fā)，出現了工商行政管理部門(mén)查處民政部門(mén)登記的民非單位的現象。原因是民非單位的活動(dòng)有了所謂的“收益”。民非單位無(wú)所適從，既不利于管理工作，也不利于民非單位的發(fā)展。事實(shí)上，區分營(yíng)利與非營(yíng)利的根本不在是否營(yíng)利，而在營(yíng)利如何分配。盡管?chē)�家在保證民非單位的“非營(yíng)利性”的性質(zhì)上，從宏觀(guān)角度給予了明確規定，但登記管理機關(guān)在履行職責時(shí)缺乏明顯針對非營(yíng)利性的有效制度和具體標準，具體工作很難操作。因此，建議逐步建立科學(xué)性與可行性兼顧的非營(yíng)利性評估機制，其中應包括健全的評估制度和詳細的評估標準。

　�。ㄋ模┤狈ο鄳�的優(yōu)惠政策，阻礙民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。

　　為確保民非單位的非營(yíng)利性，國家規定，民非單位的盈余資金不得在成員中分配，只能用于事業(yè)發(fā)展，注銷(xiāo)后財產(chǎn)不得私分，必須全部用于社會(huì )公益事業(yè)。但國家又無(wú)與企業(yè)相區別的特殊優(yōu)惠政策，投資者不能取得任何經(jīng)濟回報，不享有資產(chǎn)所有權，導致了非營(yíng)利性民辦機構和在工商部門(mén)登記的經(jīng)營(yíng)性民辦機構難以界定和區分，嚴重阻礙民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。為促進(jìn)民非單位的發(fā)展，必須有一定的優(yōu)惠政策。建議盡快完善稅收、土地、社會(huì )保障等各項優(yōu)惠政策。

　�。ㄎ澹┰O置民辦非企業(yè)單位雙重管理體制存在不協(xié)調。

　　民非單位登記管理工作是一項社會(huì )系統工程。在當時(shí)的背景下，由于民非單位發(fā)展不平衡、自律性差、管理手段不足，單純的依靠業(yè)務(wù)主管部門(mén)或者登記管理機關(guān)都不能確保管理的效果。因此，當時(shí)條件下設置民非單位雙重管理體制是有積極意義的，發(fā)揮了好的作用。但是，隨著(zhù)時(shí)代的發(fā)展，雙重管理暴露出來(lái)的矛盾和問(wèn)題也越來(lái)越多，政策法規的不協(xié)調、不銜接，甚至沖突都嚴重制約了民非單位的發(fā)展。很多新興領(lǐng)域有社會(huì )需求的民非單位由于沒(méi)有業(yè)務(wù)主管單位，無(wú)法登記�！缎姓�許可法》實(shí)施后，許多原來(lái)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)沒(méi)有了許可權，有許可權的部門(mén)由于不允許收費，態(tài)度不積極，造成了一些民非單位沒(méi)有業(yè)務(wù)主管部門(mén)，無(wú)法按規定年檢。因此，建議適時(shí)調整雙重管理體制，由登記管理機關(guān)一家負責民非單位的登記和管理。