集鎮村莊規劃用地設想調研總結
集鎮村莊規劃用地設想調研總結
近年來(lái)，市經(jīng)濟社會(huì )事業(yè)快速發(fā)展，城市化建設進(jìn)程不斷推進(jìn)，有關(guān)鎮已經(jīng)初步形成了城市化的格局。由于部分集鎮在今后相當長(cháng)的時(shí)間內仍會(huì )保持以農業(yè)為主的社會(huì )形態(tài)，強化土地流轉，搞好與之相適應的集鎮建設，對現代農業(yè)為發(fā)展重點(diǎn)的地區更為重要。為搞好集鎮、村莊土地規劃管理流轉試點(diǎn)，加快集鎮建設，近期，我們對部分集鎮、村莊規劃用地進(jìn)行了調研，對現行土地管理機制中普遍存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了集鎮、村莊規劃用地設想的建議�，F將調研情況報告如下：
一、集鎮、村莊用地規劃及建設現狀
在集鎮建設和發(fā)展方面，2001年，市為了適應發(fā)展，進(jìn)行了一次規模較大的撤鄉并鎮工作，使集鎮的區域得到擴大。同時(shí)，經(jīng)濟的快速發(fā)展，也使集鎮規模急劇擴張。據統計，近十年來(lái)集鎮的區域面積已擴大一倍以上，鎮域內的建筑面積增加兩倍以上。工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展為農民帶來(lái)了幾倍于農業(yè)收入的財富，使得越來(lái)越多的農民放棄傳統的農業(yè)勞作，而加入到工廠(chǎng)上班做工。據統計，有%以上的戶(hù)藉村民搬遷至集鎮甚至城區居住，甚至有些村民小組有一半以上住戶(hù)已在集鎮工作、生活。同時(shí)，由于工業(yè)、服務(wù)業(yè)得到快速發(fā)展，吸引了越來(lái)越多的外來(lái)務(wù)工人員。為方便工作、生活、娛樂(lè )，一般借居于集鎮或集鎮周邊，使得集鎮人口中外來(lái)人口急劇增加。因此，強化土地流轉，加快集鎮的規劃建設勢在必行。
在村莊用地規劃方面，隨著(zhù)新農村建設的不斷深入，我市村莊規劃建設工作進(jìn)展順利。截止2009年底，%的行政村所在地完成了規劃。為嚴格執行新農村村莊建設規劃，大部分已規劃的村莊，農民建房都能夠按規劃的要求進(jìn)行。但在調查中，我們也發(fā)現在村莊規劃建設管理中存在的一些問(wèn)題。
二、現行土地管理機制中普遍存在的問(wèn)題
一是農村土地所有權權能被極大地限制。農村集體土地與城市國有土地同地不同權，村民集體所有土地所有權在法律地位上與國有土地所有權處于極不平等的地位，集體土地所有權權能殘缺不全，其使用、收益、處分等權利受到諸多的限制，如未經(jīng)批準不得改變土地用途、不能轉讓、抵押、投資入股等。農民集體土地的收益、處分權，怎樣收益、處分，都只能服從國家意志，不存在土地所有人與國家權力行使者作為平等民事法律關(guān)系主體共同表達意志。這背離了法律意義的財產(chǎn)所有權基本權能的范圍。
二是現行農地流轉制度影響了統籌城鄉發(fā)展。目前我市農業(yè)人口大量轉移，轉移到城鎮的農民對土地的依賴(lài)性大大減少，土地為他們提供的生存保障功能實(shí)際上難以實(shí)現。一定比例的農民已經(jīng)進(jìn)城定居并購置了房產(chǎn)，其在農村的房屋已經(jīng)閑置、承包土地也拋荒，如果絕對不允許農民處分宅基地及房屋和承包地，將會(huì )造成土地資源的長(cháng)期空閑和極大的浪費。與此同時(shí)，在極少數允許流轉的情況下，普遍存在著(zhù)流轉主體混亂和不合法的現象，鄉（鎮）、村級集體經(jīng)濟組織、村民小組、村民委員會(huì )、村民等都在作為流轉主體，并且缺乏合理的土地價(jià)格形成機制。另外，土地流轉過(guò)程中行政干預過(guò)大，這些直接導致農戶(hù)處于極端弱勢的地位。
三是現行的土地管理制度造成了人人分地，戶(hù)戶(hù)種田的局面。這不利于土地集中，不利于將資金、技術(shù)、知識、管理等現代生產(chǎn)要素吸引到農村中來(lái)，也不利于節省成本和開(kāi)支。
四是土地使用權屬流轉難。因30年不變的土地承包政策，導致農戶(hù)承包的規劃建設留用地、待置換用地調劑難。由于缺乏有效的可操作的政策和措施，閑置宅基地盤(pán)活利用難，“空心”村、“空殼屋”整治難。長(cháng)期以來(lái)，“一戶(hù)一宅”政策未執行到位，“一戶(hù)多宅”現象普遍，空置住宅難拆除，農村宅基地整理和建設用地復墾難。由于受基本農田和新村規劃的限制，農民建房問(wèn)題長(cháng)期得不到有效解決，部分住房困難戶(hù)鋌而走險，不批就建，而一些不符合建房條件的農戶(hù)也乘機搶建，造成違章建筑、違法占地現象突出。
五是土地流轉糾紛逐漸增多。首先是由于國家取消了農業(yè)稅，并逐年增加了對種田農民的補貼，許多進(jìn)城務(wù)工農民惜土觀(guān)念增強，紛紛又返鄉要求落實(shí)承包土地或索要流轉出去的土地。其次是農業(yè)生產(chǎn)具有周期長(cháng)和風(fēng)險大的特點(diǎn)，一些流入方因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不善或者遭遇自然災害受損時(shí)，農戶(hù)流轉出去的土地收益得不到保障。再者是土地流轉合同有的不規范，利益補償機制不健全，容易產(chǎn)生新的矛盾，影響了農村社會(huì )的穩定。
六是農地征收征用存在許多的不合理和不透明之處。當前對征收征用農民集體所有土地“公共利益”目的未作界定，導致在實(shí)踐中征收征用集體所有土地目的處于失控狀態(tài)；補償范圍僅限定為與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失的適當補償，與被征收土地有間接聯(lián)系以及因而延伸的附帶損失如土地承包經(jīng)營(yíng)權損失、安置費、社會(huì )保障費等均未列入補償范圍；補償標準規定不合理,普遍偏低,補償標準在同一個(gè)城市、同一個(gè)區縣甚至同一個(gè)鄉、村組都大相徑庭；整個(gè)征收征用過(guò)程缺乏公開(kāi)性和群眾性。
三、關(guān)于集鎮、村莊規劃用地設想的建議
在今后的農村新一輪的發(fā)展中，及早考慮規劃集鎮發(fā)展顯得尤為重要。根據我市集鎮的現狀，對完善和加強集鎮建設提出如下幾點(diǎn)建議:
�。ㄒ唬┛茖W(xué)合理規劃，形成特色風(fēng)格。集鎮規劃關(guān)系到今后一個(gè)相當長(cháng)時(shí)期內的發(fā)展前景，要貫徹落實(shí)市委政府對寧遠發(fā)展規劃的總體要求，結合集鎮的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展目標，科學(xué)編制集鎮的總體發(fā)展規劃根據地區經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展形勢、產(chǎn)業(yè)結構特點(diǎn)、人口發(fā)展規模、地理優(yōu)勢等因素，合理規劃集鎮建設。要組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行詳細反復論證，合理編制集鎮規劃。要加強規劃調控。根據寧遠工業(yè)化、城市化快速發(fā)展和農村人口快速向城鎮轉移的趨勢，要加強用地規模的控制和管理，合理科學(xué)地完善現有的集鎮規劃，提高土地利用率，避免低層次的重復建設。要依據區域背景、市場(chǎng)需求和集鎮的自身優(yōu)勢，形成特有的自然風(fēng)貌、形態(tài)結構、文化景觀(guān)、產(chǎn)業(yè)構成和功能的集鎮規劃。要注意保護所在地生態(tài)環(huán)境、歷史、人文景觀(guān)和文化傳統等有形無(wú)形寶貴的特色資源，保持獨特的地域特征，突出文化底蘊。大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮地域優(yōu)勢，突出“一鎮一品”、“一鎮一業(yè)”，依托產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，豐富市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)濟。
�。ǘ┲贫钫�，鼓勵農民向集鎮轉移。完善集鎮建設是一項系統工程，涉及到農民的許多具體實(shí)際問(wèn)題，需要從農村的發(fā)展、農民的切身利益來(lái)綜合考慮。一是完善社保體系。目前失地農民大部分納入小城鎮保障體系，但由于體制的不同，目前務(wù)農的農民社會(huì )保障和小城鎮保險還有較大差距。因此，建議在條件許可情況下，開(kāi)展探索以土地換保障的方式和途徑，徹底解決剩余農民的社會(huì )保障，以提高農民的生活水平，加快集鎮城市化進(jìn)程。二是穩妥推進(jìn)土地流轉。不斷完善土地承包政策，推進(jìn)承包地使用權流轉，使耕地向種田能手、家庭農場(chǎng)集中，確保農民的土地承包權益，解除農民在土地經(jīng)營(yíng)權上的后顧之憂(yōu)，保障農民在土地流轉中失地不失利。同時(shí)，為農民向集鎮轉移創(chuàng )造更多條件，讓農民在集鎮發(fā)展中得到實(shí)際利益。三是積極探索農民居住房和宅基地。建議在條件許可的鎮對農民住房和宅基地贖買(mǎi)，并和集鎮優(yōu)惠房、小城鎮保險相掛鉤，鼓勵有條件的農民盡快轉為進(jìn)鎮居住。四是探索政府補貼機制。加快集鎮建設，按照“政府引導、農民自愿、政策激勵、多方推動(dòng)”的原則，對進(jìn)鎮購房并轉讓宅基地的農民予以補貼扶助，繼續加大對農村地區專(zhuān)項轉移支付。新農村建設的專(zhuān)項資金要多向集鎮建設傾斜，讓資金真正發(fā)揮作用，推進(jìn)農村集鎮建設。
�。ㄈ┕膭疃嘣顿Y，加快集鎮建設。在集鎮建設中，應建立政府引導、農民和集體投入為主體，社會(huì )力量多方參與的多元投入機制。積極爭取國家、市、區各級政府的資金扶持是加快集鎮基礎設施和重大項目建設的重要環(huán)節。集鎮建設資金應該結合社會(huì )主義新農村建設內容進(jìn)行綜合考慮，區、鎮二級財政應在年度預算中給予一定比例的專(zhuān)項扶助投入。大力支持并吸引郵政、電信、水務(wù)、電力、金融、廣電等部門(mén)根據自身業(yè)務(wù)發(fā)展和市場(chǎng)需求在集鎮建設網(wǎng)點(diǎn)，積極參與集鎮建設。在條件許可的鎮，市政府每年給一定數量的商品房用地指標，一方面解決資金不足，另一方面提高集鎮的建設水平和質(zhì)量。要在政府引導和扶助下，充分運用市場(chǎng)機制，吸引和鼓勵民間資本以多種形式參與集鎮基礎設施和農業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設;鼓勵農民投資，吸引農民帶資進(jìn)鎮建房購房，從事二三產(chǎn)業(yè)，使農民成為集鎮建設投資的重要主體。
四、加快土地流轉，搞好村莊用地規劃，是加強新農村建設的迫切需要。在村莊用地規劃方面主要有以下設想：
�。ㄒ唬┮虻刂埔�，科學(xué)編制操作性強的村莊規劃。要按照集聚發(fā)展和節約土地,堅持從實(shí)際出發(fā)和尊重村民意愿兩個(gè)原則,安排編制專(zhuān)項資金，分類(lèi)編制村莊規劃，同時(shí)充分考慮區域現狀，增強規劃的前瞻性和可操作性。要多措并舉，逐步解決弱勢群體住房難問(wèn)題。一是采取折價(jià)收購村內閑置的空舊房屋，低價(jià)售給住房特困戶(hù)等措施，解決自身無(wú)能力建房的特困戶(hù)的住房問(wèn)題，同時(shí)對這些住房特困戶(hù)采取相關(guān)優(yōu)惠政策，簡(jiǎn)化辦理手續。二是對在集鎮長(cháng)期務(wù)工經(jīng)商的住房困難戶(hù)，借鑒其他地方建造農民廉租房等的做法，逐步改善進(jìn)城務(wù)工人員的住房條件。要加大政策扶持力度，出臺舊村改造獎勵政策，積極推進(jìn)舊村改造和宅基地整理項目，逐步消除“空心村、空殼屋、一戶(hù)多宅”現象。嚴格執行“一戶(hù)一宅、建新拆舊”制度，騰出的宅基地收歸村集體所有，在充分考慮公共設施建設用地的基礎上，擴展農村用地空間。
�。ǘ﹫猿忠虻刂埔�、分類(lèi)指導。根據各地產(chǎn)業(yè)特色，引導農戶(hù)向農業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、種養大戶(hù)有償轉讓土地經(jīng)營(yíng)權，壯大特色產(chǎn)業(yè)的規模；充分發(fā)揮城郊鄉鎮的地緣優(yōu)勢，引導農民集中土地，積極發(fā)展生態(tài)農業(yè)、觀(guān)光農業(yè)和高效農業(yè)；積極鼓勵外出務(wù)工又不愿意放棄土地的農民，采取各種有效形式依法把承包地轉到種養大戶(hù)的手中。同時(shí)，從“方便生產(chǎn)、提高效益”的角度出發(fā)，積極引導同村同組農戶(hù)以互換形式加快土地集中，改變目前土地布局過(guò)小、過(guò)散、過(guò)亂的問(wèn)題，切實(shí)提高土地的耕種效率。
�。ㄈ┙⒔∪恋亓鬓D管理服務(wù)機制。積極推進(jìn)農村土地管理改革，認真開(kāi)展農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地確權登記頒證工作，促進(jìn)節約用地，提高用地效率。完善農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理和服務(wù)機制，建立流轉市場(chǎng)和糾紛調解仲裁體系。一是規范土地流轉程序，土地流轉必須簽訂規范的流轉合同，實(shí)行登記制度，由村委會(huì )備案，鄉鎮土地承包管理部門(mén)登記。二是強化管理服務(wù)，鄉鎮土地承包管理部門(mén)要及時(shí)向農民提供規范的流轉合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉糾紛。三是培育和發(fā)展土地中介服務(wù)組織，建立完善土地流轉市場(chǎng)，積極開(kāi)展土地流轉供求登記、信息發(fā)布、土地評估、政策咨詢(xún)等服務(wù)工作。四是土地管理部門(mén)要加強對農村土地流轉的監督，防止以流轉土地為名改變土地農業(yè)用途。
�。ㄋ模┲贫ü膭钔恋亓鬓D的政策措施。一是進(jìn)一步明確土地歸屬，允許農戶(hù)把土地作為生產(chǎn)要素在市場(chǎng)上依法自由流轉，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，使土地發(fā)揮更大效益，切實(shí)保障農民權益。二是建立土地流轉扶持資金，對于全部轉出土地的農戶(hù)給予一定的補助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng )業(yè)；對于引導農戶(hù)流轉土地較多、增收效果顯著(zhù)的鄉鎮和行政村給予適當獎勵；對于通過(guò)轉包、租賃、入股等合作方式集中農戶(hù)土地進(jìn)行規�；N植，并能切實(shí)帶動(dòng)農戶(hù)增加收益的龍頭企業(yè)和種養大戶(hù)進(jìn)行重獎，并從扶持資金、稅收政策、技術(shù)指導等方面給予傾斜。
�。ㄎ澹┳⒅亍败浻病眱蓚�(gè)環(huán)境建設，為土地流轉創(chuàng )造良好條件。一是在硬件上要繼續加強農田水利基本建設，加強農村社會(huì )建設，改善農業(yè)生產(chǎn)條件，加強農村交通、供電、通訊等基礎設施建設，加快新農村建設步伐。二是在軟件上要制定一系列鼓勵、保護、優(yōu)惠性政策、制度、機制，吸引“能手”搞開(kāi)發(fā)；要引導農民突破唯糧是農的狹隘意識，摒棄農業(yè)就是純農作物的舊觀(guān)念，加快實(shí)現耕者從“有其田”向“有其錢(qián)”轉變，加快實(shí)現農民從“有其位”向“有其為”轉變，加快農業(yè)實(shí)現從傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉變。
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