新時(shí)期農村土地流轉現狀調研思考

　　最近，我就全市農村土地流轉情況進(jìn)行了專(zhuān)題調研�？傮w上看，我市農村土地流轉發(fā)展態(tài)勢良好，但存在的問(wèn)題不容忽視，必須加大力度，規范管理，促進(jìn)我市土地流轉健康有序發(fā)展。

　　一、當前我市農村土地流轉的現狀和特點(diǎn)

　　近年來(lái)，我市把積極推動(dòng)農戶(hù)承包土地的經(jīng)營(yíng)權流轉，作為調整農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展現代農業(yè)和規模農業(yè)的主要措施來(lái)抓，取得了較好的成績(jì)。截止20xx年底止，全市農戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權流轉面積達98.37萬(wàn)畝，占全市農用地總面積的10.7％；出讓承包土地經(jīng)營(yíng)權的農戶(hù)達到9.07萬(wàn)戶(hù)，占全市農戶(hù)總數的12.91%，全市農村土地流轉呈現流轉形式多樣化、經(jīng)營(yíng)主體多元化、地區發(fā)展差異化的特征。

　　1、流轉形式多樣化。表現為轉包轉讓的比重最大，租賃次之，其余依次是入股和拍賣(mài)。一是轉包。這是一種短期的、季節性的流轉方式，一次流轉時(shí)間一般在一年以?xún)�。如茶陵縣煙稻產(chǎn)業(yè)區烤煙種植一般采用這種流轉方式，上半年烤煙種植大戶(hù)轉包部分農戶(hù)承包耕地種植煙葉，下半年由原承包戶(hù)繼續種水稻。轉包占全市農村土地承包權流轉總面積的36.24%。二是租賃。為目前我市承包土地流轉的主要形式之一。租賃期限一般在二年以上，耕地租賃不能超過(guò)承包期，"四荒"資源及林地租賃可達到30年，甚至更長(cháng)。目前租賃占全市農村土地承包權流轉總面積的28.52%。三是"股份制"。也有叫股田制。承包農戶(hù)以自己的承包耕地經(jīng)營(yíng)權作為股份，融入合作社或農業(yè)企業(yè)，實(shí)行按股分紅；勞力參與生產(chǎn)，領(lǐng)取工資。承包農戶(hù)獲取股份分紅和勞務(wù)工資雙重收入。如攸縣網(wǎng)嶺鎮北坪村金嶺農民經(jīng)濟合作社。全村24個(gè)組中20個(gè)組，450戶(hù)農戶(hù)、1600余畝連片耕地加入合作社。

　　合作社保證每年400斤稻谷/畝的最低保底收入返回給農戶(hù)，農戶(hù)還可以享受60%的合作社分紅。四是拍賣(mài)。村組將種植條件差，常年無(wú)人耕種的"四荒地"收歸集體，由集體統一連片重新開(kāi)發(fā)，收入歸集體所有，開(kāi)發(fā)后也可成片拍賣(mài)發(fā)包，這是丘崗地開(kāi)發(fā)的主要形式。"四荒"資源、水面或原村級集體所有的土地使用權也是通過(guò)拍賣(mài)，拍賣(mài)期可達到50年或更長(cháng)。五是托管、互換等其他形式達18.66萬(wàn)畝，占18.97%

　　2、經(jīng)營(yíng)主體多元化。表現為農業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農民專(zhuān)業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)和其他經(jīng)濟單位成為流轉土地的受讓主體。一是專(zhuān)業(yè)大戶(hù)經(jīng)營(yíng)流轉土地。全市受讓100畝土地以上的經(jīng)營(yíng)大戶(hù)有359家，經(jīng)營(yíng)100畝耕地以上的經(jīng)營(yíng)大戶(hù)有97家，經(jīng)營(yíng)林地面積在1000畝以上的大戶(hù)有43家，農業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)的流轉土地占總面積的11.8%。二是專(zhuān)業(yè)合作組織經(jīng)營(yíng)流轉土地。全市有146家農民專(zhuān)業(yè)合作組織參與了土地經(jīng)營(yíng)流轉。如攸縣大和諧農業(yè)生產(chǎn)服務(wù)專(zhuān)業(yè)合作社由11個(gè)村50名社員自愿聯(lián)合組建，擁有水稻種植面積3000畝，糧食加工企業(yè)3家，規模種植示范戶(hù)30戶(hù)，不僅壯大了合作社，也為出租土地的農戶(hù)人平增收近200元。三是農業(yè)加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)流轉土地。全市先后有129家農業(yè)加工企業(yè)采取"公司+基地"的模式，積極融入農村土地流轉，經(jīng)營(yíng)受讓土地4.9萬(wàn)畝，建設農業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地。如醴陵市保豐農業(yè)發(fā)展股份公司以市農業(yè)局為技術(shù)依托，實(shí)行機械化操作，今年發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻、瓜果、蔬菜1762畝，明年將擴大到3000畝，有力推動(dòng)了農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。四是其他經(jīng)濟主體經(jīng)營(yíng)流轉土地。由于工商企業(yè)參與農村土地流轉，初步形成了股份制企業(yè)和個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)等不同市場(chǎng)主體共同參與、投資農村土地流轉市場(chǎng)的格局。據初步調查，目前全市土地流入的家庭和工商企業(yè)、事業(yè)單位等達10萬(wàn)多戶(hù)，涉及的農戶(hù)達到8萬(wàn)之多。

　　3、地區之間的差異化。表現為經(jīng)濟發(fā)展越活躍，農村土地流轉需求越旺盛，土地流入經(jīng)營(yíng)的形式越多，效益越高。首先是流轉規模差異明顯。從全市五縣市來(lái)看，流轉面積最大的攸縣達15.4萬(wàn)畝，占農用地總面積的6.16%；相對最少的炎陵縣流轉面積2.9萬(wàn)畝，僅占農用地總面積的`1.42%，相差5個(gè)百分點(diǎn)。其次是流轉的價(jià)格相差較大。由于受地域、用途、效益和非農產(chǎn)業(yè)比重等因素影響，流轉價(jià)格差異很大。全市農村耕地流轉畝均租賃價(jià)格達到200元/畝·年；最高、最低的分別為80元/畝·年和500元/畝·年，上下相差6倍多。流轉林地價(jià)格最高、最低的分別為3元/畝·年和30元/畝·年，上下相差10倍。從各區縣市內部分析看，越是農業(yè)生產(chǎn)效益高的地方流轉價(jià)格高。第三是土地流入經(jīng)營(yíng)形式差異明顯。就城郊而言，土地流轉的需求相對十分旺盛，受讓主體更加多樣化，在流轉后經(jīng)營(yíng)形式上形成了以休閑農業(yè)為主，加工業(yè)、市場(chǎng)服務(wù)業(yè)、規模種養業(yè)等共同發(fā)展的格局，其土地流轉的效益相對較高，有的高達800元/畝。

　　二、當前制約農村土地流轉的主要因素

　　經(jīng)調查分析，當前制約農村土地流轉主要存在四個(gè)因素。

　　1、觀(guān)念滯后、社保不力--流轉意愿不強。一是少數農民思想保守。受小富即安思想或對政策理解不透的影響，擔心土地長(cháng)期流轉于自身利益不利，不敢與經(jīng)營(yíng)戶(hù)簽定長(cháng)期流轉合同。特別是一些近城農民考慮建設征地利益問(wèn)題，寧可拋荒也不愿流轉給別人耕種。二是部分農民對土地依賴(lài)性強。長(cháng)期以來(lái)，農民都是以土地作為生存和就業(yè)的保障。特別是一些年齡偏大、缺乏務(wù)工技能的農民，更是依靠土地養家糊口。三是農民就業(yè)和社會(huì )保障乏力。一些進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農民，擔心崗位和社會(huì )保障不穩，把土地作為今后生活的退路。甚至連一些長(cháng)期在城市工作、甚至有住房的農民，也不敢放棄土地。如xx縣一吳姓農民，在xx做蔬菜生意十七年，收入十分可觀(guān)，全家均在城市生活，但家里的土地只是委托親屬耕種，對放下土地仍有顧慮。

　　2、規章缺少、監管缺位--流轉規范不夠。當前我市土地流轉中的不規范行為突出表現為"三多三少":農民自行流轉多,報村鎮批準備案少；口頭協(xié)議多,書(shū)面協(xié)議少；協(xié)議責權不明的多,明確的少。調查顯示,目前全市有流轉合同的僅占25%,真正責權明確、條款完整、內容全面的合同流轉少之又少。其原因：一是缺乏操作性強的流轉規則。如沒(méi)有相應的具體的規范操作程序，統一編制的流轉合同書(shū)，科學(xué)的土地流轉價(jià)格體系等等，使土地經(jīng)營(yíng)權流轉無(wú)從下手。二是缺乏中介組織服務(wù)平臺。全市僅醴陵清水江等個(gè)別鄉鎮開(kāi)始成立農村土地流轉服務(wù)中心外，絕大部分縣市區、鄉鎮農村土地中介機構一片空白，土地流轉供求雙方信息不暢。三是缺乏有效管理和監督。雖然《農村土地承包法》明確規定縣級以上地方政府農業(yè)、

　　林業(yè)等行政主管部門(mén)分別負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理，鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理，但受多方面影響，相關(guān)部門(mén)和鄉鎮只對土地矛盾糾紛進(jìn)行處理，而對農村土地流轉缺乏有效的引導、規范與監管，土地流轉大多處于自發(fā)狀態(tài)。

　　3、層次較低、方式單一--流轉效益不高。突出表現為"三低"。一是土地流轉比重低。據調查，目前全市耕地、林地、水面、荒土流轉比重分別為11.2%、6.7%、11.1%和6.5%，流轉的土地真正進(jìn)入了專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、公司化經(jīng)營(yíng)的只有11%左右，遠落后于江浙等東部先進(jìn)地區。二是流轉層次低。當前，農村土地流主要是轉包、出租兩種方式，占流轉總面積的60%以上，農民只得到單一而且低廉土地租金，農民收益較低。而股份合作等新形式全市僅2.7萬(wàn)畝，為流轉總量的3%。三是流轉集中程度低。土地分戶(hù)經(jīng)營(yíng)的分散性、兼顧性與土地流轉的計劃性、規模性之間的矛盾，土地流轉集中程度低。有時(shí)往往因為一戶(hù)或幾戶(hù)條件談不妥，就使業(yè)主難以實(shí)施土地成片規模流轉。全市最大種糧大戶(hù)攸縣符和平租賃耕地810畝，分散在新市、大同橋兩鎮21個(gè)村的125戶(hù)農戶(hù)，土地流轉的分散,降低了農業(yè)規模效益。

　　4、設施較差、主體不足--流轉基礎不牢。一是基礎設施條件較差。全市仍有相當部份的農田水利設施落后，特別是山區農田的交通、地塊狀況很不利于土地規模經(jīng)營(yíng)。二是經(jīng)營(yíng)主體規模不大。受農村經(jīng)濟發(fā)展水平影響，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后，作為土地流轉主體之一流入方--龍頭企業(yè)、種養大戶(hù)總量明顯不足，全市參與土地流轉的農業(yè)加工企業(yè)僅129家、合作組織146家，不能滿(mǎn)足全市大規模土地流轉的需求。三是承包關(guān)系的不穩性。部分村級組織隨意調整土地，無(wú)視"土地延包三十年不變"的政策，"三年一小調，五年一大調，一年調一次"。這些造成維系農戶(hù)與承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)、業(yè)主之間土地承包關(guān)系的協(xié)議無(wú)法生效和履行，導致承包關(guān)系不穩定，阻礙土地流轉進(jìn)程。

　　三、對推進(jìn)我市農村土地流轉的措施和建議

　　1、積極探索，創(chuàng )新流轉方式。要在穩定完善農村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，按照"三個(gè)不得"，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益的原則，鼓勵多形式流轉土地。農戶(hù)在流轉承包土地時(shí)，可以采取轉包、轉讓、出租、互換、入股以及其它法律法規規定的方式進(jìn)行。要大膽創(chuàng )新、學(xué)習借鑒各地先進(jìn)經(jīng)驗，積極探索農戶(hù)自愿聯(lián)合流轉、農戶(hù)委托流轉、土地股份合作社等多種土地流轉形式。如保豐公司采取的以土地入股、以現金抵租、以實(shí)物抵租、公司免費租種早稻，晚稻返回農戶(hù)耕種的租用模式。支持集體經(jīng)濟組織參與土地流轉。如醴陵市清水江鎮土地流轉托管中心模式。充分發(fā)揮農村合作經(jīng)濟組織在土地流轉中的作用。如攸縣北坪金嶺合作社以農戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權入股進(jìn)行合作生產(chǎn)，連片開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)流轉土地的模式。打破行政區域，鼓勵以整村、聯(lián)村為單位進(jìn)行土地流轉，如新市鎮種糧大戶(hù)符和平租用新市、大同橋兩鎮21個(gè)村125戶(hù)農戶(hù)810畝耕地的聯(lián)鎮聯(lián)村租賃規�；�發(fā)展模式。同時(shí)探索有效的流轉辦法。如外出務(wù)工的農民可以通過(guò)集體經(jīng)濟組織托管承包土地，可由村集體代為流轉，流轉收益歸原承包方；鼓勵從事二三產(chǎn)業(yè)的農民在自愿的基礎上將承包土地的剩余承包期一次性流轉出去，接轉方經(jīng)原承包者同意可以將取得的土地再流轉等�？傊�，只要符合"三個(gè)有利于"、符合"三個(gè)不得"原則，就要不拘形式，不論性質(zhì)，大膽闖、大膽試，創(chuàng )造土地流轉新路子。

　　2、加強管理，推動(dòng)流轉有序進(jìn)行。一是抓緊制定流轉發(fā)展規劃。尤其依據產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃做好土地流轉工作。各鄉鎮、村的土地流轉要圍繞設施農業(yè)、休閑觀(guān)光農業(yè)、特色農業(yè)等抓好布局。106國道和主要公路沿線(xiàn)的農業(yè)走廊和特色種植基地、休閑農業(yè)觀(guān)光園、科技示范園和"一村一品"專(zhuān)業(yè)村等作為土地流轉發(fā)展的重點(diǎn)，形成"村為點(diǎn)、鎮為線(xiàn)、區為面"的土地流轉新格局。二是保障流轉雙方的利益。積極開(kāi)展換發(fā)承包土地經(jīng)營(yíng)權工作，力爭在今年底之前完成全市農戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權換發(fā)證工作；同時(shí)，加快推進(jìn)集體林權制度改革。嚴格農村土地流轉的民主程序和行政報批程序，依法簽訂土地流轉合同并建立備案制。加強土地流轉收益分配的管理，嚴格控制土地流轉的經(jīng)營(yíng)內容，依法保護流轉雙方利益，促進(jìn)土地流轉健康有序進(jìn)行。

　　3、扶持引導，促進(jìn)土地向大戶(hù)集中。要盡快出臺扶持農村土地流轉相關(guān)政策性文件，制定并落實(shí)好土地流轉中用電、用地、稅收等優(yōu)惠政策。一是加大財政扶持力度。各級財政每年要在支農資金中安排一定額度，用于鼓勵農村承包土地流轉，壯大規模經(jīng)營(yíng)主體，培育重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展龍頭企業(yè)及興辦各類(lèi)合作經(jīng)濟組織。對農村合作經(jīng)濟組織入股土地以及規模經(jīng)營(yíng)大戶(hù)流轉集中土地達到一定規模給予一次性獎勵。對縣市區農村土地流轉進(jìn)行目標考核，重點(diǎn)培育一批農村土地股份合作社。二是強化金融信貸支持。各級金融部門(mén)要制訂支持農村土地流轉的信貸政策，允許農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農民專(zhuān)業(yè)合作組織和規模經(jīng)營(yíng)大戶(hù)采取土地承包經(jīng)營(yíng)權證進(jìn)行抵押貸款。對業(yè)主流轉開(kāi)發(fā)初期緊缺的資金，銀信部門(mén)應積極給予信貸支持。允許土地規模經(jīng)營(yíng)企業(yè)和種養大戶(hù)修建直接用于種養業(yè)生產(chǎn)、管理、服務(wù)的非永久性建筑物，并給予收費優(yōu)惠。三是整合涉農資金和資源。進(jìn)一步整合各部門(mén)的涉農資金，促進(jìn)涉農項目資金向土地流轉大戶(hù)、龍頭企業(yè)和專(zhuān)業(yè)合作組織傾斜。對土地流轉開(kāi)展較好的地方，優(yōu)先安排土地整理項目和農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項目，著(zhù)力提高涉農資金的使用效率。

　　4、夯實(shí)平臺，規范土地流轉運作。建立健全政府和市場(chǎng)兩個(gè)流轉服務(wù)平臺。政府平臺主要是建立健全農村土地流轉的專(zhuān)門(mén)機構。建議縣級經(jīng)管局加掛土地流轉服務(wù)中心牌子，鄉鎮成立土地流轉服務(wù)站，村級成立土地流轉托管站，賦予其職權，負責抓好農村土地流轉指導、協(xié)調、監管工作，包括出臺土地流轉的具體實(shí)施意見(jiàn)；加強流轉審批程序、合同簽訂簽證、流轉登記備案及檔案管理等工作；建立協(xié)調處理機制，調處農村土地流轉中的各類(lèi)矛盾和糾紛；培育流轉紀經(jīng)人、健全土地流轉社會(huì )保障制度等，為推進(jìn)土地流轉

　　創(chuàng )造良好的法制環(huán)境、信用環(huán)境、服務(wù)環(huán)境。市場(chǎng)平臺主要是成立流轉中介服務(wù)組織。按市場(chǎng)化規則有效配置土地，推行農村土地經(jīng)營(yíng)權價(jià)值評估機制，評估使用權市場(chǎng)價(jià)格，實(shí)現公平交易。建立土地流轉供需和市場(chǎng)價(jià)格等信息庫，為土地流轉供銷(xiāo)雙方提供信息服務(wù)，降低流轉交易成本，提高土地流轉交易的成功率。搭建經(jīng)營(yíng)項目、生產(chǎn)基地與流轉土地之間的橋梁，打造全省、全國知名的農村土地流轉對接服務(wù)品牌。真正做到流而有向、流而增效、流而有序、流而無(wú)憂(yōu)，流出活力。