推進(jìn)義務(wù)教育校際間財政均衡的策略論文

　　[摘要]義務(wù)教育財政均衡配置強調每個(gè)學(xué)生均衡享有義務(wù)教育財政資源，校際間教育財政均衡配置應成為義務(wù)教育均衡發(fā)展的重點(diǎn)。目前為止，我國義務(wù)教育財政非均衡問(wèn)題有了一定程度的改善，但對于省(市)域的教育財政均衡而言，在縣(區)間義務(wù)教育財政差距相對縮小的背后，校際間財政差距依然突出。北京市18個(gè)區縣的官方數據及對北京市部分區縣內256所中小學(xué)的調查數據顯示出：校際間的財政差異明顯高于區縣間差異，校際間財政的存量差異高于增量差異，公眾對校際間財政均衡的滿(mǎn)意度低于對區縣間財政均衡的滿(mǎn)意度。推進(jìn)義務(wù)教育校際間財政均衡的策略選擇有：建立區域內校際間教育財政均衡指數；完善地方政府教育預算過(guò)程的學(xué)校參與；科學(xué)選擇均衡校際間財政增量與存量策略；完善校際間財政均衡信息披露制度。

　　[關(guān)鍵詞]教育均衡發(fā)展；義務(wù)教育；校際間財政均衡；財政增量與存量

　　財政均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展水平的重要表征和基礎。各級政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程中，義務(wù)教育財政投入的總量規模不斷擴大，教育非均衡狀況得到不同程度的改善。但是，需要特別關(guān)注的是，區域內校際間財政差異并未隨著(zhù)義務(wù)教育財政投入總量增長(cháng)而實(shí)現同比的改善。對于省(市)域的教育財政均衡而言，在縣(區)間義務(wù)教育財政差距相對縮小的背后，校際間財政差距依然突出。很顯然，如果義務(wù)教育財政均衡不能深化到縮小校際間差異的層面，那么“辦好每一所學(xué)校，教好每一個(gè)學(xué)生”的義務(wù)教育均衡發(fā)展目標是不可能真正實(shí)現的。

　　一、關(guān)注校際間教育財政均衡的動(dòng)因分析

　　(一)校際間財政均衡是學(xué)生均衡享有義務(wù)教育資源的基礎

　　從教育機會(huì )均衡、教育資源均衡到教育結果均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展不同時(shí)期的目標。我國目前正處在從教育機會(huì )均衡到教育資源均衡的轉型時(shí)期，學(xué)生均衡享有教育資源的水平成為評價(jià)義務(wù)教育均衡發(fā)展程度的重要指標。而從教育資源的構成要素及推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策來(lái)看，最終都要落實(shí)到每個(gè)學(xué)校乃至學(xué)生所能夠獲得的教育財政資源的多少。顯然，如果不能實(shí)現校際間財政均衡，學(xué)生均衡享有義務(wù)教育資源的目標是難以實(shí)現的。

　　(二)校際間差異是學(xué)生及家長(cháng)感受最為直接的對象

　　盡管我國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是分層次逐步實(shí)施的，從縣(區)內、縣(區)間到省際間逐步縮小差距，最后實(shí)現全國義務(wù)教育均衡，但學(xué)生及家長(cháng)感受最為直接的是本縣(區)內學(xué)校間的差異。他們往往是通過(guò)對校際間差異的感受來(lái)評價(jià)義務(wù)教育均衡的水平，決定孩子受教育學(xué)校的選擇。相關(guān)調查結果顯示：校際間的差異普遍存在，而越是義務(wù)教育發(fā)達地區，學(xué)生及家長(cháng)對校際間差異感受越突出，擇校率也越高�；蛟S發(fā)達地區普通學(xué)校的教育水平也明顯高于其他區域的重點(diǎn)學(xué)校，但學(xué)生及家長(cháng)比較的對象只是本縣(區)的學(xué)校，對其他縣(區)學(xué)校之間的差異沒(méi)有直接的感受。從辦人民滿(mǎn)意的教育、提高縣(區)內公眾義務(wù)教育的滿(mǎn)意度的政策效果來(lái)看，縮小校際間財政差距對提高義務(wù)教育均衡水平是非常關(guān)鍵的。

　　(三)縣(區)間教育財政均衡水平不能真正反映校際間的財政差異

　　國內有關(guān)義務(wù)教育財政均衡狀況的實(shí)證研究成果，大多是以省際間、跨省份的區縣間生均教育經(jīng)費的面板數據為依據，來(lái)分析全國義務(wù)教育財政均衡狀況。如：袁連生和王善邁用“省際義務(wù)教育生均經(jīng)費的基尼系數和變異系數”以及人均財政支出作為一個(gè)解釋變量的雙變量線(xiàn)性回歸模型；潘天舒利用1998年全國的2173個(gè)縣數據、曾滿(mǎn)超等利用1999年全國的2900個(gè)縣級單位的數據，寥楚暉利用2002年、2004年數據，對全國義務(wù)教育支出非均衡進(jìn)行了研究；王蓉利用全國的2178個(gè)縣數據，并運用Generalized Entropy Class(GE指數)分別研究了在組內和組與組之間呈現出的地方政府教育財政支出的不平等性。但對于某一區域內(比如省域內)區縣間、校際間的義務(wù)教育財政均衡的`實(shí)證分析研究成果較少。事實(shí)上，即使是在義務(wù)教育發(fā)達的地區，校際間差異仍然突出。比如，中央教育科學(xué)研究所程方平研究員根據北京市海淀區政協(xié)文教委以及民革、民建、民進(jìn)等民主黨派多次調研結果形成的調研報告顯示，“在相當長(cháng)的時(shí)期內，人們總認為教育最為發(fā)達的海淀區應該是所有居民都能享受平等和相對優(yōu)質(zhì)教育的地方。事實(shí)上，在海淀區的地圖上，在中關(guān)村以外，包括南部城區、西部郊區和面積廣大的北部農村地區，學(xué)校教育的差別明顯存在，而且還在迅速地擴大，有些地方的公立學(xué)校教育甚至到了危險和嚴重的地步”目。這種狀況提醒我們，在分析區域義務(wù)教育財政均衡狀況時(shí)，如果僅僅使用區縣之間的差異數據，往往會(huì )掩蓋義務(wù)教育財政差異的真實(shí)狀況。

　　(四)校際間財政均衡是長(cháng)期被忽視的義務(wù)教育均衡關(guān)鍵指標

　　筆者發(fā)現，各級政府對義務(wù)教育均衡發(fā)展狀況的相關(guān)數據披露的結果顯示：至今為止，在國內各級政府公開(kāi)的教育財政相關(guān)信息中，尚無(wú)學(xué)校之間教育財政均衡狀況的相關(guān)數據。政府部門(mén)披露的數據大多是義務(wù)教育的經(jīng)費總量、財政投入量、增長(cháng)率等。至于政府的財政投入對縮小學(xué)校之間財政差距的結果基本是被忽略的。不可否認，義務(wù)教育財政投入總量的增長(cháng)有利于改善學(xué)校之間財政非均衡狀況，但兩者之間并不存在必然的因果關(guān)系，這需要分析義務(wù)教育財政投入在學(xué)校之間的分配關(guān)系。政府部門(mén)之所以不能或者不敢公開(kāi)學(xué)校之間的財政均衡數據并非是統計上的困難，而是義務(wù)教育財政總量的數據相對于學(xué)校間財政均衡的數據更能夠反映教育政績(jì)。如果政府長(cháng)期忽視學(xué)校間財政均衡的指標，不斷增加的義務(wù)教育財政投入不僅不能有效縮小學(xué)校間財政差距，反而有可能導致以“示范學(xué)�！钡恼�績(jì)工程代替義務(wù)教育均衡發(fā)展，進(jìn)而掩蓋學(xué)校之間差距進(jìn)一步擴大的事實(shí)。

　　二、區域內校際間教育財政非均衡狀況的實(shí)證分析

　　基于北京市18個(gè)區縣的官方數據及筆者對北京市部分區縣內256所中小學(xué)的調查數據的統計分析結果，北京市校際間教育財政非均衡主要表現在：校際間的財政差異明顯高于區縣間差異，校際間財政的存量差異高于增量差異，公眾對校際間均衡的滿(mǎn)意度也低于區縣間�？s小校際間財政差距是義務(wù)教育財政投入的重點(diǎn)。

　　(一)校際問(wèn)教育財政差異明顯高于區縣間差異

　　表1、2數據顯示，盡管區縣間、校際間生均教育經(jīng)費和公用經(jīng)費差異均基本呈相對縮小的態(tài)勢，但校際間生均經(jīng)費的差異明顯高于區縣間，且初中差異高于小學(xué)。以2007年為例，校際間初中、小學(xué)生均教育經(jīng)費差異高于區縣間差異分別為23％、20％；校際間初中、小學(xué)生均公用經(jīng)費差異高于區縣間差異分別為13％、10％，初中差異明顯高于小學(xué)。如果從校際間教育經(jīng)費內部差異來(lái)看，生均公用經(jīng)費差異非常突出。

　　(二)校際間教育財政資源存量差異高于增量差異

　　如果把年度生均教育經(jīng)費、公用經(jīng)費作為教育財政增量，把生均固定資產(chǎn)總值、生均專(zhuān)用設備值作為存量，圖1、2數據顯示，校際間教育財政的存量差異明顯高于增量差異。

　　圖1數據顯示，2002-2007年初中校際間的生均固定資產(chǎn)總值變異系數、生均專(zhuān)用設備變異系數都是高于生均教育經(jīng)費的變異系數，2003年初中校際間的生均固定資產(chǎn)變異系數最高達137％，比同年的生均教育經(jīng)費變異系數62％高出74％，雖然后來(lái)的幾年中兩者之間的差距有所縮小，但到2007年，初中校際間的生均固定資產(chǎn)變異系數仍在98％，比同年的生均教育經(jīng)費變異系數58％還高出40％。初中校際間的生均專(zhuān)用設備值變異系數雖然從2002年的92％下降到2007年的69％，但還分別高于2002年、2007年的初中生均教育經(jīng)費16％和11％。

　　圖2數據顯示，雖然小學(xué)校際間的生均固定資產(chǎn)總值變異系數從2002年的99％下降到2007年的74％，生均專(zhuān)用設備值變異系數從2002年的78％下降到2007年的55％。但與生均教育經(jīng)費差異比較，2002年生均固定資產(chǎn)總值變異系數高于同年的生均教育經(jīng)費差異，差異高達35％，生均專(zhuān)用設備值變異系數高于同年的生均教育經(jīng)費差異，差異高達14％。到2007年，小學(xué)生均固定資產(chǎn)總值、生均專(zhuān)用設備值變異系數仍然高于生均教育經(jīng)費變異系數，分別高達32％和13％。校際間生均固定資產(chǎn)總值及生均專(zhuān)用設備總值差異高于生均教育經(jīng)費差異，主要是長(cháng)期以來(lái)政府非均衡義務(wù)教育財政投入政策導致的結果。目前地方政府對農村及薄弱學(xué)校財政投入傾斜政策以利于改善這種狀況，但各地示范性學(xué)校的政績(jì)工程可能又會(huì )“對沖”政策的執行效果。

　　(三)公眾對校際間財政均衡的滿(mǎn)意度低于區縣間

　　基于筆者2008年10月對北京市部分區縣內256所中小學(xué)調查數據的統計分析結果顯示，公眾對區縣間的教育均衡滿(mǎn)意度高于對校際間教育均衡的滿(mǎn)意度，對小學(xué)校際間教育均衡滿(mǎn)意度高于對初中校際間教育均衡的滿(mǎn)意度。在被調查的初中學(xué)校里，對校際間生均教育經(jīng)費均衡的不滿(mǎn)意度最高，占被調查學(xué)校的46.8％，對區縣間生均教育經(jīng)費均衡不滿(mǎn)意的學(xué)校占被調查學(xué)校33.6％，對校際間的不滿(mǎn)意度高于區縣間13.2％。對小學(xué)校際間生均教育經(jīng)費均衡不滿(mǎn)意和非常不滿(mǎn)意的比例加總為31.3％，對區縣間不滿(mǎn)意和非常不滿(mǎn)意的比例加總為28.1％，校際間的不滿(mǎn)意度高于區縣間不滿(mǎn)意度3.2％。就初中與小學(xué)比較而言，初中區縣間、校際間的生均教育經(jīng)費均衡不滿(mǎn)意率高于小學(xué)。

　　三、推進(jìn)區域內校際間教育財政均衡的策略選擇

　　(一)建立區域內校際間教育財政均衡指數

　　雖然推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是政府長(cháng)期的目標，但并非沒(méi)有時(shí)間的約束，況且，均衡發(fā)展長(cháng)期目標也應該有階段性的目標來(lái)支撐。從推進(jìn)區域內校際間財政均衡進(jìn)程的需要來(lái)看，中央和省級政府應建立動(dòng)態(tài)的、最低的義務(wù)教育校際間財政均衡指數，即校際間義務(wù)教育生均教育經(jīng)費絕對量和相對量的差異系數，以監測和調控全國和省內義務(wù)教育校際間財政均衡的進(jìn)程�？h(區)政府需要建立五年和年度的義務(wù)教育財政總體投入水平指數與學(xué)校之間義務(wù)教育財政均衡指數。區縣政府的財政投入的重點(diǎn)是推進(jìn)學(xué)校之間教育財政均衡，上級政府也應以校際間財政均衡指數作為考核下級政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展成效的量化核心指標。因為，只有當政府部門(mén)工作目標被量化，才能形成工作壓力的氛圍。

　　(二)完善地方政府教育預算過(guò)程的學(xué)校參與

　　從校際間教育財政非均衡形成的原因看，學(xué)校的預算外收入是重要影響因素。這就要求政府規范學(xué)校的所有教育收支，將政府用于學(xué)校的各種專(zhuān)項支出以及學(xué)校的各種財政性收入全部納入預算。完善的地方政府教育預算，應當有學(xué)校的參與：一是學(xué)校根據生均教育經(jīng)費支出標準及學(xué)校特殊經(jīng)費需求提出經(jīng)費需求，編制預算表；二是政府根據義務(wù)教育服務(wù)均衡化的財政需求核定生均教育經(jīng)費支出標準；三是政府應將預算內外教育財政資金統籌起來(lái)，確定義務(wù)教育財政總供給量，并據此進(jìn)行均等化配置；四是學(xué)校應參與區縣政府教育支出預算過(guò)程，區縣政府應公開(kāi)預算過(guò)程相關(guān)信息，學(xué)校之間在平等基礎上進(jìn)行預算博弈；五是經(jīng)過(guò)批準的政府預算應堅決執行，預算執行的調整應通過(guò)法定程序，因為從根本上講，政府促進(jìn)義務(wù)教育校際財政資源配置均衡的政策，只有被落實(shí)到政府預算執行中才可能發(fā)揮實(shí)效。

　　(三)科學(xué)選擇均衡校際間財政增量與存量策略

　　現階段，義務(wù)教育校際間財政均衡重點(diǎn)在區縣內，均衡區縣內校際間義務(wù)教育財政均衡配置應采取的策略是：每個(gè)區縣要根據生均教育經(jīng)費支出水平對區縣內所有學(xué)校進(jìn)行排序，選擇15％處于中位水平學(xué)校的生均教育經(jīng)費水平作為基準，對低于標準的學(xué)校進(jìn)行補助，使其達到標準。尤其是接受市級財政一般性教育專(zhuān)項資金的區縣，資金應主要用于縮小區縣內學(xué)校之間教育財政差距，省級(市級)政府應把區縣內義務(wù)教育校際間教育財政均衡程度，作為考核區縣政府使用一般性教育專(zhuān)項資金效率的核心指標。

　　均衡校際間義務(wù)教育財政存量的策略有以下兩點(diǎn)。第一，根據本區縣人均GDP的增長(cháng)水平，具體測算出可能提供生均固定資產(chǎn)總值和生均專(zhuān)用設備值水平，在此基礎上提出生均固定資產(chǎn)總值和生均專(zhuān)用設備值標準。對低于標準的學(xué)校，財政要加大專(zhuān)項資金投人來(lái)促進(jìn)均衡。這不僅考慮了義務(wù)教育投入與人均GDP關(guān)系，也體現區域內應均衡享有公共教育資源的基本理念。第二，根據目前校際間生均固定資產(chǎn)總值和生均專(zhuān)用設備值存量差異，通過(guò)排序選擇15％中位的學(xué)校作為基準學(xué)校，加強重點(diǎn)投入，提高生均固定資產(chǎn)總值和生均專(zhuān)用設備值水平。

　　(四)完善校際間財政均衡信息披露制度

　　完善財政信息披露制度是滿(mǎn)足公眾(納稅人)行使政府的財政支出相關(guān)信息知曉權利的根本保證，也是提高公眾參與社會(huì )監督的基本途徑，更是各級政府應盡的責任和義務(wù)。目前，在政府信息公開(kāi)的背景下，教育領(lǐng)域信息公開(kāi)程度最低的莫過(guò)于財政支出的相關(guān)信息。盡管地方政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策中都規定了“建立縣級政府義務(wù)教育均衡檢測制度，定期對區域和學(xué)校間的差距進(jìn)行檢測與分析，建立以督導評價(jià)結果為主要依據的義務(wù)教育公報、通報、表彰制度”，但時(shí)至今日，大部分的財政信息仍然是作為政府及學(xué)校的“機密”而對公眾“無(wú)可奉告”，在政府公開(kāi)的信息中很難及時(shí)查詢(xún)到校際間義務(wù)教育財政信息。而在缺乏權威的、全面的教育財政信息條件下，公眾對政府的財政信息的知曉及監督權利的行使本身就是句空話(huà)。

　　推進(jìn)區域內校際問(wèn)教育財政均衡需要注意以下三方面。第一，及時(shí)、完整披露義務(wù)教育財政數據。省級政府教育行政部門(mén)教育財政信息應披露省、縣(區)兩級主要財政數據(比如縣(區)生均教育經(jīng)費、生均公用經(jīng)費、生均固定資產(chǎn)總值、生均專(zhuān)用教學(xué)設備值等)；縣級政府教育行政部門(mén)教育財政信息應披露縣、學(xué)校兩級主要財政數據；學(xué)校應在校園網(wǎng)上披露全部財政信息。同時(shí)，財政信息披露時(shí)間應與年度財政決算時(shí)間同步。第二，省縣政府教育行政部門(mén)應定期披露區域內(縣際間、城鄉間、學(xué)校間)教育財政均衡相關(guān)數據，實(shí)時(shí)監測均衡狀況的變化，并據此調整義務(wù)教育財政投入政策。第三，省縣兩級政府應通過(guò)網(wǎng)絡(luò )及問(wèn)卷等調查方式及時(shí)獲取區域內公眾對校際間財政均的滿(mǎn)意度數據，充分發(fā)揮公眾的社會(huì )監督作用，強化推進(jìn)區域內義務(wù)教育校際間財政均衡的實(shí)效性。