解決公共政策實(shí)施中收益與成本分布不均衡的有效途徑論文
摘要：公共政策的本質(zhì)是社會(huì )公共利益的集中反映，公共政策的數量和質(zhì)量如何已經(jīng)成為衡量現代政府公共行政能力大小的重要標準。政府在公共政策的實(shí)施過(guò)程中會(huì )形成政策收益與成本的不均衡分布，這種不均衡分布的存在有其合理性和必然性，但這種不均衡會(huì )導致政府權威的喪失。因此，必須對公共政策中收益與成本不均衡分布的原因進(jìn)行分析，并采取相應的對策，將其控制在合理的范圍之內，從而確保政府權威的持續存在，使政府的公共行政能力得到持續增強。
關(guān)鍵詞：公共政策;收益;成本;不均衡
1.公共政策中存在收益與成本分布不均衡
從公共政策的性質(zhì)和功能來(lái)說(shuō)，公共政策帶來(lái)的利益與公共政策支付的成本并不需要也很難集中到同一社會(huì )群體身上，公共政策中收益與成本分布的不均衡具有一定的必然性。
1.1公共政策固有的缺陷
公共政策本身所固的缺陷也是導致政策收益與成本不均衡現象存在的一大因素。迄今為止，人類(lèi)社會(huì )尚未出現十全十美的決策機制。阿羅定理所揭示的循環(huán)投票現象表明了綜合社會(huì )公共利益的不可能性。
1.2有限的政策資源
資源的支持是政策制定的基礎。政府制定政策時(shí)所依靠、利用的資源主要包括經(jīng)濟總量、技術(shù)水平、信息容量、人力資源、政府權威、主導意識形成以及民意認同，而經(jīng)濟發(fā)展水平是影響政策制定的主要因素。政策資源是有限度的，其消耗不能超過(guò)社會(huì )本應支持的成本，否則導致政策的有效性弱化，政策體系的整體效率就會(huì )下滑。
1.3源源不斷的政策需求
政策需求急劇增加的兩個(gè)重要原因就是千變萬(wàn)化的政策環(huán)境和日益增多的利益團體。政策環(huán)境對政策主體提出訴求并限制政策主體的行動(dòng)。當政策環(huán)境發(fā)生變化后，政策主體仍沿用原本政策解決新的問(wèn)題，就難免落入俗套，導致收益與成本的不均衡。日漸增多的利益集團為了各自的利益會(huì )通過(guò)多種渠道不斷向政策制定機構施加壓力，表達政策愿望、提出政策訴求。因此，有限的政策資源不能滿(mǎn)足所有政策的所有需求，從而使一部分政策客體產(chǎn)生收益與成本的不均衡。
2.公共政策中收益與成本分布不均衡存在的主要原因
2.1對公共利益的追求與維護公共利益是一切公共政策的出發(fā)點(diǎn)和最終目的，然而政策要使得社會(huì )每一個(gè)集團都獲得利益是比較困難的。政府作為社會(huì )利益的集中代表者，國家權力的執行者和公共政策的制定者，是各種不同利益群體的共同訴求對象。政府必須建立一定的標準來(lái)平衡不同的政策訴求。公共政策應立足于發(fā)展的角度，著(zhù)眼于社會(huì )的根本和長(cháng)遠利益，為了維護和追求這樣的利益，不得不暫時(shí)讓一部分政策客體付出更大的成本。比如當前在住房、醫療、養老、失業(yè)保障等方面的政策調整，無(wú)疑會(huì )損害一部分人的利益，但為了使政策順利推行，應做到使政策盡量能夠對大多數人有益。在公共利益的處理上，政府決策水平應集中表現在發(fā)掘相同點(diǎn)、平衡不同利益需求的能力上，通過(guò)一種合理的政策序列的設計和安排，既保證公眾的利益一致，又能夠最大限度地滿(mǎn)足最大多數公眾的`利益需求，還能顧及少數公眾的特殊利益。
2.2對社會(huì )中弱勢群體的扶持
無(wú)論人們多么強調社會(huì )平等，無(wú)論采取哪一種公共政策，社會(huì )公共生活中的地位不平等現象都客觀(guān)存在。由于種種原因，各種利益集團發(fā)言權的大小不同，公共政策的中所體現的利益傾斜度就大小不一。然而在現實(shí)生活中，在人們追求自身利益最大化的同時(shí)，會(huì )因道德或其他動(dòng)因，在某些場(chǎng)合顯示出對社會(huì )中弱者的關(guān)心和扶持。目前，我國正處于轉型時(shí)期，社會(huì )利益關(guān)系進(jìn)行著(zhù)大調整。所以，出于對政治穩定和社會(huì )主導價(jià)值觀(guān)的提倡，政府會(huì )主動(dòng)采取相應政策以維護弱勢群體的利益。
事實(shí)上，這會(huì )對公共政策客體的收益與成本的不平衡產(chǎn)生影響。
2.3政府自身利益的驅動(dòng)
在市場(chǎng)經(jīng)濟中，政府也是多元利益主體之一，也要尋求自身的最大利益。作為一個(gè)相對獨立的社會(huì )行為組織，政府由若干成員組成，每個(gè)成員的利益以及他們的總體利益是借政府的機構來(lái)實(shí)現的。政府中的個(gè)體也是經(jīng)濟人，都天生地追求自身利益的最大化。由于政府機制不能以盈利為目的，所以對政府及官員的物質(zhì)激勵非常有限，他們常常被置于"公仆"的地位而不能明目張膽地追求自身經(jīng)濟利益，這就迫使他們采用其他方式實(shí)現自己的利益。如政府規模的最大化、部門(mén)支出的增長(cháng)等都是政府追求自身利益的擴張行為。這種人為的、主觀(guān)的選擇特征，必然使公共政策在分配社會(huì )利益時(shí)帶有明顯的傾向性。
3.處理公共政策中的收益與成本分布的不均衡的對策分析
公共政策中收益與成本的合理適當不均衡分布是必然的，若嚴重失衡，則會(huì )違背公共政策的本質(zhì)，因此必須采取措施確保公共政策中收益與成本的不均衡分布處于一個(gè)適當的范圍之內。
3.1給予受損的社會(huì )群體合理的利益補償由于國家宏觀(guān)規劃和戰略選擇使一部分政策客體做出巨大犧牲，政府應當注意調整政策，使獲益與成本的不均衡度限定在合理的范圍內，同時(shí)應改善因戰略選擇而人為制造的利益成本分布不均的狀況。對于政府因維護公共利益，通過(guò)政策調整利益關(guān)系而抑制了一部分人的利益需求，政府應對這一部分因政策而失利的受損者進(jìn)行合理補償。
3.2限制不公正的政府行為
政府受自身利益驅使而制定的收益與成本不均衡的政策，是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下政府行為的經(jīng)濟人特征。社會(huì )主義國家的政府無(wú)疑是代表廣大人民群眾的根本利益的，但如此不能忽視政府部門(mén)及其工作人員對自身利益的追求，應該承認其合理的自利動(dòng)機，對其應有的權益給予充分保障，這樣才能調動(dòng)其積極性。同時(shí)，要建立完善合理的政府利益約束機制。
第一，政治約束。主要包括憲政約束。憲政制度是確保國家能夠忠實(shí)代表公共利益的關(guān)鍵。政府行為必須限定允許的范圍內。民主約束。政府利益必須受民主約束，這是政府利益合法、合理的前提。
政府接受人大的監督和約束，既保證了政府利益的自主性質(zhì)，又使自主性保持在限度內，接受社會(huì )制約，獲取社會(huì )的支持。
第二，經(jīng)濟約束。主要包括財政約束�，F代財政預算制度的建立有效地約束了政府的財政收支，在一定程度上制約了政府利益的擴張。分配約束。政府既是利益分配和調節的主體，也是客體，政府也有其相對獨立的利益。這就要求政府在利益分配中，堅持政務(wù)公開(kāi)，自覺(jué)接受法律監督，堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的分配原則，必須切實(shí)轉變政府職能，精簡(jiǎn)和優(yōu)化機構和人員。
第三，建立政府自律的工作機制。一是行政責任機制。指依據政府行政職能和政府公職人員職責建立起來(lái)的行政責任和行政權力、政府利益相結合的系統。二是行政效率機制。行政效率是國家行政機關(guān)及其行政人員從事政府行政的結果的度量和評價(jià)行政效率最基本的標準。
第四，重構政府自律的行政體制。重構政府自律的行政體制的途徑在于創(chuàng )新和改革，一方面要創(chuàng )新和改革行政管理體制。行政管理體制要從計劃經(jīng)濟取向轉向市場(chǎng)經(jīng)濟取向，行政活動(dòng)不能違背市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展要求，政府利益不能違背和超越市場(chǎng)運行規則，更不能借助政府行政手段追求政府利益。行政組織改革方面，在機構設置和人員編制上應以職能和效率為中心。另一方面要注重行政活動(dòng)法制化。確立政府行政的權力行使規則和程序規則，保證行政權力行使不超出必要的限度，以實(shí)現保護市場(chǎng)經(jīng)濟運行和市場(chǎng)主體的目標。
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