農村水利問(wèn)題的工作調查報告

　　我與市農村辦、市水利局的同志一道，就新形勢下特別是農村“兩工”及堤防保護費取消后，如何加強農村水利建設，提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現人與自然和諧發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了一次專(zhuān)題調研。通過(guò)調研，我們形成的一個(gè)基本看法與基本結論是：農村水利已經(jīng)成為制約“三農”發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，成為構建和諧農村的嚴重問(wèn)題，加快解決農村水利建設存在的突出問(wèn)題迫在眉睫。

　　一、現狀與問(wèn)題：農村水利問(wèn)題已到非解決不可的地步

　　經(jīng)過(guò)多年治水努力，雖取得了重大成就，但“最大市情是水情，最大憂(yōu)患是水患”這一問(wèn)題并沒(méi)有根本改觀(guān)，而且近年來(lái)有些問(wèn)題呈現更加嚴峻的趨勢。

　　1、堤防抗洪能力脆弱。經(jīng)過(guò)近10年大規模二期治理，我市堤防工程尤其是重點(diǎn)垸堤防抗洪能力有了明顯提高，但由于泥沙淤積加快、工程老化嚴重、資金投入不足等多種因素影響，堤防標準依然不高，防洪形勢依然嚴峻。一是重點(diǎn)垸堤防險工隱患仍然較多。我市5個(gè)重點(diǎn)垸一線(xiàn)大堤全長(cháng)503.7公里。到目前為止，按二期治理設計標準，重點(diǎn)垸還有52公里未達標;按歷史最高水位標準，未達標堤段有352.0公里，占堤防總長(cháng)的69.89%;此外，尚有病險穿堤建筑物77處，當沖當浪堤段104公里，砂基堤642處，兩水夾堤39處，每年汛期險情不斷。二是蓄洪垸及一般垸堤矮單薄。我市蓄洪垸和一般垸共有33個(gè)，其中萬(wàn)畝以上的22個(gè)，一線(xiàn)大堤全長(cháng)618公里，其中556.2公里大堤欠高，309公里堤段為沙基沙堤，247公里堤段迎流當沖，一遇高洪險情頻發(fā)。三是撇洪工程和內江內湖防洪標準極低。我市撇洪工程和內江內湖堤防總長(cháng)1500多公里，線(xiàn)長(cháng)面廣，先天不足。由于國家投資少，地方財政和群眾投入有限，工程長(cháng)年失修，防洪標準極低。特別是五強溪等一批大型水庫建成后，外河中高水位時(shí)間延長(cháng)，致使內江內湖擠排撇洪機率減少，電排排水效益降低，高洪水位時(shí)間過(guò)長(cháng)，防汛任務(wù)加重。每到主汛期，內江內湖堤基翻砂鼓水、堤身散浸滑坡及穿堤建筑物險情接連不斷，層出不窮，成為湖區人民的一塊心病。

　　2、水庫樞紐病險嚴重。我市共有水庫1119座，其中大型水庫3座，中型水庫34座，小型水庫1082座。病險水庫672座，占水庫總數的60.1%，主要問(wèn)題是，不同程度存在壩體單薄、大壩滲漏和滑坡、溢洪道損毀、涵管破裂、啟閉設施陳舊等癥狀。桃源縣戈爾潭水庫大壩壩體嚴重滲漏，最大總漏水量達104.51L/S，此外，還存在大堤滑坡沉陷、溢洪道嚴重滲漏、底板結構性破壞、輸水建筑物損毀等問(wèn)題，被認為是我市水庫第一樞紐病險工程。

　　3、排澇設施老化失修。一是機電設備老化嚴重。我市建于70年代以前的機埠有395臺4.5萬(wàn)千瓦，建于70-80年代的機埠有1831臺13.5萬(wàn)千瓦，這些機埠全部超期服役，設備嚴重老化，機組平均效率下降20%以上。80年代以后修建的機埠，雖然設備沒(méi)有達到國家規定的使用年限，但由于大部分泵站無(wú)錢(qián)維修，機組效率也有不同程度地下降。據統計，全市有2431臺電機2571臺水泵1505臺變壓器急需更新改造。二是排灌配套工程不完善。我市排灌配套工程基本由鄉村兩級管理，缺少整體規劃和資金投入，而配套工程特別是渠道工程數量多、距離長(cháng)，疏挖任務(wù)大，鄉村很少組織大規模清疏，只是發(fā)動(dòng)村組各自為戰，搞“百節工程”，致使渠道內雜草叢生，污泥淤積，滲漏嚴重，“有水排不出，缺水灌不進(jìn)”的現象非常普遍。全市共有375條1434公里渠道需清疏，需資金2300萬(wàn)元。此外，還有300多處1萬(wàn)平米排灌機房、3000處附屬建筑物沒(méi)有完善，不能滿(mǎn)足“高水高排、分區排水”的要求。三是內湖調蓄作用銳減。我市湖區大部分地勢低洼，主要靠?jì)群�調蓄和電排排水減少漬災，到2004年，內湖面積減少至43.79萬(wàn)畝，調蓄水量?jì)H2.4億立米，減少70.7%，相當于16萬(wàn)千瓦電排的年排水量。四是外河水位抬高帶來(lái)負面影響。我市建于70-80年代的排澇裝機有13.5萬(wàn)千瓦，大部分水泵為軸流泵，設計揚程7-8米。經(jīng)過(guò)30多年運行，由于外河泥沙淤積，水位普遍抬高2-3米，相當于水泵實(shí)際揚程增加3-5米，造成水泵高洪水位能效降低，運行不穩，振動(dòng)劇烈，60%以上外排的機埠被迫停機，加大了排區的漬災損失。

　　4、灌溉工程效益衰減。一是大中型灌區灌溉功能萎縮。我市共有大型灌區4處，中型灌區32處，干渠156條1674.5公里，支渠855條3227公里，設計灌溉面積266.78萬(wàn)畝。已硬化干渠僅479公里，占干渠總長(cháng)的28.6%。已硬化支渠僅383公里，占支渠總長(cháng)11.9%。由于灌區工程設計標準不高，附屬建筑物不配套，管理設施落后，渠道硬化率低，導致輸水能力減弱，灌溉效益下降。全市大中型灌區灌溉渠道總體水利用系數0.4，極個(gè)別渠道僅0.2，實(shí)際灌溉面積170.79萬(wàn)畝，占設計灌溉面積的63.79%。二是小型蓄水工程蓄水能力下降。我市小型蓄水工程37252處，其中小型水庫1082處，塘壩36170處(萬(wàn)方以上)，設計蓄水13.0億立米。由于缺少養護，病險嚴重，實(shí)際蓄水能力僅8.8億立米，占設計水量的65%。

　　5、水管單位生存艱難。一是工資發(fā)不出，職工生存難。2002-2004年，全市水利系統應發(fā)基本工資21417萬(wàn)元，實(shí)發(fā)工資14563萬(wàn)元，拖欠6854萬(wàn)元，占應發(fā)基本工資的32.0%。應繳納養老保險費用4846萬(wàn)元，實(shí)際繳納2601萬(wàn)元，欠2245萬(wàn)元，占應繳費用的46.3%。二是單位負債重，維持運轉難。2002-2004年，我市基層水管單位為維持正常運轉共需資金38964萬(wàn)元，實(shí)際到位12729萬(wàn)元，尚欠26235萬(wàn)元，欠費比例達67%。其中工作經(jīng)費欠3856萬(wàn)元，占所需經(jīng)費的45%，日常維護管理費欠1944萬(wàn)元，占所需經(jīng)費的42%。三是人心不穩，留住人才難。全市水利系統由于多方面因素影響，本來(lái)素質(zhì)就偏低，高中及以下文化程度的達3502人，占51%;初級職稱(chēng)1932人，占28.1%;無(wú)職稱(chēng)人員4545人，占66.1%。更為令人擔憂(yōu)的是，由于工資不能正常發(fā)放，基層水管單位普遍人心不穩，有文憑、有職稱(chēng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)骨干紛紛自謀出路。1999-2003年，我市水利系統共流失骨干專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員1612人，2004年又流失218人，其中本科1人，專(zhuān)科56人，中專(zhuān)161人。

　　二、原因分析：制約因素日益凸現

　　導致目前這種現狀，既有觀(guān)念上的障礙，也有現實(shí)的原因，更有體制的因素。綜合分析，主要是四大影響：

　　1、政府投入不夠的影響。多年來(lái)，各級政府輕視農村水利建設的問(wèn)題一直存在，沿襲的是“農村水利農民辦”的治水思路，始終把農民作為水利投入的主體，認為農民是一個(gè)最大的群體，“盆大好刮粥”，與水有關(guān)的事情，都是農民的事情，農村水利基本上處于一種自我積累、自我發(fā)展、自求平衡的狀態(tài)。突出表現為“大災大投，小災小投，無(wú)災不投”的被動(dòng)投入多，各級政府自覺(jué)修水利的少。一是國家投資逐年減少。1999年，國家投資我市水利建設11.8億元，2004年下降到2.01億元，減少83%，今年還有繼續減少的趨勢。目前國家正式審批立項的洞庭湖治理三個(gè)單項工程，總投資46.58億元，其中國家意向投資25.57億元，地方自籌21.01億元，但二期治理已接近尾聲，國家投資已達25.45億元，可利用投資僅0.12億元;大中型水庫除險加固第一批項目的國家投資已基本上安排完，第二批項目正在爭取中，能否啟動(dòng)還是未知數。二是地方配套資金不到位。對于水利投資，國家在控制總投資的前提下，一般只按工程總造價(jià)的40-60%下達國債資金計劃，其余部分由省市縣配套或業(yè)主自籌。由于地方財政困難，配套資金很難足額到位。比如，洞庭湖二期治理重點(diǎn)垸堤防加固工程等三個(gè)單項，需地方配套21.47億元，而到目前為止，省市縣基本上沒(méi)有安排配套資金。又比如，2003年我市四水治理需資金976萬(wàn)元，其中國債資金450萬(wàn)元，要求地方配套526萬(wàn)元，而實(shí)際到位配套資金僅106萬(wàn)元，只占規定配套額的20%。

　　2、配套政策滯后的影響。農村稅費改革后，農村“兩工”和堤垸保護費被逐步取消。2002-2004年，市“兩工”用工總額5832萬(wàn)個(gè)，年平均用工總額1944萬(wàn)個(gè)，是農村水利修、防、管的投入主體。2002年以前，我市各大垸、修防會(huì )每年收取堤垸保護費約1700萬(wàn)元，其中農村部分1200萬(wàn)元。多年來(lái)，堤垸保護費是維持堤防管理單位日常運轉、大堤培修養護、堤防管理人員工資的主要來(lái)源�！皟晒ぁ焙偷疼�保護費分別于2004年和2003年取消，取消后，由于配套政策沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，特別是需要各級財政解決的范圍不明確，致使跨鄉跨村的水利建設投入主體不清，水利建設和堤防管理的主要資金來(lái)源被切斷。

　　3、水費擠占挪用的影響。2002—2004年，3年時(shí)間，鄉鎮共擠占挪用水費5460萬(wàn)元，年平均擠占挪用25.3%。鼎城區牛鼻灘電排站1999年-2003年共應收水費2307萬(wàn)元，實(shí)收917萬(wàn)元，鄉鎮拖欠1390萬(wàn)元。

　　4、水利改革不到位的影響。一是水利改革缺乏統一的政策和標準。由于省里的《定員標準》、《定額標準》和我市的水利工程管理體制改革實(shí)施辦法未出臺，各區、縣(市)改革進(jìn)度不一，操作隨意性較大。如同樣是中型水庫，高的是正科級，低的無(wú)級別，有的甚至被鄉水管站代管;有的單位定員80人，有的40人，有的只有10多人。二是公益性水管單位的經(jīng)費來(lái)源沒(méi)落實(shí)。公益性水利工程編制內在職人員經(jīng)費、離退休人員經(jīng)費、公用經(jīng)費以及工程維修養護經(jīng)費、更新改造除險加固等建設費用，目前普遍沒(méi)有落實(shí)到位，就連堤防工程等純公益性水利工程，無(wú)論屬地方財政還是國家財政負擔的，絕大多數沒(méi)有落實(shí)到位。三是分級投入機制未建立。國家投入一部分后剩余交地方負責，地方能拿一點(diǎn)算一點(diǎn)，剩余的望著(zhù)國家，導致許多工程國家無(wú)投入，地方也無(wú)投入。四是小型水利工程管理體制改革滯后。對于面上眾多的小型水利工程，一個(gè)有效辦法就是通過(guò)拍賣(mài)、租賃、承包等辦法搞活經(jīng)營(yíng)管理權。我市雖然做了大量工作，但未形成氣候，沒(méi)有在大面上得到推廣。

　　對策與建議：統籌解決農村水利問(wèn)題

　　農村水利建設是提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力、實(shí)現農業(yè)農村經(jīng)濟可持續發(fā)展的基礎工程，也是建設和諧農村的前提。改變農村水利建設滯后局面，關(guān)鍵是要構建起利益主體明確、事權責任明晰的新型水利投入、開(kāi)發(fā)和管理機制。

　　1、加大各級政府對農村水利的投入。各級政府要按照統籌城鄉發(fā)展的方略，把加強農村水利建設擺在與城市建設同等重要的位置，廣辟投資渠道，形成各級財政分級負擔的公共財政投入格局。就地方投入而言，主要是增加五個(gè)方面的投入：一是設立防汛應急基金。納入地方財政預算，用以解決汛前應急處險、汛期防汛搶險、汛后堵口復堤、險情處理、物資器材補充和水毀工程恢復等。二是設立水利建設專(zhuān)項基金。按不低于同級財政可用資金5%的比例，納入年初財政預算，用于屬地方負擔的堤防等純公益性水利工程建設、除險加固、管理維護等。三是設立小型農田水利建設專(zhuān)項補助基金。按中央1號文件要求，對農村小型農田水利工程建設給予適當補助，并實(shí)行以獎代投。四是轉移支付資金要列出專(zhuān)項。明確水利項目轉移支付的范圍和額度，并重點(diǎn)安排堤防等純公益性水利工程。五是制定防汛用工和農村水利工程維修養護用工辦法。從制度上保證防汛用工、堤防維修養護等用工的需要。同時(shí)，建立水利投入責任體系和考核獎懲制度。要在劃清事權的基礎上，明確各級政府水利投入責任，并進(jìn)行年度考核和專(zhuān)項考核，嚴明獎懲制度，確保投入到位。

　　2、深化水利單位人事改革。一是盡快出臺水利工程管理單位定編定崗實(shí)施意見(jiàn)。對水利工程管理單位的人員編制、級別予以明確，精減富裕人員，穩定水利技術(shù)骨干隊伍。二是將純公益性水管單位的人員工資等基本支出按國務(wù)院和省政府文件規定納入縣級財政統一發(fā)放。同時(shí)，要落實(shí)他們的養老保險和醫療保險，免除他們的后顧之憂(yōu)，使他們真正能安心工作，勞有所得，老有所養，病有所醫。三是要妥善解決好下崗人員的安置問(wèn)題。首先要從財政拿出資金補足補齊拖欠他們的工資，同時(shí)根據政策和實(shí)際情況，從財政安排一定的資金解決下崗人員安置經(jīng)費，享受下崗職工的同等待遇，以解決他們的生活出路。

　　3、強化依法治水管水。依法治水是農村水利發(fā)展的重要保障。一是要加強水法宣傳，提高全社會(huì )的水法意識。二是要加強水利執法隊伍建設，提高執法隊伍的素質(zhì)和水平。三是加大執法力度，依法保護水利工程的安全與效益。依法保護水利部門(mén)的權益，如依法收回應由水利部門(mén)管理的洲土和禁腳等。四是強化水利規費征收工作。按照有關(guān)規定，切實(shí)加強水利建設基金、防洪保安基金、水資源費、水土保持設施補償費和水土流失防治費、河道采砂管理費、洲灘開(kāi)發(fā)利用管理費等各項水利規費征收。特別是市本級的水利建設基金要按城市維護稅的15%足額劃撥到位，以緩解水利建設資金嚴重短缺的問(wèn)題。

　　4、創(chuàng )新水利發(fā)展機制。一是盡快出臺市、縣水利工程管理體制改革實(shí)施辦法。統一明確水利管理體制改革的要求和標準，提出切實(shí)可行、操作性強的方案和步驟。二是加快小型水利工程管理體制改革。通過(guò)拍賣(mài)、租賃、承包、股份合作等形式，明確小型水利工程所有權，放開(kāi)建設權，搞活經(jīng)營(yíng)所有權，推進(jìn)小型工程產(chǎn)權制度改革和民營(yíng)水利的步伐，進(jìn)一步調動(dòng)社會(huì )參與水利建設的積極性。三是加快發(fā)展經(jīng)營(yíng)性水利。要充分利用水利部門(mén)的資源優(yōu)勢，并通過(guò)政府大力招商引資，吸引民間資金、外行業(yè)資金、外地資金和境外資金，積極發(fā)展經(jīng)營(yíng)水利，搞活水利經(jīng)濟，增強水利系統“造血”功能，壯大水利隊伍和水利事業(yè)。四是理順鄉鎮水管站管理體制。實(shí)踐證明，過(guò)去“以鄉為主”的管理體制不符合我市農村水利工作的實(shí)際，不利于農村水利事業(yè)的發(fā)展，建議恢復“縣鄉共管，以縣為主”的管理體制。

　　5、改革農村水費征收辦法�；�本思路是由目前的鄉鎮征收為主改為縣財政統一征收，按照收支兩條線(xiàn)的原則，專(zhuān)戶(hù)管理，水利部門(mén)列出使用計劃，由政府分管領(lǐng)導批準后及時(shí)撥付給水利主管部門(mén)使用，以確保水利系統的正常運轉。